CC BY
1858
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 34 ББК 67
DOI 10.24411 /2073-0454-2019-10077 © Н.М. Чепурнова, 2019
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право, конституционный судебный процесс, муниципальное право
СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Наталья Михайловна Чепурнова, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин «Высшей школы правоведения», доктор юридических наук, профессор
Институт государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (119606, Москва, пр-т Вернадского, д. 84) E-mail: [email protected]
Аннотация. Раскрывается сущность и содержание принципа разделения властей как основы конституционного строя России; обоснован подход, согласно которому принцип разделения властей по своей структуре имеет комплексный характер, включает принцип народовластия, единства государственной власти и систему сдержек и противовесов, обеспечивающую единство и взаимодействие органов законодательно, исполнительной и судебной власти; предложена система принципов разделения властей. По мнению автора конституционно установленная модель разделения властей не обеспечивает самостоятельности законодательной, исполнительной и судебной власти в связи с значительным объемам полномочий Президента России, что объясняется политическим кризисом октября — декабря 1993 г. в период разработки проекта Конституции и ее принятия. Дан анализ конституционных положений, закрепляющих дисбаланс в полномочиях органов государственной власти на федеральном уровне и на уровне федерации и субъектов федерации, обоснована необходимость разработки и принятия законов, нормы которых позволят создать механизм реализации конституционного принципа разделения властей, баланс их полномочий и взаимодействие.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации 1993 г., основы конституционного строя, разделение властей, народовластие, государственная власть, государственное управление, система сдержек и противовесов, принципы реализации разделения властей, Президент России, полномочия, Государственная Дума, Совет Федерации, Федеральное Собрание, судебная система, взаимодействие, контроль.
THE ESSENCE AND CONTENT OF THE CONSTITUTIONAL PRINCIPLE OF SEPARATION OF POWERS IN THE RUSSIAN FEDERATION
Natal'ya M. Chepurnova, professor of department of state and legal disciplines of «Higher school of jurisprudence», doctor of legal sciences, professor
Institute of public administration and civil service of Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (119606, Moscow, pr-t Vernadskogo, d. 84) E-mail: [email protected]
Annotation. The article reveals the essence and content of the principle of separation of powers as the basis of the constitutional system of Russia, justifies the approach that the principle of separation of powers is complex in its structure, includes the principle of democracy, unity of state power and a system of checks and balances that ensures unity and interaction of bodies Legislatively, executive and judicial authorities, proposed a system of principles of separation of powers. According to the author, the constitutionally established model of separation of powers does not ensure the independence of the legislative, executive and judicial authorities due to the significant powers of the President of Russia, which is explained by the political crisis of October-December 1993 during the drafting of the draft Constitution and its adoption, an analysis of the constitutional provisions enshrining the imbalance in the powers of state bodies at the federal level and at the level of the federation and subjects of the federation, the necessity of the development and adoption of laws, the norms of which will create a mechanism for the implementation of the constitutional principle of separation of powers, the balance of their powers and interaction, is substantiated.
Keywords: Constitution of the Russian Federation in 1993, fundamentals of the constitutional system, separation of powers, democracy, state power, government, checks and balances, principles of realization of separation of powers, President of Russia, powers, State Duma, Federation Council, Federal Assembly, judicial system, interaction, control.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Чепурнова Н.М. Сущность и содержание конституционного принципа разделения властей в Российской Федерации. Вестник Московского университета МВД России. 2019;(2):86—94.
Принцип разделения властей и система сдержек и противовесов в Российской Федерации имеют свое конституционно-правовое закрепление в ст. 10 Конституции Российской Федерации 1993 г.1 и входят в систему принципов, составляющих основы конституционного строя. В отечественной научной среде довольно дискуссионным был сам вопрос о необходимости построения в России государственной власти на основе разделения властей. В период существования советской власти многие советские теоретики и политические деятели критиковали концепцию разделения властей, считая ее чуждой для советского государства и общества. Конституция Российской Федерации 1993 г., установив его в качестве конституционного принципа и основы конституционного строя, положила конец многолетним дискуссиям о необходимости законодательного закрепления и реального воплощения теории разделения властей в России.
В теории современного конституционализма принцип разделения властей рассматривается в разных аспектах:
1) как политическая (или прескриптивная) теория;
2) как нормативная структура, присутствующая в правовых системах;
3) как концепция теории государства и права, раскрывающая в правовых системах нормативные структуры распределения компетенций и государственно-властных полномочий2.
Сложность и многогранность функционального разделения властных полномочий обусловили различные теоретические подходы к характеристике принципа разделения властей и его реализации на практике, определению его значения для характеристики государства и его устройства.
Так, по мнению К.В. Арановского, разделение властей между органами государства представляет собой одну из гарантий конституционной демократии3, тогда как С.А. Авакьян при характеристике принципа разделения властей рассматривает его значение в контексте функционального разделения властных полномочий по горизонтали на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти и разделение властных функций по вертикали по уровням системы государственных органов, обосновывая суть принципа разделения властей тем, что каждая из ветвей власти наделена собственной компетенцией, является самостоятельной, и они не на-
делены правом вмешиваться в компетенцию друг друга, обладая при этом определенными средствами по воздействию друг на друга4.
Содержание принципа разделения властей характеризуется тем, что он не ограничивается указанием на организацию власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, действующих на основе самостоятельности их органов, он предполагает единство власти по ее источнику — многонациональному народу России и систему мер их взаимодействия и контроля, обеспечивающих единство целеполагания и его достижение. Принцип разделения властей по сути имеет сложную структуру. Конституционно-правовая регламентация сущности и содержания принципа разделения властей предусматривает целостную систему конституционных принципов организации и функционирования законодательной, исполнительной и судебной властей. В систему принципов, определяющих сущность и содержание принципа разделения властей, входят такие принципы как:
♦ народовластия и принадлежности государственной власти многонациональному народу России (ст. 3 Конституции), обеспечивающий единство публичной власти по ее источнику;
♦ функционального разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и самостоятельности их в пределах полномочий (ст. 10 Конституции);
♦ система сдержек и противовесов, заключающаяся в определенных полномочиях органов законодательной, исполнительной власти и Президента Российской Федерации, обеспечивающих их взаимосвязь и взаимозависимость;
♦ федерализма;
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2 Пферсманн О. Понятие «разделение властей» и проблема «власти во власти» // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2004. № 2. С. 44.
3 АрановскийК.В. Разделение властей как условие конституционной демократии // Журнал конституционного правосудия. 2012. № 6. С. 16-21.
4 Конституционное право и политика: Сб. мат. Междунар. науч. конф. Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова, 28-30 марта 2012 г. [С.А. Авакьян, Д.С. Агапов, Н.И. Акуев и др.] / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юрист, 2012. С. 702.
♦ единства системы государственной власти;
♦ разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции).
Анализ конституционных основ организации и функционирования государственной власти на федеральном уровне и в субъектах федерации, определяющих содержание принципа разделения властей, свидетельствует о его многоаспектной сущности, комплексном и системном характере, которые заключаются в том, что Конституция России определяет:
♦ многонациональный народ России в качестве единственного источника власти (ст. 3 Конституции РФ);
♦ народный суверенитет основой государственного суверенитета;
♦ обеспечивает единство, самостоятельность, взаимосвязь и взаимодействие органов законодательной, исполнительной и судебной власти;
♦ систему органов законодательной, исполнительной и судебной власти с учетом федеративного устройства государства;
♦ функции и полномочия органов законодательной и исполнительной власти на основе конституционно установленных предметов ведения и полномочий Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов федерации.
Содержание принципа разделения властей на уровне органов власти субъектов федерации дополняется положениями Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»5, в котором (подп. «д» п. 1 ст. 1) определены в качестве целей его реализации обеспечение сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.
Принцип разделения властей реализуется при построении органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, в них на его основе сформирована система законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти. При этом обеспечена унифицированная система и порядок их формирования на основе положение
Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», принятого в соответствии с ст. 71 п. Конституции Российской Федерации; он стал законодательной основой построения системы органов государственной власти в субъектах федерации на основе принципа разделения властей с учетом опыта устройства государственной власти на федеральном уровне, а также исторических, национальных, культурных особенностей субъектов. Как обосновано замечает профессор И.А. Мальцев: «принцип разделения властей в рамках системы государственных органов субъектов Российской Федерации имеет сравнительно недавнюю историю законодательного ре-гулирования»6.
Это обусловлено тем, что в сравнении с советским опытом конституционной регламентации федеративного устройства России, по Конституции 1993 г. федеративное устройство Российской Федерации существенно изменилось, поменялся статус субъектов и принципы построения федерации. В ст. 5 Конституции 1993 г., статус республик определен как государств, в качестве конституционных основ закреплен принцип равноправия субъектов во взаимоотношениях между собой и федеральными органами государственной власти. Тогда как согласно ранее действовавшим Конституциям РСФСР 1918, 1925, 1937 и 1978 гг. федеративное устройство России было основано на принципе автономии республик и отсутствии политико-территориальной самостоятельности краев, областей и городов федерального значения, являющихся административными единицами федерации.
Значительную роль на этапе формирования системы органов государственной власти субъектов федерации в реализации принципа разделения властей играли правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, которые он высказал, разъясняя отдельные положения Конституции РФ
5 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от
5 октября 2015 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета.1999. 19 окт.
6 Мальцев И.А. К вопросу об эволюции понимания разделения властей в рамках системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации // История государства и права. 2012. № 13. С. 8-11.
по вопросам организации системы разделения властей в субъектах федерации. Так в постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П7 было указано, что разделение властей закрепляется в Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах. При анализе опыта становления системы государственной власти в субъектах Российской Федерации на основе принципа разделения властей, следует согласиться с оценкой профессора И.А. Мальцева, по мнению которого «данный период стал «золотым» временем реализации принципа разделения властей в региональной конституционной (уставной) практике»8. Он позволил обеспечить, наряду с единством системы государственной власти федеративного государства, разнообразие систем организации государственной власти в субъектах федерации, обусловленное закрепленным в ст. 77 Конституции Российской Федерации правом субъектов самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя, установленными федеральной Конституцией 1993 г., дополненными принципами, определенными Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
В тоже время, нет оснований рассматривать систему органов государственной власти субъектов федерации в качестве обособленной системы органов государственной власти исходя из принципа разделения властей по вертикали (федеральная и субъектов федерации) и по горизонтали (законодательная, исполнительная и судебная). Конституционное установление механизма его реализации на разных организационно-правовых уровнях федеративного государства обеспечивает взаимодействие ветвей власти и единство системы органов исполнительной и судебной власти России. Согласно конституционным установлениям (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ) органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти федеративного государства по вопросам ведения и полномочий Российской Федерации и по вопросам совместного ведения федерации и входя-
щих в ее состав субъектов федерации. Пределы самостоятельности субъектов федерации в осуществлении законотворчества и формирования органов государственной власти определяются так называемыми остаточными полномочиями (ст. 73 Конституции РФ). Внутреннее устройство системы государственной власти в субъектах федерации сформировано с учетом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов на основе функционального подхода реализации принципа разделения властей и самостоятельности их органов. Однако, едва ли возможно признать такой подход идеальным, обеспечивающим учет интересов и самостоятельность субъектов Российской Федерации в осуществлении государственного управления для достижения целей, решения стоящих перед органами государственной власти субъектов задач и реализации их функций.
К сожалению, в построении системы органов государственной власти России как федеративного государства присутствуют элементы значительной централизации власти и властных полномочий на федеральном уровне. Это отчасти обусловлено политической обстановкой в стране в период формирования новых конституционно-правовых основ федеративных отношений и институтов государственной власти федерации в целом и субъектов федерации.
Несмотря на то, что Конституция России 1993 г. действует уже четверть века, построение системы органов государственной власти как по горизонтали, так и по вертикали до настоящего времени не поучило своего законодательного закрепления. До настоящего времени не принят, предусмотренный Конституцией, закон о системе федеральных органов исполнительной власти, а также законы, развивающие конституционные положения о статусе Президента Российской Федерации, о статусе Федерального Собрания Российской Федерации. Существует необходимость законодательной конкретизации полномо-
7 Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // Российская газета. 1996. 1 февр.
8 Мальцев И.А. К вопросу о системе разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 4. С. 18-21.
чий Государственной Думы и Совета Федерации, регламентации процедур законодательного процесса Федеральном Собрании Российской Федерации и дачи заключений Правительством Российской Федерации на законопроекты, предусматривающие бюджетные расходы и порядка преодоления его отрицательного заключения по законопроекту (данные полномочия Правительства РФ в настоящее время являются фактически блокирующими законодательную инициативу субъектов законодательной инициативы); процедур рассмотрения законодательных инициатив представительных органов субъектов Федерации, а также порядка реализации ими права согласовывать федеральные конституционные законы о внесении поправок в гл. 3-8 Конституции РФ и последствия отсутствия их согласования 2/3 субъектов федерации. Законодательно не урегулированы вопросы взаимоотношений палат Федерального Собрания в законодательном процессе; в настоящее время порядок разрешения разногласий установлен внутренними регламентами Государственной Думы и Совета Федерации. Можно обозначить еще целый ряд проблем отсутствия законодательно установленных механизмов реализации конституционных положений, регламентирующих и детализирующих разграничение полномочий между органами государственной власти федерального уровня и уровня субъектов федерации.
Обращает на себя внимание тот факт, что система органов судебной власти имеет построение более свойственное унитарному государству, чем основанному на принципах федеративного устройства. Система арбитражных судов не имеет органов судебной власти субъектов; действующие в субъектах федерации судебные органы арбитражной и общей юрисдикции относятся к федеральной судебной системе9. К судам субъектов федерации относятся только мировые судьи и конституционные (уставные) суды субъектов. Политическая ситуация в России на момент принятия Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» в декабре 1996 г. была такой, что практически только единая судебная система государства могла обеспечить верховенство Конституции Российской Федерации и единое правовое пространство на всей территории федеративного государства. Это было обусловлено тем, что в Российской Федерации в 1990-1998 гг. был фактически
«инициативный» переход автономных образований в суверенные республики, сопровождавшийся «парадом суверенитетов». Автономные республики самостоятельно, посредством принятия своих конституций, объявили себя суверенными государствами с соответствующими атрибутами государственности, установили верховенство республиканских конституций и законодательства над федеральным законодательством. Это, в последствии, было закреплено в Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 г.10. Положения данного Федеративного договора предусматривали суверенитет республик и позволяли тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса и полномочий. Только в период 20002001 гг. данные положения Федеративного договора были признаны противоречащими Конституции Российской Федерации 1993 г. и не подлежащими применению11.
Позиция субъектов Российской Федерации об их суверенитете и принадлежности государственной власти народам субъектов федерации, закрепленная в конституциях ряда республик и уставах территориальных образований, впоследствии стала предметом рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации12. Сложившаяся ситуация во
9 Часть 3 ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ (ред. от 29 июля 2018 г.) «О судебной системе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.
10 Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 г. // Гарант.
11 Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. № 249-О «По ходатайству Президента Республики Башкортостан об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2001 г. по ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г.» // Гарант.
12 Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.
многом отразилась на устройстве государственной власти единого федеративного государства и повлекла укрепление ее единства и централизацию на федеральном уровне. Наряду с централизацией судебной системы, обеспечение единства государственной власти получило законодательное установление системы органов исполнительной власти субъектов федерации при определении статуса Глав субъектов федерации в качестве высших должностных лиц исполнительной власти13 и включения их в единую систему органов исполнительной власти Российской Федерации по вопросам совместного ведения федерации и субъектов федерации.
Следует также отметить нововведения в положения Конституции РФ 1993 г. в 2014 г., заключающиеся в установлении форм представительства и порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Внесенными поправками на основании п. «е.2» ст. 83 Конституции РФ Президенту Российской Федерации предоставлено право назначать в состав Совета Федерации до 10% представителей Российской Федерации от числа представителей от представительного и исполнительного органов субъектов федерации14.
В части регламентации распределения полномочий между Президентом, исполнительной властью и парламентом в Конституции РФ 1993 г. получила свое отражение кризисная ситуация, сложившаяся в России в октябре 1993 г. в период ее разработки и принятия. Политический кризис был обусловлен противостоянием между Президентом Б.Н. Ельциным, Верховным Советом РСФСР и Конституционным судом, сопровождавшимся арестом депутатов Верховного Совета РСФСР и фактическим прекращением его деятельности, а также приостановлением деятельности Конституционного Суда по Указу Президента до принятия нового закона, регламентирующего порядок его деятельности.
К недостаткам конституционной регламентации механизма реализации принципа разделения властей в контексте обеспечения баланса полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти и Президентом является то, что нормы гл. 4 Конституции РФ, регламентирующей статус Президента России, фактически не обеспечивают декларируемый в качестве основ конституционного строя принцип разделения властей. Закрепление в достаточно широком объеме полномочий Президента РФ
на практике устраняют самостоятельность исполнительной и законодательной ветвей власти. Это касается конституционного статуса Правительства РФ. Несмотря на то, что по Конституции РФ Президент не признан главой исполнительной власти, в тоже время к его полномочиям отнесено формирование Правительства России, которое перед ним ответственно, оно может быть отправлено в отставку Президентом РФ как по его инициативе, так и в случае выражения недоверия или отказа в доверии Государственной Думой; Президент РФ может председательствовать на заседании Правительства и имеет право осуществлять контроль за его нормотворчеством, он вправе отменить акты Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента. В системе исполнительной власти Президент РФ непосредственно руководит федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами, осуществляющими государственное управление в сфере обороны и безопасности, он является верховным главнокомандующим вооруженных сил и обладает иными кадровыми полномочиями в внутри государства и в международной сфере.
При наличии у Президента РФ конституционно установленных полномочий формировать Правительство РФ, возлагать на себя председательство на его заседаниях, непосредственно руководить силовым блоком федеральных органов исполнительной власти, едва ли можно признать соответствующими принципу народовластия и демократическим основам построения системы государственной власти, закрепленное в Конституции РФ право Президента РФ распускать Государственную Думу Федерального Собрания в случае трехкратного отклонения Государственной Думой предлагаемой им кандидатуры председателя Правительства РФ (ст. 110 Конституции РФ) и при выражении ею недоверия и отказа в доверии Правительству (ст. 117 Конституции РФ).
13 Статья 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 3 августа 2018 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
14 Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», вступившим в силу со дня его официального опубликования 22 июля 2014 г. // URL://http://www.pra-vo.gov.ru
В сложившейся мировой практике государственного строительства и организации государственной власти на основе принципа разделения властей в президентских республиках, где президент формирует исполнительную власть и органы исполнительной власти ответственны перед президентом, у него отсутствуют полномочия роспуска парламента. Это обеспечивает самостоятельность законодательных (представительных) органов государственной власти.
Дисбаланс в объеме полномочий Президента и органов исполнительной и законодательной власти по горизонтали на федеральном уровне и по вертикали на уровне полномочий федерации и входящих в ее состав субъектов послужил поводом для многолетних дебатов о принципе разделения властей и возможности его признания качестве основополагающего критерия при построении современной российской государственности. Так, Е.А. Лукьянова указывает, что «провозглашение в Конституции принципа разделения властей является фиктивным, поскольку разделение властей не затрагивает одного его самого мощного носителя — Президента»15.
Неотъемлемым элементом, обеспечивающим единство государственной власти, наряду с принципом народовластия, является система сдержек и противовесов. Следует согласиться с мнением Д.А. Авдеева, что «закрепление принципа разделения властей как основы конституционного строя будет бессмысленным, если в конституции страны не содержится система сдержек и противовесов, не позволяющая одному органу власти присваивать (под разными предлогами и причинами) не свойственные ему полномочия»16.
Система организации государственной власти на основе принципа разделения властей имеет, наряду с позитивными, и определенные недостатки в ее применении. К позитивным можно отнести специализацию органов государственной власти в зависимости от выполняемых ими видов государственной деятельности: законотворчество, исполнительно-распорядительная деятельность по реализации законов и осуществление правосудия. Недостатки обусловлены возможностью обособления отдельных органов или в целом ветвей государственной власти, что не позволяет обеспечить достижение единой цели и решения стоящих перед государством задач, на что должно быть направлено их функционирование.
При конституционном установлении принципа разделение властей в системе органов государственной власти России имеет место восприятие его как формы установления самостоятельности ветвей власти; в частности, такой подход отмечался в органах законодательной ветви власти, осуществляемой Государственной Думой и органах судебной власти. Так, например, в ст. 8 Кодекса судейской этики, Утвержденного VIII Всероссийским съездом судей 19 декабря 2012 г., указано, что «независимость судебной власти является конституционным принципом», «поддержание независимости судебной власти и следование принципу независимости является обязанностью судьи»17. При этом в ст. 10 Конституции России 1993 г. указано, что «органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». В этой связи определение независимости в качестве принципа судебной власти противоречит основам конституционного строя России. Нет оснований переносить на судебную власть в целом и установленный в ст. 120 Конституции РФ принцип независимости судей и подчинения их только Конституции Российской Федерации и федеральному закону. Данный принцип определяет конституционные основы статуса судей как должностных лиц государства, персонифицирующих его государственную власть в судебном процессе при рассмотрении дел и принимающих судебные акты «именем Российской Федерации». К сожалению, примеры определения принципа разделения властей через их «независимость» не единичны при формулировке принципов и в деятельности органов государственной власти России. Видимо в этом кроется одна из причин малоэффективного функционирования системы государственного управления, результаты которого вызывают недовольство со стороны граждан.
Система взаимного сдерживания и контроля действующих самостоятельно органов государственной власти, получившая название «системы сдержек и противовесов», является объективно необходимой. Необходимость ее признается с момента воз-
15 Лукьянова Е.А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 15. С. 5.
16 Авдеев Д.А. Разделение властей и дуалистическая природа исполнительной власти в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 9. С. 14-18.
17 Кодекс судейской этики. Утвержден VIII Всероссийским съездом судей 19 декабря 2012 г. // URL://http://www.ar-bitr.ru/vas/anticorruption/norm_acts_
никновения идеи разделения властей как принципа, обеспечивающего демократизм государственного управления и функционирования государственной власти. Согласно позиции Конституционного суда РФ, система сдержек и противовесов направлена на недопущение концентрации власти у одной из них, способствует самостоятельному функционированию всех ветвей власти и одновременно — их взаи-модействию18.
Необходимо признать, что одной из проблем государственного строительства в России является формирование действенной системы сдержек и противовесов, которая в современном мире является квалифицирующим признаком демократических начал устройства государства. Однако, есть основания признать, что данной проблеме не уделяется должного внимания не только в России, но и в ряде других стран. Так, профессор А.А. Мишин отмечает, что понятие системы сдержек и противовесов в большинстве стран рассматривается «лишь в аспекте изучения реализации принципа разделения властей на федеральном уровне»19.
Между тем, представляется, что вопросы организации системы сдержек и противовесов актуальны не только для стран, имеющих федеративное устройство, поскольку к ее элементам можно отнести: эффективность осуществления парламентского контроля; возможность законодательного органа участвовать в формировании органов исполнительной власти и осуществлять меры конституционного контроля; осуществление судебного контроля за нормотворчеством органов исполнительной власти и судебную защиту прав и свобод человека и гражданина в сфере функционирования публичной власти, а также целый ряд иных правомочий.
Взаимодействие органов государственной власти является условием достижения целей государственного управления, требующего комплексного взаимосвязанного функционирования всего аппарата государства. Оно должно быть основано на принципах:
♦ народовластия;
♦ приоритета прав и свобод человека и гражданина;
♦ верховенства Конституции и законности;
♦ государственной и территориальной целостности РФ;
♦ единства системы государственной власти;
♦ разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации;
♦ сбалансированности полномочий органов власти;
♦ самостоятельности и ответственности органов государственной власти при осуществлении ими полномочий;
♦ взаимодействия органов государственной власти;
♦ подконтрольности и взаимосвязи в деятельности органов государственной власти и ряде других.
Взаимодействие и подконтрольность органов государственной власти осуществляется в формах, установленных нормами Конституции РФ и федеральных законов. Так, к ведению Совета Федерации в соответствии со ст. 102 Конституции РФ относится: утверждение указов Президента Российской Федерации о введении военного и чрезвычайного положения; отрешение Президента Российской Федерации от должности; назначение на должность председателя, заместителей председателя и судей Конституционного Суда и Верховного Суда Российской Федерации, Генерального прокурора.
К ведению Государственной Думы в соответствии со ст. 103 Конституции РФ относятся: дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; решение вопроса о доверии и заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой; выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности. К компетенции Государственной Думы отнесено принятие федеральных законов (ст. 105 Конституции РФ). Принятые Государственной Думой Федеральные законы подлежат одобрению Советом Федерации и подписанию Президентом РФ, который имеет
18 Определение Конституционного Суда РФ от 7 октября 2005 г. № 341-О «По запросу Сахалинской областной Думы о проверке конституционности п. 6 ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 2.
19 Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник для вузов. М.: Юстицинформ, 2011. С. 117.
право применить вето в случае противоречия принятого закона Конституции России.
Федеральное Собрание Российской Федерации посредством законотворческой деятельности его палат осуществляет регулирование организации и функционирования судебной власти:
♦ устанавливает систему судебной власти, статус федеральных судей;
♦ устанавливает материальные и процессуальные нормы, применяемые судьями при рассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел;
♦ определяет количество судебных участков мировых судей в субъектах федерации, устанавливает порядок исполнения судебных актов.
В свою очередь, судебные органы играют значительную роль в системе сдержек и противовесов. В сфере судебного контроля находятся практически все акты органов государственной власти, которые могут быть предметом судебного контроля на их соответствие Конституции Российской Федерации и федеральным законам, в том числе акты: Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, Государственной Думы и Совета Федерации, других федеральных органов государства, а также органов государственной власти субъектов федерации.
Взаимодействие Президента, Государственной Думы и Совета Федерации, должностных лиц федерального парламента, Правительства, Конституционного Суда и Верховного Суда Российской Федерации, представительных органов государственной власти субъектов федерации реализуется посредством их участия в федеральном законода-
тельном процессе посредством реализации принадлежащего им права законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ).
Построение механизма государственной власти на основе принципа разделения властей предусматривает создание системы сдержек и противовесов, основанной на разграничении функций и полномочий органов разных ветвей государственной власти, их осуществляющих, органичном их взаимодействии и взаимном контроле. В триединстве государственной власти система сдержек и противовесов, существующая в настоящий момент, к сожалению, является статичной, она по существу не позволяет сглаживать возможные противоречия, это влечет усиление полномочий Президента Российской Федерации как гаранта Конституции, призванного обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ).
Российская Федерация провозглашена, согласно ст. 1 Конституции РФ, демократическим, правовым государством с республиканской формой правления. Принцип разделения властей стал основой и реальностью в устройстве системы ее государственной власти, это соответствует потребностям времени. В тоже время, есть основания признать, что действующая в России система государственной власти далека от совершенства и механизм разделения властей требует значительных изменений и трансформации, усиления роли законодательной и судебной власти в регулировании общественных отношений и разрешении споров между субъектами права, укреплении режима верховенства Конституции Российской Федерации и законности.
