CC BY
31МАМИШЕВА ЗАРА АСКАРБИЕВА - кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права и политологии Адыгейского государственного университета (amorok70@mail.ru)
MAMISHEVA, ZARA A. - PhD in Law, Associate Professor of the Department of the theory and history of state and law of Adyghe State University.
УДК 340.158
ПЕТРОВ А.Г.
СУЩНОСТНЫЕ ЧЕРТЫ НЭП В ПЕРВЫЕ ГОДЫ ЕГО РАЗВИТИЯ: АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Ключевые слова: новая экономическая политика (НЭП), закон, законодательство, законодательный орган, законодатель, декрет, продразверстка, продналог, налог, цены, крестьянство, «кризис сбыта», крестьянское землепользование, единоличник.
В статье осуществлен анализ становления законодательства в начале 20-х годов ХХ века в Советской России. Рассмотрен законодательный процесс в первые годы новой экономической политики. Выявлены отличительные особенности налогообложения, дана характеристики прав трудового землепользования в эти годы. Раскрываются особенности отношения крестьянства к политике Советского государства в области сельского хозяйства в годы новой экономической политики. Осуществленный правовой анализ позволил сделать вывод о том, что новая экономическая политика была изначально обречена. Интересы партии большевиков предполагали ее существование на протяжении определенного ограниченного промежутка времени.
PETROV, A.G.
THE ESSENTIAL FEATURES OF THE NEP IN THE EARLY YEARS OF ITS DEVELOPMENT: AN ANALYSIS OF LEGISLATION
Keywords: new economic policy (NEP), law, legislation, legislature, legislator, decree, surplusappropriation system, tax in kind, tax, "crisis of marketing", peasantry land tenure, individual peasant.
In the article analyzes the formation of legislation in the early 20-ies of XX century in the Soviet Russia. Viewed the legislative process in the early years of the New Economic Policy. Revealed the distinctive features of taxation, given the characteristics of the rights of labor land tenure in these years. Disclosed the peculiarities of attitude of the peasantry to policy of the Soviet state in the field of agriculture in the years of the New Economic Policy. Implemented legal analysis allowed to do the conclusion that the new economic policy was initially doomed. Interests of Bolshevik Party assumed its existence for certain limited period of time.
В марте 1921 года на Х съезде РКП(б) большевики отказались от военного коммунизма и провозгласили новую экономическую политику (НЭП). Переход к НЭПу был вынужденной мерой. Большевикам необходимо было не потерять власть любым способом. Опираться дальше лишь на государственное принуждение уже не представлялось возможным. При этом, с переходом к нэпу начинает меняться и отношение советской власти к праву. Приходит понимание, что без укрепления
законности немыслимо стабильное развитие экономики и установление внешнеэкономических связей.
Для укрепления законности нужно было не только реформирование соответствующих государственных органов, но и, прежде всего, создание и совершенствование самих законов. Прежняя практика, когда единственным источником права было «революционное правосознание», оказалась действенной лишь в период военного коммунизма и гражданской войны, и для периода мирного строительства и восстановления народного хозяйства явно не годилась. Стабильная и однозначная политика в важнейших сферах управления могла основываться только на твердом и недвусмысленном законе. Как следствие, период перехода к НЭП характеризуется массовым законотворчеством, созданием и совершенствованием различных нормативных актов.
На II сессии ВЦИК VIII созыва в марте 1921 года, прежде всего, рассматривался вопрос о законодательной деятельности высших советских органов. Обсуждение этого вопроса было не случайным, так как даже изменение внутриполитического курса в Советской России произошло после принятия соответствующей резолюции на Х партийном съезде, а не на основе решений VIII Всероссийского съезда Советов. И это ставило под вопрос его статус даже в среде партийных активистов.
К примеру, Л.М. Каганович упрекал Президиум ВЦИК за бездеятельность: «О какой законодательной работе, плановой, систематической, может идти речь, когда законодательный орган не в курсе подотчетных ему учреждений (наркоматов)? Нужно, чтобы президиум ВЦИК был главным руководящим органом, и тогда Президиум ВЦИК сумеет вести плановую законодательную работу, а у нас этого плана нет» [1, 50]. Это высказывание не прошло незамеченным со стороны председателя Президиума ВЦИК М.И. Калинина. Оправдываясь, Калинин пояснил, что Президиум ВЦИК принимает активное участие в разработке декретов, так как его членами являются представители наркоматов и ЦК партии. О взаимоотношениях Президиума с ЦК РКП(б) М.И. Калинин отозвался следующим образом «мы сейчас можем до известной степени иногда фрондировать перед ЦК партии, но настолько, чтобы это не помешало влиянию самого ЦК партии» [1, л.л. 62-63]. В ответ на критику, Калинин также отметил, что «у нас есть три высших законодательных органа, и работы их так тесно переплетаются, что если любого спросить, какой орган имеет преобладающее влияние, вы этого выяснить не сможете. Эти три органа - Совет Народных Комиссаров, ЦК партии и Президиум ВЦИК» [1, л.62].
Анализируя данные высказывания можно заметить, что они вступают в противоречие с Конституцией РСФСР 1918 года. С одной стороны, не понятно, каким образом такие высказывания могли прозвучать из уст главы Президиума, а с другой -очевидно, что данное высказывание является отражением реального положения вещей.
В целом, вопрос о совершенствовании законотворческой работы все более выдвигался на передний план. В частности, в своем выступлении на Х! Съезде РКП(б), состоявшемся в марте 1922 года, В.И. Ленин также обратил внимание на качество законодательной работы. Он говорил, что необходимо не просто издавать хорошие декреты, а стараться издавать законы, которые соответствуют уровню правосознания народа, прежде всего, крестьянства - большинства населения страны. По мнению Владимира Ильича, законодатель должен был быть ответственным за те
акты, которые он разрабатывает. Ленин выделял следующие негативные моменты, связанные с отсутствием должной меры ответственности законодателя: 1) мелкие вопросы часто попадали из советских органов на рассмотрение Политбюро, 2) отсутствие должной активности в сфере законодательства со стороны ВЦИК привело к тому, что многие законопроекты наспех вносились в Совнарком.
В 1921-1922 гг. сложилась практика, когда высшие партийные органы стали доминировать над высшими советскими органами власти в сфере законотворчества. Сначала на партийных форумах происходило обсуждение проблемных, наиболее важных вопросов жизни страны, а после этого партийная директива выносилась на утверждение высших советских органов - Всероссийских съездов Советов, ВЦИК и Президиума ВЦИК. Одной из основных причин, которые привели к доминированию большевистской партии в принятии законов в 1921-1922 годах, явилось становление в стране однопартийной системы. Стоит отметить, что это положение еще более укрепилось после Х съезда партии, на котором была принята резолюция о запрете внутрипартийных фракций.
Исторический опыт подтверждает, что новая экономическая политика была изначально обречена. Интересы партии большевиков предполагали ее существование на протяжении определенного промежутка времени, с конкретными целями и задачами. По существу, новая экономическая политика была лишь призвана укрепить властные позиции новой, советской власти и стабилизировать положение в стране. По мере выполнения данных задач, все очевиднее становилось стремление большевиков вернуться к методам управления эпохи «военного коммунизма».
Большевистская доктрина рассматривала город с его пролетариатом как оплот социализма, а деревню, как средоточие мелкобуржуазного малообразованного и отсталого населения, доставшегося «в наследие от старого режима», с которым необходимо бороться. Однако в результате кризиса политики военного коммунизма большевикам все же пришлось налаживать союз с деревней.
В итоге, центральное место в законотворчестве в 1921-1922 гг. заняли вопросы восстановления сельского хозяйства, восстановления финансовой системы, кодификации основных отраслей права.
Формирование «обновленного» социума и отход от политики «военного коммунизма» создавали новые реалии, которые концентрировали в себе несколько иные возможности развития сельской жизни. Однако деревня, уставшая от силовых акций государства, со значительной долей прагматизма и скепсиса относилась к попыткам большевиков реанимировать экономику и общественные отношения. И мы согласны с мнением А.Я. Лившина, который считает, что «в 20-е годы крестьян особенно волновали стабильность, предсказуемость и экономическая «посильность» налогового законодательства» [2, с.237-258].
По мнению крестьян, новая экономическая политика должна была сопровождаться значительным снижением налогового бремени. В данной связи, основным результатом II сессии ВЦИК 8-го созыва стало принятие Декрета о замене продразверстки продналогом от 21 марта 1921 года, который был разработан на базе резолюции Х партийного съезда. Сравнительный анализ текста резолюции Х съезда партии и Декрета ВЦИК о замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом показывает, что первые 6 пунктов этих документов полностью совпадают. При принятии Декрета был изменен лишь 7 пункт. Так, в партийной резолюции было зафиксировано, что «сумма причитающихся к сдаче по налогу
продуктов исчисляется по сельским объединениям (обществам) [3, с.608-609]. В Декрете же данный пункт имел следующую формулировку: «ответственность за выполнение налога возлагается на каждого отдельного хозяина» [4, с.246]. Анализ данной формулировки позволяет сделать вывод о том, что власть установила индивидуальную ответственность налогоплательщиков-крестьян, которые имели земельные наделы на праве пользования. То есть 7 пункт декрета ВЦИК был ориентирован на разрушение остатков общинного строя, который сохранился в стране и после Октябрьской революции.
Переходом к продовольственному налогу (он был в два раза меньше по сравнению с продразверсткой) объективно стимулировал внутреннюю торговлю. При этом в торговле одной из основных проблем стали цены (остатки продукции можно было реализовать на рынке по свободным ценам). Уже в 1923-1924 гг. сводки ГПУ отразили проблему «ножниц цен» на промышленные и сельскохозяйственные товары, которые были порождены объективными факторами - наибольшей степенью разрухи промышленности, трудностями ее восстановления. Однако «раствор» этих цен был чрезмерен, порождал противоестественную ситуацию, когда в условиях полуголодного существования хлеб оказался очень дешевым продуктом, оставаясь недоступным для голодающих, поскольку у них не было «дензнаков».
Перед нами характерные свидетельства первой половины 1923 года из разных мест: крестьяне Курской губернии «выражали недовольство дороговизной фабрикатов и дешевой расценкой хлеба», крестьяне Орловской губернии «к нэпу относятся недоброжелательно, так как продукты с/х производства расцениваются ниже продукции фабричного производства». В обзоре ГПУ о политическом и экономическом состоянии СССР за апрель-май 1923 г. подчеркивалось, что «все резче обозначается несоответствие цен на сельхозпродукты и товары фабрично-заводского производства, так как к моменту сбора денналогов крестьянством выбрасывается наибольшее количество продуктов на рынок, что обесценивает сельхозпродукцию». [5, с.65, 67,125]
Начиная с осени 1923 г., Политбюро вплотную занялось ценами, пытаясь разрешить «кризис сбыта». В январе 1924 г. правительство провело радикальное снижение цен на продукцию сельскохозяйственного машиностроения, обеспечив тем самым доступность для крестьян необходимых орудий производства. Однако «ножницы» цен и сопутствующие им претензии крестьянства к власти отнюдь не исчезли, поскольку себестоимость промышленных товаров по-прежнему оставалась высокой. Правда, теперь их объектом стали, в основном, такие товары личного и домашнего потребления, как мануфактура, обувь, соль, керосин, спички и.т.д.
С 1923-1924 гг. единый сельскохозяйственный налог мог вноситься деньгами. Система денежных налогов активизировала стремление крестьянства участвовать в рыночной торговле и позволила ликвидировать натуральное обложение. В эти годы система налогообложения включала в себя 86 видов платежей. Множественность форм налогообложения позволяла охватить налогом все звенья продвижения товара от производства к потребителю. Кроме того, система денежных налогов содействовала введению прогрессивно-подоходного обложения в деревне. В этот период образуются различные банковские учреждения, которым было предоставлено право предоставлять краткосрочные ссуды. Бедняцкие и середняцкие хозяйства получали ссуды также через специальные государственные фонды. Тем не менее, нерационально организованная налоговая политика, в конечном счете, создавала
условия для формирования в деревне слоя так называемых «неплательщиков» и способствовала социальным трансформациям в деревне.
Необходимо признать, что эволюция налоговой нагрузки от натуральной формы к денежной постепенно снижала давление на крестьянские хозяйства. Но, наряду с этим, в связи с экономической поддержкой бедняков, зажиточные слои теряли стимулы к эффективному развитию. То есть социальный характер налогов привел к тому, что развивать свое хозяйство стало невыгодно, так как бедняцкие хозяйства имели значительные налоговые льготы [6].
С переходом к нэпу на первый план хозяйственной политики выдвинулось упорядочение и укрепление крестьянского землепользования. «Основной закон о трудовом землепользовании» (май 1922г.) и Земельный кодекс (октябрь 1922г.) положил конец бесконечным общинным переделам и обобществлению земли в форме «совхозизации» и «коммунизации» согласно программному «Положению о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» (1919 г.). Если декрет «О социализации земли» 1918 года отменял «всякую собственность на землю», то Земельный кодекс 1922 года - только частную собственность на нее. Подтверждалась национализация земли, то есть собственность рабоче-крестьянского государства на землю и изъятие ее из товарного оборота. Национализация земли и отмена частной собственности на землю означали переход земельной ренты к государству. Надельное землепользование объявлялось неотчуждаемым. Земля, находившаяся в фактическом трудовом пользовании, закреплялась за земельными обществами, и дальнейшее ее выравнивание между волостями и селениями прекращалось. В Земельном кодексе были сформулированы и обобщены основные признаки существа права трудового землепользования, условий его возникновения или прекращения: трудовое крестьянское землепользование объявлялось бессрочным, права землепользования трактовались весьма широко. Статья 26 Земельного кодекса РСФСР не допускала беззаконного вмешательства в хозяйственное землепользование [7].
Такая политика советского государства вызвало недовольство со стороны единоличников и зажиточных крестьян. Так, например, показательным является письмо крестьянина В.А. Бакова из Селезневской волости Слободского уезда Вятской губернии в газету «Крестьянская правда» (1927г). В частности, он писал: «Получил я хуторской участок при советской власти, а с 1923г. пользуюсь уже. Я не получил ни одной копейки, а где я только не был: в губернии, уезде, не говоря о волости, и были поданы заявления - все отказ! На разработку лугов мне необходима ссуда. Подавал заявление уездному агроному, и он уверял, что дадут. Ответ получил: «Единоличникам не разрешают». Я тут в корне не согласен. Неужели если бы я привел луга в порядок, хуже было бы советской власти? Я бы пользу получил, не отправил бы ведь за границу доход. Если коммуна, так без конца ссуды дают. Наблюдаю сам лично. И вот советская власть имеет сынков и пасынков». И далее: «Советская власть издала Земельный кодекс. Согласно Кодексу, можно сделать любой выбор землепользования, получить только на основании кодекса. А теперь не дают. Как, например, хутора и отруба никак не получишь» [2, с. 50-51].
Данные положения, безусловно, не исчерпывают все закамуфлированные или явные особенности формирования советского законодательства в годы новой экономической политики. Однако на их основе можно рад очевидных выводов. Прежде всего, очевидно, что важнейшей особенностью законотворчества в в 1921-
1922 гг. явилось то, что в этот период складывается практика, когда важнейшие решения принимались сначала высшими партийными органами, после чего они дорабатывались и принимались в виде декретов высшими советскими органами.
Характеризуя основные направления правовой политики советской власти в годы новой экономической политики необходимо отметить двойственный, неоднозначный подход к ее разработке и реализации. С одной стороны, был провозглашен принцип допуска гораздо большей свободы частного почина, создания таких условий для крестьянских хозяйств, чтобы они могли свободно развиваться. Но с другой стороны, были определены довольно жесткие пределы свободы частного почина, а также закреплена традиция ограничения права частной собственности на землю [7]. В частности, только бедняцкие и середняцкие хозяйства имели реальные налоговые льготы и право на краткосрочные ссуды. Зажиточные крестьянские хозяйства были обложены прогрессивным-подоходным налогом. Они не имели благоприятных возможностей получения кредитов, были существенно ограничены в использовании наемного труда и т.д.
В конечном счете, ограничительные меры в отношении зажиточных хозяйств неизбежно возобладали. И основы для этого были заложены уже в законотворчестве начала 20-х годов. В частности, в соответствии с Земельным кодексом 1922 года, частная собственность на землю отменялась, то есть произошел фактический переход земельной ренты к государству [7].
В то же время, трудности начального периода восстановления разрушенного хозяйства страны и, особенно, неудачи в регулировании товарообмена привели к активизации использования правовых средств регулирования и к проведению в 1922 году масштабных кодификационных работ, а также глубокой судебной реформы [8].
Литература и источники
1. РГАСП. Ф. 94. Оп.2. Д.18.
2. Ливший А.Я. Настроения и политические эмоции в Советской России 1917-1932гг. - М., 2010.
3. Десятый съезд РКП (б) март 1921 г. Стенографический отчет. - М., 1963.
4. Декреты советской власти. Т.13. - М., 1989.
5. Советская деревня глазами ВЧК-ОГПУ-НКВД. 1918-1939. Документы и материалы. В 4-х т./ Т.2. 1923-1929. - М.: РОССПЭН, 2000.
6. Климин И.И. Российское крестьянство в годы новой экономической политики (1921-1927) Ч.1. - СПб., 2007.
7. СУ РСФСР. 1922. №36. Ст.11, 26, 32, 33.
7. См.: Холодный М.А. Эволюция идеи частной собственности в праве и ментальности русского крестьянина (1900-1920-е гг.) // Современная научная мысль. - 2015. - №6. - С.25-31.
8. См.: Турицын И.В., Дубинин М.Г. Основные проблемы реализации советской судебной реформы в условиях нэпа (1922-1925 гг.) // Современная научная мысль. - 2013. - №4.
ПЕТРОВ АЛЕКСАНДР ГЕННАДЬЕВИЧ - доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Чебоксарского кооперативного института Российского университета кооперации. PETROV, ALEXANDER G. - Doctor in Law, Professor, a head of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Cheboksary Cooperative Institute (a branch) of the Russian University of cooperation (a.g.petrov@rucoop.ru).
