CC BY
247
ДИСКУССИОННАЯ ТРИБУНА
Е.В. Коврякова*
АДОГМАТИЧЕСКИЙ ХАРАКТЕР ТЕОРИИ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ
Аннотация. В статье рассматриваются причины внутренней противоречивости теории разделения властей, лежащей в основе базового принципа конституционного законодательства большинства стран западной цивилизации, включая и Россию. В основе триады властей — не один, а два отличных друг от друга принципа: формальный и материальный. По мнению автора, в современном понимании термин «разделение властей» употребляется по меньшей мере в шести смыслах: отделение органов законодательной, исполнительной и судебной власти (на федеральном уровне и уровне субъектов в федеративных государствах, на центральном уровне и уровне территориальных автономий в унитарных государствах); разграничение полномочий (функций) этих органов; отделение центральных и региональных органов государственной власти; разделение полномочий (функций) центральных и региональных органов государственной власти (в федеративных государствах — между федеральными органами и органами субъектов федерации, в сложных унитарных государствах — между центральными органами государственной власти и органами государственной власти территориальных автономий); отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти всех уровней; отграничение полномочий (функций) местных органов от функций органов государственной власти всех уровней. В этой связи рассматриваются проблемы множественности самих ветвей власти (в настоящее время их более 10: законодательная, исполнительная, судебная, учредительная, избирательная, контрольная, гражданская, организационная, президентская, народная, прокурорская, финансово-банковская, надзорная, денежная и др.), а также осуществления парламентского контроля при различных формах правления в теории и на практике. Анализируются причины превращения конституционных норм, регулирующих взаимоотношения властей, в фикцию, выражающуюся в отсутствии возможного баланса между законодательной и исполнительной властями. Работа проиллюстрирована анализом конституционного законодательства: Венгрии, Италии, Молдовы, Монако, Польши, Португалии, Румынии, России, Словении, США, Украины, Франции, ФРГ, Хорватии, Швейцарии, Швеции, Эстонии и др.
Ключевые слова: единство и разделение властей, догма, логический закон, множественность ветвей власти, их взаимопроникновение, народный суверенитет, народовластие, парламентский контроль, Великобритания, США, ФРГ.
Двойственный смысл теории разделения властей
В отечественной дореволюционной и постреволюционной литературе теория разделения властей, как правило, критиковалась в связи с тем, что она разлагает государственный организм,
ведет к анархии и к разрушению (что и произошло в России в 1917 г.)1. Однако наиболее интересными являются взгляды В.М. Гессена, который в 1918 г.
1 Например, данную точку зрения высказывал Р. Моль.
См.: Гессен В.М. Основы конституционного права. Пг.:
Право, 1918. С. 17-20.
*
© Коврякова Е.В., 2015
Коврякова Елена Владимировна — кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), советник юстиции 1-го класса. [[email protected]]
123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9.
также указывал на двойственный смысл, заложенный в теории разделения властей, но с иной точки зрения. Он полагал (по всей видимости, применив системный подход), что триада властей базируется не на одном, а на двух, друг от друга отличных принципах: формальном и материальном, с чем нельзя не согласиться. По его мнению, о формальном принципе можно говорить, когда речь идет об обособлении (отделении) органов законодательной власти и исполнительной власти, а о материальном — когда Ш. Монтескье писал об отделении функций судебной власти от функций других властей, что противоречит логике, так как одним и тем же термином (обособление властей) обозначаются явления различного порядка2. Таким образом, В.М. Гессен отрицал догматический характер теории разделения властей, указывая на ее внутреннюю нелогичность.
Возможно, пытаясь объяснить данное внутренне противоречие, уже в наши дни П.Д. Ба-ренбойм различает понятие разделения властей в широком и узком смысле. Так, в широком смысле под разделением властей он понимает формирование и проведение принципа разделения судебной власти с исполнительной и законодательной властями, независимость суда и подсудность главы исполнительной власти (то есть речь идет о формальном принципе — разделении органов). Разделение властей в узком смысле — структурно-функциональное разграничение деятельности исполнительной и законодательной властей (разделение властей как простое разделение управленческих полномочий по К. Марксу)3. В этом случае в основу такого разделения властей положен иной, материальный принцип (разграничение функций органов власти).
Однако, на наш взгляд, «разделение органов власти» и «разграничение функций органов власти» являются несравнимыми понятиями, следовательно, нельзя говорить об их широком и узком смысле. Как известно, сравнимыми называются понятия, имеющие некоторые признаки, позволяющие эти понятия сравнивать. Например, «пресса» и «телевидение» — сравнимые понятия, имеющие общие признаки, характеризующие средства массовой информации. Несравнимые понятия не имеют общих признаков, вследствие чего их сравнение невозможно. Например, «государство» и «симфоническая музыка». Отсюда вытекает общее правило — в логических отношениях могут находиться только сравнимые понятия4. То же самое можно отнести и к понятиям «органы» и «функции», так как
2 См.: Гессен В.М. Указ. соч.
3 См.: Баренбойм П.Д. 3000 лет доктрины разделения властей. Суд Сьютера. 2-е изд., доп. и перераб. М.: РОССПЭН, 2003. С. 11.
4 Более подробно см.: Кириллов В.И., Старченко А.А. Логика: учебник для юрид. вузов / под ред. В.И. Кириллова. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2012. С. 40-41.
они не имеют общих признаков, на основе которых их можно было бы сравнивать.
Кроме того, как известно, существует два воззрения на мир: догматическое и недогматическое (адогматическое). Догматизм (от др.-греч. 60уца — вера, вероисповедание, вероучение, догма, восходит к праиндоевр. *dek- «принимать») — способ мышления, принимающий некоторые положения как догмы5, то есть непреложные истины, не подлежащие критике6. Так, в книге Деяний (XV, 20-28) словом 60уца обозначаются те определения церкви, которые должны иметь непререкаемый авторитет для каждого ее члена7.
Догматические воззрения присутствуют повсеместно, как в науке, так и в быту. Например, все знают, что любой брошенный предмет на Земле падает вниз. В генетике сформулирована центральная догма молекулярной биологии, которая является правилом передачи генетической информации: информация передается от нуклеиновых кислот к белку, но не в обратном направлении8. Однако наибольшее распространение догматический подход получил в языке. Это выражается в том, что каждое слово в речи, как правило, употребляется в определенном значении, и это значение не может быть произвольным. В противном случае общение между людьми стало бы невозможным, так как если употребляемое слово имеет сразу несколько смыслов, то оно является бессмысленным. Еще Конфуций (551-479 гг. до н.э.) указывал на то, что многозначность слов порождает многозначность смыслов9.
Адогматическое воззрение возникло несколько веков назад, являясь новейшим по сравнению с догматическим воззрением. Для него характерно отрицание догматов. Например, в соответствии с этим воззрением камень может вести себя совершенно по-разному (падать вверх или вниз), а слово в речи иметь несколько значений. В итоге в рамках данной системы подчас невозможно отличить истину от лжи.
Примерно в этот же период появились омонимы, которые широко применялись в XVIII в. во французском языке при составлении каламбуров (от фр. calembour — словосочетание, содержа-
5 См.: Свободная энциклопедия Викисловарь. Догма. URL: http://ru.wiktionary.org/wiki/ (дата посещения: 12.04.2014); URL: См.: Свободная энциклопедия Викисловарь; Догматизм. URL: http://ru.wiktionary.org/wiki/ (дата посещения: 12.04.2014)
6 См.: Википедия. Свободная энциклопедия; Догма. URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/ (дата посещения: 12.04.2014)
7 См.: Энциклопедический словарь Брокгауза и Эфрона. Т. X; Догмат сайт. С. 846-847. URL: http://ru.wikisource.org/ wiki/ (дата посещения: 12.04.2014)
8 См: Википедия. Свободная энциклопедия ; Центральная догма молекулярной биологии. URL: http://ru.wikipedia.org/ wiki/ (дата посещения: 12.04.2014).
9 См.: Кун-цзы. Лунь юй // Древнекитайская философия. Т. 1. М.: Мысль, 1972. С. 161-162.
щее игру слов). В России в литературной речи омонимы были использованы в 1819 г. в журнале «Благонамеренный». Одной из причин появления в нашем языке таких слов, как правило, называют заимствование из иностранных языков. Например, слово «бор» (сосновый или еловый) пришло из общеславянского, а бор (сверло) в XX в. заимствовано из немецкого языка. Тем не менее особенностью является то, что и омонимы, несмотря на свою многозначность, употребляются в каком-либо контексте (в одной системе координат) и в одном значении10. Например, сказав, что к нам прилетела овсянка, мы имеем в виду только птицу, а не кашу, и тем более не птицу и кашу одновременно. Этого нельзя сказать о теории разделения властей, в которой происходит смешение формального и материального принципов в рамках, во-первых, горизонтального и, во-вторых, вертикального разделения властей.
Применительно к теории разделения властей, по сути, речь идет о нарушении одного из законов формальной логики — закона тождества, в соответствии с которым любая мысль в процессе рассуждения должна иметь определенное, устойчивое содержание (всякая мысль в процессе рассуждения должна быть тождественна самой себе — а есть а, или а=а, где под а понимается любая мысль). Отсюда, в частности, следует — нельзя отождествлять различные мысли, так как отождествление различных понятий является логической ошибкой — подменой понятий11.
О необоснованной догматизации принципа разделения властей также писал известный представитель итальянской политологической школы — Г. Моска. По его мнению, более важным является не формально-юридическое разделение властей, а анализ механизма соединения в руках представителей одного слоя политической власти и собственности12.
Представляется, что противоречие, на которое указывал В.М. Гессен, сохранилось и на сегодняшний день. Правда, оно не так очевидно, как раньше. Общепризнанной точкой зрения в странах с либерально-демократической идеологией в настоящее время является то, что разделение властей — это принцип, согласно которому в правовом государстве должны сосуществовать самостоятельные и независимые друг от друга ветви (направления, функции) государственной власти — законодательная, исполнительная и судебная (материальный принцип), каждая из которых осуществляется независимыми друг от друга органами (формальный принцип). Тем
10 См.: Русское слово; Омонимы в стихотворениях, каламбурах, анекдотах. URL: http://wordru.ru/omonimy-v-stixotvoreniyax-kalamburax-anekdotax/ (дата посещения: 25.04.2013).
11 См.: Кириллов В.И., Старченко А.А. Указ. соч. С. 16-17.
12 Mosca G. Die herrschende Klasse: Grundlagen der politi-
schen Wissenschaft. Bern: Verlag A. Franke, 1950. S. 121-122.
Цит. по: Медушевский А.Н. Указ. соч.
самым смешение формального и материального принципов, то есть отделение не только органов, но и функций, о которых шла речь выше, в рамках данного понятия, как представляется, сохранилось. Например, в ст. 10 Конституции РФ 1993 г. сказано, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Аналогичный принцип разделения властей и органов содержится и в иных конституциях бывших республик СССР (ст. 6 Конституции Республики Беларусь 1996 г., ст. 4 Конституции Эстонии и др.). Этим западная система разделения властей отличается от разделения функций между князем и народным вече как уникальной разновидностью прямой демократии в Древней Руси, так как в последнем случае отсутствует смешение материального и формального принципов, а следовательно, и внутреннее противоречие, заложенное в управлении обществом.
Проблема множественности ветвей власти
В государстве, где реализуется западный принцип разделения властей, каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами, и при этом они ограничивают друг друга. Такая схема взаимоотношений часто называется системой сдержек и противовесов. В России на федеральном уровне данная система реализуется следующим образом. Законодательный орган (Федеральное Собрание) принимает законы, определяет нормативную базу деятельности всех органов государственной власти, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти (вплоть до постановки вопроса о доверии Правительству РФ), в той или иной форме участвует в формировании Правительства и федеральных судебных органов. Правительству принадлежит исполнительная власть: оно осуществляет исполнение законов, влияет на законодательный процесс (право законодательной инициативы, обязательность заключений Правительства на законопроекты, требующие привлечения дополнительных федеральных средств и др.). Наряду с возможностью выражения недоверия Правительству Государственной Думой в Конституции предусматривается возможность роспуска Думы Президентом, который, как принято полагать, хотя и не входит в систему разделения властей13, но обеспечи-
13 Об особом месте Президента в системе разделения властей в качестве главы государства сказано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11.12.1998 о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ. См.: Несмеянова С.Э. Судебная практика Конституционного Суда РФ с комментариями. М.: Проспект, 2009. С. 316. Подобная
вает необходимое согласование деятельности различных ветвей власти. Судебная власть преимущественно осуществляет правосудие и т.д.14
Однако ряд органов (Президент; Администрация Президента; Конституционное Собрание; Банк России; Счетная палата; уполномоченные по правам человека; Прокуратура; Следственный комитет; Центральная избирательная комиссия) в России, да и не только в нашей стране, оказались вне перечисленных властей, что лишний раз подтверждает противоречивость и незавершенность теории разделения властей. Чтобы выйти из создавшегося положения, в отечественном конституционном и административном праве помимо понятия «орган государственной власти» введено понятие «государственный орган», не входящий в предусмотренную в Конституции РФ систему власти.
По мнению С.А. Авакьяна, это не только не является решением проблемы, но и вызывает дополнительные трудности, так как у государственного органа, не названного органом государственной власти, все равно есть властные функции и он действует от имени государства. Помимо этого, существует опасность создания органов, формально поставленных вне отношений, вытекающих из системы разделения властей, не относящихся к органам исполнительной власти, действующих параллельно с ними и вместе с тем не подпадающих под парламентский контроль15.
Кроме того, не совсем ясно, к какой ветви власти следует отнести Общественную палату, а также уполномоченных по правам ребенка и по защите прав предпринимателей (последние действуют при Президенте РФ). Подобная проблема существует и за рубежом. Например, во Франции действует Служба посредника или медиатора (аналог скандинавских омбудсменов)16, которую, однако, в полной мере отнести к институтам парламентского контроля нельзя, так как медиатор назначается декретом Правительства и юридически относится к системе административного контроля.
Как представляется, для того чтобы выйти из сложившегося положения, в новейших основных
точка зрения нашла отражение и во многих российских учебниках по конституционному праву. Так, в учебнике по конституционному праву под ред. В.И. Фадеева сказано: «дефиниция статуса Президента РФ, содержащаяся в действующей Конституции, означает, что Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит напрямую, непосредственно ни в одну из трех ее ветвей» (Конституционное право: учебник для бакалавров / отв. ред. В.И. Фадеев. М.: Проспект, 2013. С. 352).
14 См.: Правотека.ру. Разделение властей. URL: http://www. pravoteka.ru/enc/ (дата посещения: 20.02.2014).
15 См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб. пособие: в 2 т. 4-е изд., перераб. и доп. Т. 1. М.: Норма: Инфра-М, 2011. С. 399-400.
16 Более подробно см.: Коврякова Е.В. Институт Посредника во Французской Республике // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. № 2. С. 102-105.
законах и научных исследованиях помимо законодательной, исполнительной и судебной властей появились упоминания и об иных ветвях власти:
1. Так, в Конституции Венесуэлы 1999 г. говорится и о гражданской власти и ее органах, основными задачами которой является воспитание трудолюбия, гражданственности, социальной ответственности, социальной солидарности (ст. 274).
2. В Основном низаме Саудовской Аравии 1992 г. наряду с законодательной и юридической властью выделяется организационная власть (ст. 44), однако источником всех ветвей власти является король.
3. Глава 12 Формы правления Швеции 1974 г. посвящена контрольной власти, в частности — парламентскому контролю17.
4. На наличие четвертой (учредительной) власти даже в тех странах, где она не упомянута в конституциях, но подразумевается ими, указывают французские специалисты по сравнительному конституционному праву Ж.Блан, Ф-М. Вирье и Ф. Ваге18.
5. В связи с наличием органов, не входящих в традиционную триаду властей, В.Е. Чиркин также выделяет избирательную власть19.
6. А.Б. Венгеров — президентскую власть20.
7. Г.А. Тосунян и А.Ю. Викулин обосновывают наличие денежной власти в связи с особой ролью финансово-экономических отношений21.
8. С.А. Авакьян, помимо перечисленного, различает также народную (так как в соответствии со ст. 3 Конституции РФ, принятие всенародным голосованием Конституции РФ либо закона является реализацией государственной власти народом), прокурорскую, финансово-банковскую, надзорную (надзор-но-контрольную) власти (всего перечисляется 11 ветвей!)22.
Также существуют и иные разнородные подходы к разделению властей. Так, А.Б. Венгеров выделял власть СМИ, известный французский автор М. Дюверже считал, что особое значение имеет разделение власти правящей партии и оппозиции. Л.М. Энтин полагает, что власть разделена не по ветвям, а, во-первых, между властью принятия решений и властью контроля и, во-вторых, между правящими и управляемыми23.
17 См.: Чиркин В.Е. Сравнительное государствоведение: учеб. пособие. М.: Норма: Инфра-М, 2011. С. 74-75.
18 См.: Blanc J., Virieux F.-M., Vaguet P. Grands régimes étrangers. Paris, 1988. P. 90. Цит по: Енгибарян. Р.В. Указ. соч. С. 240.
19 См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 74-75.
20 См.: Венгеров А.Б. Теория государства и права: учебник для юрид. вузов. М.: Новый Юрист, 1998.
21 См.: Тосунян Г.А. Викулин А.Ю. Деньги и власть. Теория разделения властей и проблемы банковского системы. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Дело, 2000. С. 6, 55.
22 См.: Авакьян С.А. Указ. соч. С. 397-399.
23 См.: Енгибарян Р.В. Указ. соч. С. 243-244.
При этом, несмотря на обилие властей, С.А. Ава-кьян отмечает, что все равно неясно, куда отнести, например, такие органы, как уполномоченные по правам человека на федеральном уровне и уровне субъектов федерации, предлагая выделить еще одну власть24. На наш взгляд, то же самое относится и к общественным палатам, созданным не так давно в России. В этой связи представляется ошибочным избранный способ бесконечного умножения ветвей власти, так как речь идет не о ветвях, а о функциях публичной власти, а именно — о специализации управления.
Таким образом, налицо тенденция к увеличению числа властей, на которую обращал внимание еще В. Орландо. Однако сам факт разнообразия мнений, полагал он, свидетельствует об ошибочности данного подхода25. Связано это с существованием следующих исходных допущений: 1) возможность отождествления всего общества с его электоратом, а последнего — с представительными институтами; 2) отождествление власти с органом, который ее осуществляет, или даже с элементами иерархии подобных органов. Как следствие — государство перестает быть единым юридическим и социально-политическим образованием. Данная концепция сохраняет свое значение в современной итальянской, испанской и латиноамериканской юридической литературе, в которой особое внимание уделяется проблемам политической демократии и гарантиям ее эффективности в условиях нестабильных режимов26.
Кроме того, наряду с описанным выше разделением властей по горизонтали, современные авторы также различают разделение властей и по вертикали. Речь идет о взаимоотношении центральных органов государственной власти и, например, органов автономных единиц в унитарном государстве или о взаимоотношении федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов в федеративном государстве, а также о разделении полномочий государственных органов разного уровня и органов местного самоуправления. Такой подход нашел отражение и в некоторых новейших конституциях. Например, в Конституции Венесуэлы 1999 г. предусматривается разделение властей не только по горизонтали, но и по вертикали — «публичная власть распределяется между муниципальной властью, властью штатов и общенациональной властью» (ст. 136 ч. 1). По Конституции Хорватии 1990 г. государственная власть ограничена правом на местное и региональное самоуправление (ст. 4 ч. 1). В п. 4 ст. 3
24 См.: Авакьян С.А. Указ. соч. С. 399.
25 См.: Orlando V.E. Principii di Diritto Constituzionale. Firenze, 1894. Цит по: Медушевский А.Н. Указ. соч.
26 Vega Garcia P. Estudios Politico-Constitucionales. México:
UAAM, 1980. P. 305-309; Compagna L. Dal Costituzionalismo
Liberale alla Democrazia Politica. Milano: A.Giuffre, 1988. Цит.
по: Медушевский А.Н. Указ. соч.
Конституции Киргизии говорится о разграничении функций и полномочий государственных органов и органов местного самоуправления.
Таким образом, к многозначности термина «разделение властей» времен Монтескье и Локка, прибавились еще четыре понятия — разделение полномочий центральных и региональных органов государственной власти, а также разграничение полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти разных уровней, что на практике не способствует развитию народовластия, а наоборот, приводит к разделенности общества на всех уровнях, его неспособности влиять на публичную власть. Применительно к человеку, по мнению Эриха Фромма, — к его одиночеству, ощущению ничтожности и бессилия27.
Исходя из этого, в современном понимании термин «разделение властей» употребляется, по меньшей мере, в шести смыслах:
1) отделение органов законодательной, исполнительной и судебной власти (на федеральном уровне и уровне субъектов в федеративных государствах, на центральном уровне и уровне территориальных автономий в унитарных государствах);
2) разграничение полномочий (функций) этих органов;
3) отделение центральных и региональных органов государственной власти;
4) разделение полномочий (функций) центральных и региональных органов государственной власти (в федеративных государствах — между федеральными органами и органами субъектов федерации, в сложных унитарных государствах — между центральными органами государственной власти и органами государственной власти территориальных автономий);
5) отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти всех уровней;
6) отграничение полномочий (функций) местных органов от функций органов государственной власти всех уровней.
В этой связи предложение об официальном введении еще и на местном уровне в России принципа разделения властей в связи с тем, что Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделяет представительные и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, как представляется, требует серьезного обоснования.
Тем не менее, несмотря на свою внутреннюю противоречивость, теория разделения властей лежит в основе универсального конституционного принципа организации власти многих стран западной (прозападной) цивилизации,
27 Более подробно см.: Фромм Э. Бегство от свободы. М: АСТ, 2009. Этот же автор в 1920-е гг. ввел понятие «общество потребления».
включая и нашу: п. 16 Декларации прав человека и гражданина Французской Республики 1789 г.; ст. 6 Конституции Молдовы; ст. 6 Конституции Монако; ст. 10 ч. 1 Конституции Польши 1997 г.; ст. 2 Конституции Португалии; ст. 1 ч. 1 Конституции 1991 г. Румынии; ст. 10 Конституции России 1993 г.; ст. 3 Конституции Словении 1991 г.; ст. 6 ч. 1 Конституции Украины 1996 г.; ст. 4 Конституции Хорватии, ст. 4 Конституции Эстонии, ст. «С» Основного закона Венгрии 2011 г. и др. Важность этого принципа подчеркивается тем, что в структуре основных законов он, как правило, включен либо в преамбулу, либо в первую главу и не подлежит отмене.
Об универсализации данного принципа свидетельствует закрепление принципа разделения властей и в таких государствах, которые не приемлют внешнюю политику западных стран и открыто критикуют западные ценности, например: Венесуэла (ст. 136 Конституции 1999 г.), Беларусь (ст. 6 Конституции 1996 г.); а также в странах, которые в полной мере отнести к западной цивилизации достаточно сложно: Азербайджан (ст. 7 Конституции 1995 г.), Армения (ст. 5, ч. 1 Конституции 1995 г.), Бразилия (ст. 60 § 4 п. III Конституции 1988 г.), Грузия (ст. 5 ч. 4 Конституции 1995 г.), Киргизия (ст. 3 п. 2 Конституции 2010 г.), Туркмения (ст. 4 Конституции 1992 г.), Узбекистан (ст. 11 Конституции 1992 г.).
Взаимопроникновение ветвей власти
Серьезно искажает разделение властей взаимопроникновение ветвей власти, без которого, однако, государственный механизм не будет эффективно и оперативно работать. Об этом свидетельствуют не только теоретические работы западных и отечественных авторов, но и сама конституционная практика. В частности, в Великобритании признается то, что власти не существуют изолированно друг от друга, так как подобное положение вещей могло бы привести к неуправляемости всей системы. По мнению Хилэр Барнетт, необходимо взаимодействие между каждой ветвью власти, так называемое слабое разделение властей28. В отношении Соединенного Королевства Нейл Папвез и Никола Пэдфилд отмечают, что разделение властей не является юридическим принципом, так как на практике зачастую соответствующие должностные лица или органы осуществляют более чем одну такую власть29. Отечественные конституционалисты, в частности В.И. Фадеев, отмечают, что эффективно осуществлять свои функции народное представительство может, если не только
находится на уровне предъявляемых к нему народом требований, но и если народное представительство объединяет свои усилия с всенародно избираемым президентом30.
На конституционный уровень данная проблематика поднята, например, в новейших конституциях Португалии, Молдовы, Хорватии, Турции. Статья 2 Конституции Португалии 1976 г. прямо говорит о разделении власти и взаимозависимости ветвей власти. В соответствии со ст. 6 Конституции Молдовы 1994 г. законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив. Согласно ст. 4 Конституции Хорватии 1990 г., хотя государственная власть и основана на принципе разделения власти, однако это не исключает как взаимные сдержки и противовесы, так и формы взаимного сотрудничества. Кроме того, этот принцип ограничен правом на местное и региональное самоуправление. Преамбула Конституции Турции 1982 г. (ч. 4) также, по сути, говорит о сотрудничестве властей.
Кроме того, о взаимопроникновении ветвей власти говорится и в судебной практике зарубежных стран. Так, в ходе рассмотрения дела Президента США Р. Никсона Верховный Суд указал, что Конституция предписывает, чтобы ветви власти были одновременно отделены друг от друга и взаимозависимы, являлись автономными и взаимодействующими друг с другом31. Отсюда следует вывод, что разделение властей в чистом виде на практике не достижимо и требует определенной корректировки. Не случайно Конституции США 1787 г., Италии 1947 г., Швейцарии 1999 г., а также Форма правления Королевства Швеции 1974 г. и Основной закон ФРГ 1949 г. не содержат положения о разделении властей.
Так, в ряде стран допускается издание актов регламентарной власти Президента или Правительства, имеющих силу закона. Возможно принятие делегированного законодательства, когда право издавать акты, имеющие силу закона, передается Парламентом органам исполнительной власти (Франция). В сферу деятельности парламента могут вмешиваться органы конституционного контроля, признавая принятые им законы неконституционными. С другой стороны, парламенты некоторых стран могут осуществлять и отдельные функции исполнительной власти — например, издание частных законов в Великобритании и США. Выражая импичмент соответствующим должностным лицам, объявляя амнистию, парламент, по сути, вторгается в компетенцию судебной власти32.
28 Cm.: Barnett H. Constitutional and administrative law. 7th ed. London; New York: Routledge-Cavendish, 2009. P. 73, 75, 76.
29 Cm.: Parpworth N., Padfield N. Constitutional and Administrative Law. 4th Ed. — Oxford; New York: Oxford University Press Inc., 2009. P. 16, 20.
30 См.: Фадеев В.И., Варлен М.В. Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно-правовые основы: учеб. пособие. М.: Норма, 2008. С. 16.
31 См.: Енгибарян Р.В. Указ. соч. С. 242.
32 См.: Там же. С. 241.
Кроме того, в настоящее время теория разделения властей, а значит, и концепция народного представительства на практике выглядят совершенно по-иному, если обратиться к анализу избирательной и партийной систем, а также типу экономики, определяющему экономические отношения, усугубляющемуся глобализацией.
Так, Б.А. Страшун справедливо критикует и идею суверенитета (верховенства) парламента, так как она не согласуется с принципом разделения властей, «который вроде бы повсеместно трактуется как необходимый признак демократического устройства государства». Автор обращает внимание на то, что в родоначальнице идеи суверенитета парламента — Великобритании — институционального (да и фактического) разделения властей практически не было. Так, королева считается частью Парламента и назначает по представлению премьер-министра большинство членов Палаты лордов, причем до недавнего времени председатель этой палаты — Лорд-канцлер являлся членом Правительства и главой судебной власти (в настоящее время Палата лордов сама избирает своего председателя и перестала быть верховным судебным органом). Еще одним искажением разделения властей в Великобритании является то, что Правительство по-прежнему включает лидеров большинства Палаты общин. Кроме того, по мнению Б.А. Страшуна, вряд ли можно вести речь о суверенитете британского Парламента в силу участия Соединенного Королевства в Европейском союзе, ряд решений которого имеет обязательную силу даже для Парламента33. Кроме того, сама королева занимает свой пост пожизненно (в отличие от премьер-министра), является не только главой государства, но и верховным главнокомандующим и главой англиканской церкви. И все это в условиях отсутствия писаной конституции.
Ситуацию усугубляет сложившаяся система формирования законодательных органов в большинстве демократических стран, которая монополизирована ограниченным числом политических партий. Поэтому невелики и возможности выбора у избирателя, которому подчас приходится выбирать между плохим и очень плохим. Кроме того, влиятельность партий зависит от их финансово-экономической базы, которая позволяет манипулировать сознанием избирателей с помощью средств массовой информации (в качестве примера можно назвать «работу» ряда украинских СМИ, принадлежащих П.А. Порошенко, которые позволили ему одержать победу на президентских выборах с большим отрывом от Ю.В. Тимошенко
в 2014 г.34). Таким образом, партии прежде всего реализуют свои узкокорпоративные интересы, а не интересы тех, кого представляют35.
Проблема осуществления
парламентского контроля
То, что разделение властей реализуется на практике совершенно не так, как это предполагается в теории, можно проследить на примере осуществления парламентского контроля в странах с различными формами правления36. Так, в парламентарной Германии с ее многопартийной системой он неэффективен благодаря существующему министериальному режиму. Это значит, что правительство формирует парламентское большинство Бундестага, принадлежащее той же партии (блоку партий), а меньшинство имеет ограниченные возможности контроля, так как у него нет для этого достаточного количества голосов (например, для выражения недоверия правительству).
То же самое относится и к Великобритании, являющейся по форме правления парламентарной монархией. «В Англии, — писал Б.С. Крылов, — отсутствует контроль над правительством при помощи порицания или отказа в доверии»37. Таким образом, «вынужденность принятия совместных решений парадоксальным образом сложилась не только на основе американского разделения властей, но и в обратном плане тоже получился парадоксальный результат — британский парламентаризм и германская канцлерская демократия обеспечили больший централизм, на бумаге же сделав исполнительную власть зависимой от парламента»38. В этих условиях наиболее распространены такие формы парламентского контроля, как вопросы правительству (для того чтобы задать вопрос, не требуется наличия абсолютного или квалифицированного большинства), которые не имеют большого значения по сравнению с иными формами. Остальные практически не задействованы, хотя и предусмотрены законодательством.
Действенность парламентского контроля в странах с парламентарной формой правления
33 См.: Страшун Б.А. Народное представительство: его содержание, роль и перспективы в современном мире // Народное представительство в современном мире: материалы круглого стола / под общ. ред. Б.А. Страшуна и А.Ш. Будаговой. М.: Изд. центр МГЮА имени О.Е. Кутафина, 2013. С. 6.
34 По данным Центральной избирательной комиссии Украины, П.А. Порошенко набрал 9 857 308 голосов (54,70 %), Ю.В. Тимошенко — 2 310 050 голосов (12,81 %). URL: http:// www.cvk.gov.ua/info/protokol_cvk_25052014.pdf (дата посещения: 26.06.2014).
35 См.: Страшун Б.А. Народное представительство и вопрос о некоторых его перспективах // Конституционный строй России / отв. ред. Ю.Л. Шульженко. 2006. Вып. V № 3. С. 89, 90.
36 Более подробно об эффективности парламентского контроля см.: Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М.: Городец, 2005.
37 Крылов Б.С. Парламент буржуазного государства. Политическая сущность и формы парламента и парламентаризма на современном этапе. М.: Изд-во Ин-та междунар. отношений, 1963. С. 289.
38 Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс кон-
ституционализма). М.: Юристъ, 2001. С. 84.
и преимущественно министериальным государственным режимом (Великобритании, ФРГ) даже меньше, чем в Соединенных Штатах, являющихся по форме правления президентской республикой с дуалистическим государственным режимом, однако и там есть определенные особенности. Президент США назначает министров, а у власти чередуются две партии. Только в том случае когда Президент (и соответственно его Кабинет) принадлежит к одной партии, а большинство той или иной палаты — к другой, парламентский контроль может быть наиболее эффективным. Например, при совпадении партийной принадлежности парламентского большинства (например, Палаты представителей) и Президента возникшему блоку может противостоять Сенат, состоящий из представителей оппозиционной партии. В то же время при разрешении спорных вопросов, касающихся разделения властей, Верховный Суд, как правило, занимает сторону главы государства, расширительно толкуя его полномочия, несмотря на то, что в Конституции Соединенных Штатов для осуществления парламентского контроля заложен больший потенциал, чем в Основном законе Федеративной Республики Германия.
Подобные ограничения, по мнению Б.С. Крылова, связаны с тем, что в процессе реализации права парламента привлекать должностных лиц в порядке импичмента могут быть разглашены приемы и методы деятельности правительства, а в этом парламентарии, принадлежащие к правящим кругам, как правило, совершенно не заинтересованы39.
В полупрезидентской Франции с преимущественно дуалистическим государственным режимом и многопартийной системой реализация механизма парламентского контроля может складываться двояко. Когда Президент, парламентское большинство и, соответственно, Правительство принадлежат к одному блоку партий, контроль не эффективен. И наоборот, в период так называемого сожительства («сосуществования») его эффективность наиболее высока (выше, чем в Соединенных Штатах, являющихся по форме правления президентской республикой, и парламентарной Германии). В настоящее время французский Сенат практически не использует
полномочия, которые даны ему для осуществления парламентского контроля прежде всего из-за влияния, оказываемого на него муниципальной властью, которая в основном его и формирует40. Немаловажную роль также сыграло противостояние Ш. де Голля и верхней палаты.
Изложенное выше показывает, что сложившиеся партийные системы не предполагают наличия разделения властей. Например, исходя из этой теории предполагается, что парламентский контроль наиболее эффективен в странах с парламентарной формой правления, а в президентской республике, наоборот, его практически нет; тем не менее практика показывает обратное. Основоположники названной теории (Дж. Локк, Ш. Монтескье и др.) не могли учесть такой важный фактор, как политические партии, которые не обладали в то время огромным влиянием. В результате конституционные нормы, регулирующие взаимоотношения властей, превращаются в фикцию, так как происходит нивелирование всех механизмов, направленных на достижение возможного баланса между законодательной и исполнительной властями.
Заключение
Несмотря на свою внутреннюю противоречивость, теория разделения властей лежит в основе базового принципа конституционного законодательства большинства стран западной цивилизации, включая и наше государство. В свою очередь, конституционное (государственное) право является основой для иных отраслей права, которые дублируют эту противоречивость. В этой связи представляется необходимым изучить вопрос о том, может ли следование данному принципу в законотворческой и правоприменительной практике порождать проблемы в жизни страны, так как любое противоречие, как правило, способствует произволу властей и не может устранить конфликты между обществом и государством. Как это противоречие влияет на качество государственного управления? И, наконец, является ли случайностью то, что в ряде ведущих стран, например в США, ФРГ, Швейцарии принцип разделения властей не поднимается на конституционный уровень?41 То же самое можно отнести и к Великобритании, в которой нет писаной конституции.
Библиография:
1. Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб. пособие: в 2 т. — 4-е изд., перераб. и доп. — М.: Норма: Инфра-М, 2011. — 863 с.
2. Арутюнян Г.Г., Баглай М.В. Конституционное право: энциклопедический словарь. — М.: Норма, 2006. — 544 с.
3. Баренбойм П.Д. 3000 лет доктрины разделения властей. Суд Сьютера. 2-е изд., доп. и перераб. — М.: РОССПЭН, 2003. — 288 с.
4. Венгеров А.Б. Теория государства и права: учебник для юрид. вузов. — М.: Новый Юрист, 1998. — 624 с.
Более подробно см.: Крылов Б.С. Указ. соч. С. 332-334.
40 См.: Mastias J. A Problem of Identity: The French Sénat // Senates: Bicameralism in the Contemporary World. Columbus: The Ohio State University Press, 1999. P. 162-199.
41 См.: Конституцию США 1787 г., Основной закон ФРГ 1949 г., Конституцию Швейцарии 1999 г.
39
™ КОВРЯКОВА_LEX RUSS1CA
5. Гессен В.М. Основы конституционного права. — Пг.: Право, 1918. — 445 с.
6. Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства: монография. — М.: Инфра-М, 2013. — 426 с.
7. Енгибарян Р.В. Конституционное развитие в современном мире. Основные тенденции. — М.: Норма, 2007. — 575 с.
8. Кириллов В.И., Старченко А.А. Логика: учебник для юрид. вузов/ под ред. . В.И. Кириллова. 6-е изд., пере-раб. и доп. — М.: Проспект, 2012. — 240 с.
9. Коврякова Е.В. Институт Посредника во Французской Республике// Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. — 2003. — № 2. — С. 102-105.
10. Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. — М.: Городец, 2005. — 192 с.
11. Конституционное право: учебник для бакалавров / отв. ред. В.И. Фадеев. — М.: Проспект, 2013. — 584 с.
12. Крылов Б.С. Парламент буржуазного государства. Политическая сущность и формы парламента и парламентаризма на современном этапе. — М.: Изд-во Ин-та междунар. отношений, 1963. — 355 с.
13. Медушевский А.Н. Идея разделения властей: история и современность [Электронный ресурс]// Социологический журнал. — 1994. — № 1. URL: http://knowledge.isras.ru/sj/sj/sj1-94.html
14. Религиозное народовластие: сущность, определяющие компоненты и основные вопросы. — СПб.: Петербург. Востоковедение, 2009. — 416 с.
15. Страшун Б.А. Народное представительство: его содержание, роль и перспективы в современном мире // Народное представительство в современном мире: материалы круглого стола (Москва, 3 февраля 2012 г.) / под общ. ред. Б.А. Страшуна и А.Ш. Будаговой. — М.: Изд. центр МГЮА имени О.Е. Кутафина, 2013. — С. 4-11.
16. Страшун Б.А. Народное представительство и вопрос о некоторых его перспективах // Конституционный строй России / отв. ред. Ю.Л. Шульженко. — Вып. V. — 2006. — № 3. — С. 86-95.
17. Теория государства и права: учебник / Т.Н. Радько, В.В. Лазарев, Л.А. Морозова. — М.: Проспект, 2012. — 568 с.
18. Тосунян Г.А. Викулин А.Ю. Деньги и власть. Теория разделения властей и проблемы банковского системы. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Дело, 2000. — 224 с.
19. Фадеев В.И., Варлен М.В. Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно-правовые основы: учеб. пособие. — М.: Норма, 2008. — 448 с.
20. Фромм Э. Бегство от свободы. — М: АСТ, 2009. — 288 с.
21. Чиркин В.Е. Сравнительное государствоведение: учеб. пособие. — М.: Норма: Инфра-М, 2011. — 448 с.
22. Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). — М.: Юристъ, 2001. — 292 с.
23. Barnett H. Constitutional and administrative law. 7th Ed. — London; New York: Routledge-Cavendish, 2009. — 826 p.
24. Parpworth N., Padfield N. Constitutional and Administrative Law. 4th Ed. — Oxford; New York: Oxford University Press Inc., 2009. — 515 р.
Материал поступил в редакцию 14 июля 2014 г.
ADOGMATIC CHARACTER OF THE SEPARATION OF POWERS THEORY
Kovryakova, Elena Vladimirovna — PhD in Law, Associate Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Kutafin Moscow State Law University, Councillor of Justice of 1st Class. [[email protected]]
123995, Russia, Moskva, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9.
Review. The article concerns the causes for the inner contradictions within the theory of separation of powers, which forms the foundation for the basic principle of the constitutional legislation of the most state of the Western civilization, including Russia. The basis for the triad of powers is formed by two distinctly different principles: formal and material, rather than one principle. In the opinion of the author currently the term «separation of powers» is used to hold at least six meanings: separation of legislative, judicial and executive power (at the federal level and the level of constituent subjects in the federal states, at the central level and the level of territorial autonomies in the unitary states; separation of competences (functions) of these bodies; in complicated unitary states there is separation of powers between central state government bodies and the government bodies of territorial autonomies; separation of municipal self-government bodies and state government bodies at all levels, separating the competence (functions) of the local bodies from the functions of state government at all levels. In connection to this matter the author analyzes the problems of multiplicity of the branches of power. Currently there are more than 10 of them: legislative, executive, judicial, elective, controlling, civil, organizational, presidential, of the population, prosecutorial, financial and banking, supervisory, financial, etc.). There are also issues regarding implementation of parliamentary control in various forms of government in theory and practice. The author analyzes the causes for the constitutional norms regulating the relations among the branches of government becoming mere fictions, when there is no possible balance between legislative and executive powers. The article is illustrated with the analysis of the foreign constitutional legislation of the states, such as Hungary, Italy, Moldova, Monaco, Poland, Portugal, Romania, Russia, Slovenia, the USA, Ukraine, France, FRG, Croatia, Switzerland, Sweden, Estonia, etc. Keywords: unity and separation of powers, dogma, logical law, multiplicity of branches of power, their intermingling, national sovereignty, rule of the people, parliamentary control, the Great Britain, the USA, the FRG.
Bibliography:
1. Avakyan, S.A. Constitutional law of Russia: Manual: in 2 v. — 4th Ed., amended. — M.: Norma: Infra-M, 2011. — 863 p.
2. Arutyunyan, G.G., Baglay, M.V. Constitutional law: encyclopedic dictionary. — M.: Norma, 2006. — 544 p.
3. Barenboim, P.D. 3000 years of the separation of powers doctrine. Suter's Court. 2nd ediction, amended. — M.: ROSSPEN, 2003. — 288 s.
4. Vengerov, A.B. Theory of state and law: manual for higher education institutions. — M.: Novyy Yurist, 1998. — 624 p.
5. Gessen, V.M. Osnovy konstitutsionnogo prava. — Pg.: Pravo, 1918. — 445 s.
6. Duguit, L. Constitutional law. General theory of state: monograph. — M.: Infra-M, 2013. — 426 p.
7. Engibaryan, R.V. Constitutional development in the modernworld. Basic tendencies. — M.: Norma, 2007. — 575 p.
8. Kirillov, V.l., Starchenko, A.A. Logics: manual for law schools / Ed. by V.I. Kirillov. 6nd Ed. amended. — M.: Prospekt, 2012. — 240 p.
9. Kovryakova, E.V. Mediator institution in the French republic.// Konstitutsionnoe pravo: Vostochnoevropeyskoe obozrenie. — 2003. — № 2. — P. 102-105.
10. Kovryakova, E.V. Parliamentary control: foreign experience and Russian practice. — M.: Gorodets, 2005. — 192 p.
11. Constitutional law: manual for Master's Degree / Ed. by V.l. Fadeev. — M.: Prospekt, 2013. — 584 p.
12. Krylov, B.S. Parliament in a bourgeous state. Political nature andformsof parliament and parliamentarism at the modern stage. — M.: Izd-vo In-ta mezhdunar. otnosheniy, 1963. — 355 p.
13. Medushevskiy, A.N. Idea of separation of powers: history and modernity [electronic resource]// Sotsiologiches-kiy zhurnal. — 1994. — № 1. URL: http://knowledge.isras.ru/sj/sj/sj1-94.html
14. Religious people's rule: nature, defining components and main issues. — SPb.: Peterburg. Vostokovedenie, 2009. — 416 p.
15. Strashun, B.A. Representation of the people: contents, role and perspectives in the modern world // Representation of the people in the modernworld: roundtable materials (Moscow, February 3,2012) / Ed. by B.A. Strashun and A.Sh. Budagova. — M.: Izd. tsentr MGYuA imeni O.E. Kutafina, 2013. — P. 4-11.
16. Strashun, B.A. Representation of the people and the issue of some of its perspectives // Constitutional system of Russia / Ed. by Yu.L. Shul'zhenko. — Issue V. — 2006. — № 3. — P. 86-95.
17. Theory of state and law: manual / T.N. Radko, V.V. Lazarev, L.A. Morozova. — M.: Prospekt, 2012. — 568 p.
18. Tosunyan, G.A. Vikulin, A.Y. Money and power. Theory of separation of powers and the problems in the banking system. — 3rd Ed., amended — M.: Delo, 2000. — 224 p.
19. Fadeev, V.I., Varlen, M.V. Deputy mandate in the Russian Federation: constitutional legal fundamentals: a manual. — M.: Norma, 2008. — 448 p.
20. Fromm, E. Escape from freedom. — M: AST, 2009. — 288 p.
21. Chirkin, V.E. Comparative state studies: manual. — M.: Norma: Infra-M, 2011. — 448 s.
22. Shayo A. Self-limitation of power (brief constitutionalism course). — M.: Yurist, 2001. — 292 s.
23. Barnett H. Constitutional and administrative law. 7th Ed. — London; New York: Routledge-Cavendish, 2009. — 826 p.
24. Parpworth N., Padfield, N. Constitutional and Administrative Law. 4th Ed. — Oxford; New York: Oxford University Press Inc., 2009. — 515 p.
