CC BY
300
Е. А. Устюжанинова
*
МОДЕЛИ ДЕЛЕГИРОВАНИЯ
ПОЛНОМОЧИЙ:
ОПЫТ ВЕЛИКОБРИТАНИИ**
Аннотация. Одним из направлений конституционной реформы в Великобритании в отношении обеспечения реального разделения властей стал процесс деволюции (devolution), означающий децентрализацию власти, т.е. передачу (делегирование) властных полномочий от центра на места. Децентрализация политической власти в Великобритании существенно увеличилась не только в связи с членством Соединенного Королевства в Европейском Союзе, но и в связи с делегированием власти Шотландии, Уэльсу и Северной Ирландии на внутригосударственном уровне, начиная с 1998 г. В унитарном государстве, каким является Великобритания, делегирование полномочий от центрального правительства правительствам данных регионов обеспечивает учет интересов отдельных субъектов и ограничивает вмешательство центральных органов власти в дела их администраций. Делегированное управление было рекомендовано Королевской Комиссией по конституционным вопросам в 1973 г. В настоящее время принято законодательство о передаче делегированных полномочий Шотландскому парламенту, Ассамблее Северной Ирландии и, в меньшей степени, Ассамблее Уэльса. Законодательные положения о делегировании полномочий трем территориям имеют многие общие черты, но и важные отличия в отношении каждого региона. Модели деволюции в Великобритании отличаются одна от другой. Наибольшие полномочия имеет Шотландия, Уэльсу делегируются лишь административные полномочия, а деволюция в Северной Ирландии существенно осложнена политической борьбой между националистами и унионистами. Тем не менее законодательство, касающееся делегирования полномочий от центрального правительства законодательным и исполнительным органам регионов, постоянно совершенствуется, и процесс деволюции не останавливается. Особенности данного процесса в отношении каждого из регионов Великобритании, а также основные положения законодательства о деволюции анализируются в данной статье.
Ключевые слова: деволюция, разделение властей, конституционная реформа, делегирование полномочий, делегированное управление, Шотландский парламент, Ассамблея Северной Ирландии, Национальная Ассамблея Уэльса, «асимметричная деволюция», «Соглашение Сьюэла», «Белфастское соглашение», зарезервированные вопросы, законодательная компетенция.
© Устюжанинова Е. А. , 2015
* Устюжанинова Екатерина Александровна — кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Волго-Вятского института (филиала) Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) [[email protected]]
610000, Россия, г. Киров, ул. Московская, д. 30.
** Статья подготовлена в рамках Программы стратегического развития МГЮА имени О.Е. Кутафина; НИР «Конституционно-правовой статус органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации», проект № 2.4.1.6.
DOI: 10.17803/1729-5920.2015.106.9.100-109
Несмотря на то что Конституция Великобритании не является писаной, в ней заложены принципы, на основе которых строится конституция любого демократического государства. Это суверенитет, верховенство права, приоритет основных прав и свобод человека и разделение властей. Последний принцип в своем классическом изложении означает, что вся власть в государстве не должна быть сосредоточена в руках одного лица или органа, поскольку это может привести к злоупотреблению ею, и все ветви власти должны взаимодействовать между собой и взаимно сдерживать друг друга. Данный конституционный принцип неоднократно признавался английской судебной практикой как один из основополагающих: «Разделение между судебной, законодательной и исполнительной ветвями государственной власти является твердым принципом нашей системы правления»1; «Независимость судей (или, определяя негативным образом, защита судей от давления или вмешательства исполнительной власти) почти универсально признается как необходимая черта верховенства права»2.
Теория разделения властей в строго формальном смысле никогда не применялась в Великобритании, хотя английская конституция после революции 1688 г. оказала существенное влияние на взгляды Монтескье, отразившиеся в его трактате «О духе законов»3. Однако в последние годы были предприняты глобальные конституционные реформы, направленные на усиление принципа разделения властей, начало которым было положено правительством Тони Блэра в 1998 г.
Закон о конституционной реформе 2005 г.4 изменил статус Лорда-канцлера, являвшегося одновременно спикером Палаты лордов, главой судебной власти и выполнявшим ряд функций исполнительной власти. В настоящее время его парламентские функции осуществляет Лорд-спикер Палаты лордов, функции исполнительной власти переданы Государственному секретарю по делам юстиции, а главой судебной власти стал Лорд-главный судья, который
является Председателем судов Англии и Уэльса. Закон также предусмотрел реформу судебной власти, результатом которой стало создание Верховного Суда Соединенного Королевства. В его состав вошли судебные лорды (Law Lords), до этого образующие Апелляционный комитет Палаты лордов. Таким образом, члены высшего законодательного органа перестали выполнять судебные функции, и была увеличена независимость судебной власти, в отношении которой, как отмечает Д. Элдер5, принцип разделения властей применяется наиболее жестко, так как ее независимость является неотъемлемой чертой верховенства права. По его мнению, разделение исполнительной и законодательной властей является более слабым, поскольку, в соответствии с конвенционным соглашением, министры должны быть членами парламента. В зависимости от политических и персональных влияний в настоящий момент исполнительная власть может быть либо подчинена парламенту, либо (что более вероятно) доминировать над ним.
Можно сказать, что посредством реформы разделение властей было весьма увеличено в институциональном и функциональном аспектах, но значительно меньше — в персональном. Тем не менее меры, предпринятые Великобританией с целью усиления принципа разделения властей на основе Закона о конституционной реформе 2005 г. и ряда других законодательных актов6, беспрецедентны.
Еще одним направлением конституционной реформы в отношении обеспечения реального разделения властей стал процесс деволюции (devolution), означающий децентрализацию власти, т.е. передачу (делегирование) властных полномочий от центра на места7.
Великобритания является унитарным государством. По словам П. Кэйна8, это означает, что в Соединенном Королевстве существовал только один законодатель с полномочием творить «первичное» законодательство — Вестминстерский
1 R (Anderson) vSecretary of State forthe Home Department [2002] UKHL 46 [2003] 1 AC 837 at [39] // Fordham M. Judicial Review Handbook. Fifth Edition. Hart Publishing Ltd. Oxford — Portland Oregon, 2008. P. 71.
2 Independent Jamaica Council for Human Rights (1998) Ltd v Marshall-Burnett [2005] UKPC 3 [2005] 2 AC 356 at [12] // Ibid. P. 71.
3 Montesquieu C. The Spirit of the Laws (1748). Chapter 6. Of the Constitution of England <www.etext.lib.virginia.edu/ etcbin/to...public&part=137&division=div2> (дата обращения: 10 октября 2014 г.).
4 Закон о конституционной реформе 2005 г. (Constitutional Reform Act 2005) <http://www.legislation.gov. uk/ukpga/2005/4/contents> (дата обращения: 10 октября 2014 г.).
5 Alder J. Constitutional and administrative law. Ninth Edition. Palgrave Macmillan Law Masters. TJ International Ltd, Padstow, Cornwall, Great Britain. — P. 129.
6 См., напр.: Акт о трибуналах, судах и исполнительном производстве 2007 г. (Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007) <www.legislation.gov.uk/ukpga/2007/15/contents> (дата обращения: 10 октября 2014 г.).
7 См., напр.: Алебастрова И. А. Британские конституционные реформы: учреждение региональных органов власти // Представительная власть. 2002. № 5—6 (47—48). С. 55—59 ; Матюхина Т. В. Деволюция в Великобритании на рубеже XX—XXI вв. // Проблемы наук теории и истории государства и права : сборник научных статей. Красноярск: ИПК СФУ, 2008. Вып. 2. С. 96—107 ; Казаков С. О. Деволюция в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии. Саарб-рюкен : LAP LAMBERT Academic Publishing, 2013. 72 с.
8 Cane P. Administrative Law. Fourth Edition. Clarendon
Law Series. Oxford University Press, 2004. P. 418 — 421.
парламент — и такое законодательство охватывало целую нацию. Однако этот факт не говорил о том, что правительственная власть была сконцентрирована целиком на национальном уровне. Местное управление, в той или другой форме, всегда играло значительную роль в государственных делах и в своем современном виде берет начало в XIX веке. Говоря строго юридически, контроль за деятельностью местных властей (т.е. выборных местных советов) не является вопросом конституционного права, в отличие от контроля за деятельностью правительства в целом. С другой стороны, положение местных властей до некоторой степени особое. Хотя они подчинены в правительственной иерархии парламенту и центральному правительству, они, тем не менее, избраны народом и выполняют функции национального значения, такие как обеспечение жильем, образование и широкий спектр социальных услуг. В отличие от центрального правительства, местные власти прежде всего сосредоточены на том, чтобы продвигать интересы своих собственных регионов. Но они, так же как и «кванго» (квазиавтономные неправительственные организации), не единственные центры конституционной власти вне Вестминстера и Уайтхолла. Диффузия и децентрализация политической власти существенно увеличились с членством Соединенного Королевства в Европейском Союзе. Это добавило наднациональный элемент в форме законодательных, исполнительных и судебных институтов Европейского Союза. В силу положений Акта о Европейских сообществах 1972 г.9, конфликты между правом ЕС и правом Соединенного Королевства (включая акты Парламента) должны были быть решены в пользу права ЕС. На внутригосударственном уровне процесс дефрагментации был усилен в связи с делегированием власти Шотландии, Уэльсу и Северной Ирландии в 1998 г.
Поскольку нет универсального способа, каким должно обеспечиваться в государстве разделение властей, существуют разные подходы к данному понятию10. Подобно организации власти в федеративном государстве, где разделение властей по вертикали обеспечивает учет интересов отдельных субъектов и ограничивает вмешательство центральных органов власти в дела их администраций, в унитарном государстве, каким является Великобритания, такие же цели преследует делегирование полномочий от центрального правительства правительствам Шотландии, Уэльса, Северной Ирландии.
До введения в 2000 г. делегированного управления внутренними делами Шотландии, Северной Ирландии и Уэльса ведала центральная исполнительная власть в форме «административного делегирования» министрам по каждой территории. Однако какого-либо специального демократического властного основания или механизма ответственности, связывающего министров с их регионами, не существовало, так как соответствующий министр мог иметь английский избирательный округ.
Начиная с конца XIX в. возникали предложения преобразовать Соединенное Королевство в федерацию с целью избежать предоставления Ирландии автономии11. В 1973 г. Королевская комиссия по конституционным вопросам (Cmnd 5460, 1973) привела следующие аргументы против федеративного устройства Соединенного Королевства:
— возник бы дисбаланс между административными единицами, так как они весьма различаются по экономическим условиям, при доминировании Англии;
— федеративный режим противоречил бы нашим конституционным традициям, так как это поставило бы суды выше политического механизма;
— закрепилось мнение, что Соединенное Королевство нуждается в централизованном и гибком управлении экономикой, поскольку его ресурсы географически распределены неравномерно, а большинство территории представляет собой редко населенные возвышенности;
— за исключением Северной Ирландии, региональные вопросы не стояли в первую очередь на повестке дня основных партий, которые считали, что общественная заинтересованность в федерализме не была высокой. Однако недавние утверждения о том, что право Европейского Союза неподвластно Парламенту, и политическая сила процесса деволюции, особенно в Шотландии, означают, что тенденция к федерализму на политическом уровне возможна.
Королевская комиссия заявила, что управление в Соединенном Королевстве было сверх-централизовано, и рекомендовала делегиро-ваннное управление12. Референдумы прошли одновременно в Шотландии и Уэльсе, но провалились, так как не было набрано необходимого для осуществления реформ большинства в 2/3. Правительство лейбористов в 1997 г. выступило за делегированное управление в качестве составной части программы конституционной реформы в стране с целью рассредоточения (децентрализации) власти. Последующие ре-
9 The European Communities Act 1972 <www. legislation.gov.uk/ukpga/1972/68/contents/enacted> (дата обращения: 10 октября 2014 г.).
10 Alder J. Op. cit. P. 130, 341.
11 Alder J. Op. cit. P. 15—16.
12 Alder J. Op. cit. P. 341—343.
ферендумы показали (на этот раз требовалось только 51 % большинства) значительную общественную поддержку деволюции в Шотландии и существенную, но несколько меньшую, — в Уэльсе. После этого было принято законодательство о передаче делегированных полномочий Шотландскому парламенту (Акт о Шотландии 1998 г.13), Ассамблее Северной Ирландии (Акт о Северной Ирландии 1998 г.14) и, в меньшей степени, Ассамблее Уэльса (Акт об управлении Уэльсом 1998 г.15). Впоследствии полномочия, передаваемые Ассамблее Уэльса, были расширены (Акт об управлении Уэльсом 2006 г.16), но все еще являются уже, чем соответствующие полномочия Шотландии17 и Северной Ирландии. Статуты о деволюции можно трактовать как введение конституции на данных территориях. Основные положения о делегировании полномочий закреплены в статуте таким образом, что не могут быть изменены делегированными правительствами. С другой стороны, деволюционные положения не являются постоянными, так как Парламентом они могут быть изменены в любое время. Положения о делегировании полномочий трем территориям имеют многие общие черты, но и важные отличия в отношении каждого региона. Иногда это называют «ассимметричной деволюцией». Шотландия, например, с ее долгой историей в качестве независимого государства, с собственной правовой системой, имеет наибольшие делегированные полномочия. Различаются избирательные системы, посредством которых формируется исполнительная власть. Существенные ограничения по порядку формирования правительства имеет Северная Ирландия. В случаях с Шотландией и Северной Ирландией акты указывают вопросы, по которым регионы не могут законодательствовать. Уэльс, наоборот, может законодательствовать только по тем вопросам, которые специально отнесены к его ведению. Нормы, обеспечивающие, чтобы делегированные режимы оставались в пределах своего ведения, аналогичны во всех трех случаях и в основном относятся к судам. Положения о деволюции не предоставляют Парламенту
13 ScotlandTAct 1998 <www.legislation.gov.uk/ukpga /1998/46/contents> (дата обращения: 10 октября 2014 г.).
14 Northern Ireland Act 1998 <www.legislation.gov.uk/ ukpga / 1998/47/contents> (дата обращения: 10 октября 2014 г.).
15 Government of Wales Act 1998 <www.legislation.gov. uk/ukpga/1998/38/contents> (дата обращения: 10 октября 2014 г.).
16 Government of Wales Act 2006 <www.legislation.gov. uk/ukpga/2006/32/contents> (дата обращения: 10 октября 2014 г.).
17 Новый Акт о Шотландии 2012 г. получил королев-
скую санкцию 1 мая 2012 г. См.: Scotland Act 2012 <www.
legislation.gov.uk/ukpga/2012/11/contents> (дата обраще-
ния: 10 октября 2014 г.).
Соединенного Королевства неограниченных полномочий по изданию законодательства для указанных регионов и пересмотру принятых делегированными правительствами актов (см. Акт о Шотландии 1998 г., ст. 28(7)). В составе Правительства Великобритании по-прежнему остаются министры, ответственные за каждое из делегированных правительств18. Положения о деволюции, включая структуру исполнительной власти и процедуру законодательных собраний, не могут быть изменены делегированными органами. Таким образом, существуют весьма ограниченные возможности для внесения изменений по желанию деволюцион-ных регионов, и процесс деволюции остается централизованным. Однако нельзя сказать, что делегированные правительства никак не могут влиять на процесс принятия решений Парламентом Соединенного Королевства. Например, существуют юридически не обязательные «конкордаты» между каждым правительственным департаментом Соединенного Королевства и делегированной администрацией регионов. Они устанавливают принципы для координации деятельности правительств (например через создание совместного министерского комитета).
В качестве примера можно также привести известное «Соглашение Сьюэла» («Sewel Convention»)19. Это собирательный термин, обозначающий принятую правительством Соединенного Королевства политику относительно законодательной деятельности британского парламента по вопросам деволюции20. Согласно ст. 28(7) Акта о Шотландии 1998 г., вестминстерский парламент имеет неограниченное полномочие издавать законы для Шотландии (как и для других частей Соединенного Королевства). Однако, как указывается в Пояснительной записке по вопросам деволюции 10 (Devolution Guidance Note 10)21, Правительство Соединенного Королевства согласилось, что три категории положений не будут введены обычным порядком в первичное законодательство Великобритании, пока Шотландский парламент не даст свое согласие:
— положения, относящиеся к законодательной компетенции Шотландского парламен-
18 Например, согласно ст. 32 Акта об управлении Уэльсом 2006 г., Государственный секретарь по делам Уэльса правомочен принимать участие в заседаниях Ассамблеи, но не обладает правом голоса.
19 <http://www.scotland.gov.uk/About/Government/ Sewel/Background> (дата обращения: 10 октября 2014 г.).
20 Bowers P. The Sewel Convention. Parliament and Constitutional Centre. Standard Note: SN/PC/2084. 25 November 2005 <www.parliament.uk/briefing-papers/ sn02084.pdf> (дата обращения: 10 октября 2014 г.).
21 <http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http:// www.dca.gov.uk/constitution/devolution/ guidance/dgn10. pdf> (дата обращения: 10 октября 2014 г.).
та (т.е. «деволюционные положения», которые могли в качестве альтернативы регулироваться актом Шотландского парламента);
— положения, которые могли бы изменить законодательную компетенцию Шотландского парламента (т.е. изменения в перечень защищенных законов или зарезервированных полномочий — как указано в приложениях 4 и 5 к Акту о Шотландии 1998 г. — которые могли быть в качестве альтернативы введены Приказом в Совете в соответствии со ст. 30(2) данного Акта);
— положения, которые могли бы расширить исполнительную компетенцию шотландских министров (т.е. полномочия, которые в качестве альтернативы могли быть возложены Приказом в Совете в соответствии со ст. 63 Акта о Шотландии 1998 г.).
Таким образом, если предлагается включение в билль положений, подпадающих под любую из указанных категорий (или любую их комбинацию), необходим механизм, позволяющий Шотландскому парламенту обозначить, дает он свое согласие или нет. Такой механизм, независимо от категорий спорных положений, известен в целом как предложение о законодательном согласии (Legislative Consent Motion) (ранее известное как «предложение Сьюэла», по имени лорда Сьюэла (Lord Sewel), министра правительства Соединенного Королевства, который во время прохождения в парламенте Акта о Шотландии дал обязательство, что «Вестминстер не будет в обычном порядке законодательствовать по делегированным Шотландии вопросам без согласия шотландского парламента»)22.
Как отмечается в английской юридической литературе23, в действительности существовало три возможных направления для конституционного развития Шотландии: унионизм (объединение) status quo, независимость/ отделение или унионизм на основе автономии/ деволюции. Попытка начать процесс деволю-ции в этой части Соединенного Королевства была предпринята еще в 70-х гг., но в то время она оказалась безуспешной в связи с провалом на референдуме в марте 1979 г. Лишь в 1998 г. программа деволюции, предложенная в Акте о Шотландии 1998 г., была поддержана парламентским большинством. Непосредственно Билль о Шотландии (116 статей и 8 разделов на 88 страницах), начинавшийся с энергичного
22 <https://www.gov.uk/government/uploads/system/ uploads/attachment_data/file/316157/MoU_between_the_ UK_and_the_Devolved_Administrations.pdf> (дата обращения: 10 октября 2014 г.).
23 WinetrobeB.K.EnactingScotland's"WrittenConstitution": The Scotland Act 1998 // A Century of Constitutional Reform. Edited by P. Norton. Wiley-Blackwell for The Parliamentary History Yearbook Trust, 2011. P. 85—100.
заявления: «Утверждается Шотландский парламент» (ст. 1(1)), был внесен в Палату общин 17 декабря 1997 г.
По словам П. Кэйна24, шотландская деволю-ция касается деления законодательной власти между шотландским и вестминстерским парламентами. Конституционный статус законодательства Шотландского парламента неясен. Оно является «высшим» по отношению к обычному делегированному законодательству, например принятому местными властями и государственными министрами. С другой стороны, оно не рассматривается как «первичное законодательство» для целей Акта о правах человека 1998 г. Это означает, что оно является недействительным в случае его несовместимости с Конвенцией о правах человека. Наоборот, хотя акты (Вестминстерского) парламента могут быть объявлены несовместимыми с Конвенцией, такая несовместимость не влияет на их действительность. Более того, Вестминстерский парламент сохраняет полномочие принимать законодательство, применимое к Шотландии, даже в сферах, в которых Шотландский парламент имеет законодательную компетенцию. Шотландское законодательство недействительно в случае любой несовместимости с вестминстерским.
Предложенные акты Шотландского парламента называются биллями. Билль становится актом после прохождения в Шотландском парламенте и получения королевской санкции. Согласно Приложению 5 к Акту о Шотландии 1998 г., к зарезервированным, т.е. к вопросам, по которым Шотландский парламент не может законодательствовать, относятся следующие конституционные вопросы: Корона, включая престолонаследие и регентство; уния королевств Шотландии и Англии; Парламент Соединенного Королевства; продолжающееся существование Высшего уголовного суда25 какуголовного суда первой инстанции и апелляционного; продолжающееся существование Сессионного суда26 как гражданского суда первой инстанции и апелляционного (ст. 1). Кроме того, к зарезервированным вопросам относятся: международные отношения, включая отношения за пределами Соединенного Королевства, отношения с Европейским Союзом (и его институтами), другими международными организациями, регулирование международной торговли и помощь в поддержку международного развития (ст. 7); защита Королевства, военно-морские, армейские или воздушные силы
24 Cane P. Op. cit. P. 422.
25 High Court of Justiciary (высшая судебная инстанция Шотландии по уголовным делам).
26 Court of Session (высшая судебная инстанция Шотландии по гражданским делам).
Короны, инспекции и т.д. (ст. 9); финансовая, экономическая и денежная политика, включая выпуск и оборот денег, налоги и акцизные сборы, государственные займы и кредиты, контроль над государственными расходами Соединенного Королевства, валютный курс и Банк Англии, за исключением местных налогов для финансирования расходов органов местного самоуправления (например, муниципальный налог и налог на нежилуюнедвижимость) (ст. А1 Части А) и др.
Согласно Акту о Шотландии 1998 г., Шотландское правительство официально называется шотландская исполнительная власть (The Scottish Executive)27. В его состав входят Первый министр, назначаемый Ее Величеством из числа членов парламента и занимающий свою должность в течение установленного законом срока; министры, которых может назначать Первый министр из числа членов парламента с одобрения Ее Величества; Лорд-адвокат и Генеральный стряпчий28 Шотландии. Члены шотландской исполнительной власти вместе называются шотландскими министрами. Однако Акт о Шотландии 2012 г. (ст. 12(1)29) уточнил положение ст. 44 — в настоящее время в отношении исполнительной власти Шотландии используется термин «Шотландское правительство» (the Scottish Government).
Модель деволюции Уэльса существенно отличается от шотландской. Если в Шотландии речь идет о системе административной и законодательной деволюции, то деволюция в Уэльсе — исключительно административная30. Полномочия, осуществляемые Национальной Ассамблеей Уэльса, ограничены по сравнению с теми, которые ранее осуществлялись министрами Короны по отношению к Уэльсу и которые специальными актами были переданы Ассамблее31 или иначе ею приобретены. Ассамблея Уэльса, таким образом, осуществляет по отношению к Уэльсу многие дискреционные полномочия, ранее осуществляемые министрами Короны. Она также может издавать подзакон-
27 Scotland Act 1998, s. 44.
28 Solicitor General for Scotland.
29 Ст. 12 Акта о Шотландии 2012 г. была введена в действие 3 июля 2012 г. согласно Приказу 2012 г. (о введении в действие № 1) об Акте о Шотландии 2012 г. (The Scotland Act 2012 (Commencement No. 1) Order 2012) <www.legislation.gov.uk/uksi/2012/1710/ article/2/made> (дата обращения: 10 октября 2014 г.).
30 Elliott M., Beatson J., Matthews M. Administrative Law. Text and Materials. Third Edition. Oxford University Press, 2005. P. 24—25.
31 См.: SI 1999/672, National Assembly for Wales (Transfer
of Functions) Order ; SI 1999/2787, National Assembly for
Wales (Transfer of Functions) (No 2) Order <www.legislation.
gov.uk/uksi/1999/672/contents/made> и <www.legislation.
gov.uk/ uksi/1999/2787/contents/made> (дата обращения:
10 октября 2014 г.).
ные нормативные акты, поскольку соответствующие полномочия были переданы ей. Однако полномочия издавать такое законодательство настолько широки, насколько это соответствует критериям, предусмотренным в соответствующем первичном (рамочном) законодательстве. С этой целью, Комиссия Ричарда (the Richard Commission)32, основанная Правительством Ассамблеи Уэльса (Welsh Assembly Government) исследовать вопросы деволюции в Уэльсе, недавно рекомендовала большее использование такого рамочного законодательства; а также чтобы в долгосрочной перспективе дево-люция в Уэльсе строилась по контуру, сходному с шотландской моделью.
Национальная Ассамблея Уэльса (National Assembly for Wales), состоящая из 60 членов, была учреждена вышеупомянутым Актом об управлении Уэльсом 1998 г. Статьи 93—94 Акта об управлении Уэльсом 2006 г. предусматривают право Ассамблеи издавать законодательные акты, которые называются мерами Национальной Ассамблеи Уэльса (Measures of the National Assembly for Wales), в сферах, перечень которых определен Приложением 5 к данному акту. В перечень входят экономическое развитие, образование и воспитание, рыболовство, культура и др. (всего 20 предметных областей). Принятые Ассамблеей меры подлежат одобрению Королевой в Совете. Статья 33(1) Акта предусматривает обязанность Государственного секретаря по делам Уэльса в разумный срок после начала каждой сессии парламента провести с Ассамблеей консультацию по законодательной программе Правительства Соединенного Королевства на данную сессию, если он посчитает это уместным. Этот же акт (часть 2) учредил Правительство Ассамблеи Уэльса (Welsh Assembly Government), которое является ответственным перед Ассамблеей.
3 марта 2011 г. в Уэльсе был проведен референдум по вопросу о дальнейшем расширении законодательных полномочий Национальной Ассамблеи. На референдум был вынесен вопрос: «Хотите ли вы, чтобы Ассамблея сейчас могла издавать законодательные акты по всем вопросам в двадцати предметных областях, в которых она обладает полномочиями для этого?»33 63,5% населения Уэльса проголо-
32 См.: Report of the Commission on the Powers and Electoral Arrangements of the National Assembly for Wales. Standard Note: SN/PC/3018. 22 April 2004. Author: Isobel White, Parliament and Constitution Centre. P. 4—9 <www.parliament.uk/briefing-papers/SN03018.pdf> (дата обращения: 10 октября 2014 г.).
33 См.: National Assembly for Wales. Results of the National Assembly for Wales Referendum 2011. March 2011. Jennings M. Paper number: 11/017 <www.assemblywales.org/11-017. pdf> (дата обращения: 10 октября 2014 г.).
совало на референдуме положительно. В соответствии со ст. 105 Акта об управлении Уэльсом 2006 г., после того, как большинство населения высказалось на референдуме «за», министры Уэльса должны разработать положения для части 4 данного Акта, которые вводятся в действие приказом (order). Такой приказ должен быть представлен министрами Национальной Ассамблее и получить одобрение большинства ее членов на пленарном заседании перед тем, как вступить в силу.
Соответственно, в дальнейшем Национальная Ассамблея Уэльса сможет издавать законодательные акты по всем вопросам в двадцати делегированных областях без необходимости предварительно достигать соглашения об этом с Вестминстерским парламентом. Однако, как отмечается34, результат референдума не означает, что Ассамблея сможет издавать законодательные акты в большем количестве областей, чем до этого.
Ассамблея Северной Ирландии была создана Белфастским Соглашением 1998 г. (Belfast Agreement 1998), также известным как «Соглашение Страстной Пятницы», в котором говорилось: «Данное соглашение предусматривает создание демократически избираемой Ассамблеи в Северной Ирландии, которая не ограничена в своем членстве, правомочна в осуществлении исполнительной и законодательной властей и обусловлена гарантиями для защиты прав и интересов всех сторон общества. ...Ассамблея будет осуществлять полную законодательную и исполнительную власть в отношении тех вопросов, за которые в настоящее время отвечают шесть правительственных департаментов Северной Ирландии, с возможностью принимать ответственность за другие вопросы, указанные где-либо в настоящем соглашении»35. Что касается исполнительной власти, то данное Соглашение предусматривало36, что от имени Ассамблеи ее осуществляют первый министр (First Minister), его заместитель (Deputy First Minister) и до десяти министров с ведомственной ответственностью. Первый министр и его заместитель должны совместно избираться на должности Ассамблеей, голосующей на межфракционной основе в соответствии с п. 5(d)(i) настоящего соглашения. Затем министерские посты распреде-
ляются между партиями по системе д'Ондта, учитывая, сколько мест каждая партия имеет в Ассамблее. Помимо этого предусматривалось, что министры составляют Исполнительный комитет под председательством Первого министра и его заместителя, который должен быть площадкой для обсуждения и достижения соглашения по вопросам, представляющим собой сферу пересечения ответственности двух или более министров для определения приоритетных исполнительных и законодательных предложений и, если необходимо, для выработки общей позиции (например по вопросам внешних отношений).
Затем был принят Акт о Северной Ирландии 1998 г., во введении которого указывалось, что он принимается с целью имплементации соглашения, достигнутого на многопартийных переговорах. Однако деятельность Ассамблеи несколько раз приостанавливалась. Акт о Северной Ирландии, принятый в 2006 г.37, призвал начать подготовку к восстановлению делегированного правительства в Северной Ирландии (ст. 1). Акт о Северной Ирландии 2009 г.38 содержит некоторые положения относительно охраны общественного порядка полицией и осуществления правосудия. Совсем недавно был принят Акт о Северной Ирландии (разные положения) 2014 г.39, которым, в том числе, прекращается практика двойных мандатов для членов Ассамблеи Северной Ирландии, заседающих одновременно как члены Палаты общин или члены нижней палаты ирландского парламента (ст. 3—5), меняется процесс назначения и освобождения от должности министра юстиции Северной Ирландии (ст. 8), предусматривается возможность уменьшения количественного состава Ассамблеи (ст. 6), расширяются полномочия по принятию подзаконных нормативных актов в отношении выборов в Ассамблею и местных выборов (ст. 23) и предпринимаются некоторые меры в отношении делегирования полномочий от Государственного секретаря Комиссии по делам гражданской службы Северной Ирландии и Комиссии по правам человека Северной Ирландии (ст. 10—12).
Статьей 27 Белфастского соглашения предусматривалось, что Ассамблея будет обладать компетенцией принимать законодательные акты в зарезервированных областях с одобре-
34 <www.assemblywales.org/gethome/vote2011/get_ involved-referendum.htm> (дата обращения: 10 октября 2014 г.).
35 Belfast Agreement 1998. Strand One. S. 1—4 <www. peacemaker.un.org/uk-ireland-good-friday98> (дата обращения: 10 октября 2014г.).
36 Ibid. Strand One. S. 14—18.
37 Northern Ireland (St Andrews Agreement) Act 2006 <www.legislation.gov.uk/ukpga/2006/53/section/1/ enacted> (дата обращения: 10 октября 2014 г.).
38 Northern Ireland Act 2009 <www.legislation.gov.uk/ ukpga/2009/3/contents> (дата обращения: 10 октября 2014 г.).
39 Northern Ireland (Miscellaneous Provisions) Act 2014 <www.legislation.gov.uk/ukpga/2014/13/enacted> (дата обращения: 10 октября 2014 г.).
ния Государственного секретаря и под контролем Парламента. В настоящее время в перечень зарезервированных (reserved) вопросов (Приложение 3 к Акту о Северной Ирландии 1998 г.) входят, в том числе: навигация, включая торговое судоходство, но не гавани или внутренние воды; гражданская авиация, но не аэродромы; дисквалификация для членства в Ассамблее, привилегии, полномочия и иммунитеты Ассамблеи; финансовые услуги, финансовые рынки; телекоммуникации; безопасность потребителя в отношении товаров; и др. Перечень вопросов, изъятых из ведения (excepted) Ассамблеи (Приложение 2), в целом аналогичен включенным в Приложение 5 к Акту о Шотландии 1998 г. К ним относятся, например, Корона, включая вопросы престолонаследия и регентства; Парламент Соединенного Королевства, парламентские выборы, включая право голоса, дисквалификация для членства в Парламенте; международные отношения, включая отношения с территориями за пределами Соединенного Королевства, с Европейскими сообществами (и их институтами) и другими международными организациями, экстрадиция и др. Статья 8 Акта о Северной Ирландии содержит условия, при которых необходимо для принятия билля получить согласие Государственного секретаря. В случае если билль не соответствует требованиям, указанным в ст. 14, Государственный секретарь может не представить его для получения королевской санкции.
Что касается исполнительной власти в Северной Ирландии, то, в соответствии со ст. 23(1) Акта о Северной Ирландии 1998 г., данной властью наделена Ее Величество Королева. Однако Закон предусматривает (ст. 16А, 16В, 16С), что в течение семи дней после первого заседания избранной Ассамблеи на должность Первого министра назначается член Ассамблеи, кандидатура которого представляется политической партией, занявшей наибольшее число мест, а на должность его заместителя — член Ассамблеи, кандидатура которого представлена второй по числу мест в Ассамблее партией. Предусматривается также (ст. 17) порядок занятия должностей министров Северной Ирландии, число которых определяется Первым министром и его заместителем совместно (но не должно превышать 10 или большего числа, предусмотренного приказом Государственного секретаря).
Таким образом, модели деволюции в Великобритании отличаются одна от другой. Наибольшие полномочия имеет Шотландия, Уэльсу делегируются лишь административные полномочия, а деволюция в Северной Ирландии существенно осложнена политической борь-
бой между националистами и унионистами. Однако процесс делегирования полномочий от центрального правительства законодательным и исполнительным органам регионов не останавливается, а набирает силу, о чем свидетельствует постоянное совершенствование законодательства Великобритании, касающееся деволюционных вопросов.
Весьма вероятно, что проведенный 18 сентября 2014 г. в Шотландии референдум о независимости окажет определенное влияние на дальнейшее развитие деволюции во всех регионах страны. Несмотря на то, что 55,3 % избирателей высказались против отделения Шотландии от Великобритании40, факт проведения референдума заставил правительство страны дать обещание о предоставлении более широких полномочий не только Шотландии, но также Уэльсу, Англии и Северной Ирландии.
19 сентября 2014 г. была создана Комиссия Смита (Smith Commission) как полностью независимый орган для содействия переговорам по вопросу передачи дальнейших полномочий Шотландскому парламенту. Одновременно правительство Соединенного Королевства согласилось представить свои предложения в отношении дальнейшей деволюции, обеспечить поддержку партийным дебатам и широкие консультации по данным предложениям, а также в форме законопроекта, сопровождаемого пояснительной запиской, ответить на основные положения, представленные Комиссией Смита, в январе 2015 г. предполагается, что все это явится основой для Билля о Шотландии, который будет внесен следующим правительством Великобритании в новый Парламент41. 13 октября 2014 г. был опубликован официальный документ, содержащий предложения трех основных политических партий Соединенного Королевства в отношении дальнейшего расширения полномочий Шотландии42. Каким образом и в какие сроки будут реализованы данные соглашения, и насколько результаты референдума, проведенного в Шотландии, отразятся на процессе делегирования полномочий каждому из регионов и конституционном развитии Великобритании в целом, станет известно в ближайшем будущем.
40 https://www.gov.uk/government/topical-events/ scottish-independence-referendum/about> (дата обращения: 5 ноября 2014 г.).
41 https://www.gov.uk/government/publications/ proposals-for-further-devolution-of-powers-to-scottish-parliament (дата обращения: 5 ноября 2014 г.).
42 The parties' published proposals on further devolution for Scotland. 13 October, 2014. Cm 8946 <https://www.gov. uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/ file/363236/ Command_paper.pdf> (дата обращения: 5 ноября 2014 г.).
Библиография:
1. Алебастрова И. А. Британские конституционные реформы: учреждение региональных органов власти // Представительная власть. — 2002. — № 5—6 (47—48). — С. 55—59.
2. Казаков С. О. Деволюция в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии. — Саарбрюкен : LAP LAMBERT Academic Publishing, 2013. — 72 c.
3. Матюхина Т. В. Деволюция в Великобритании на рубеже XX—XXI вв. // Проблемы наук теории и истории государства и права : сборник научных статей. — Красноярск : ИПК СФУ, 2008. — Вып. 2. — С. 96—107.
4. Alder J. Constitutional and administrative law. — Ninth Edition. — Palgrave Macmillan Law Masters. — TJ International Ltd, Padstow, Cornwall, Great Britain.
5. Bowers P. The Sewel Convention. Parliament and Constitutional Centre. Standard Note: SN/PC/2084. 25 November 2005. <www.parliament.uk/briefing-papers/sn02084.pdf>.
6. Cane P. Administrative Law. — Fourth Edition. — Clarendon Law Series. — Oxford University Press, 2004.
7. Elliott M., Beatson J., Matthews M. Administrative Law. Text and Materials. — Third Edition. — Oxford University Press, 2005.
8. Montesquieu C. The Spirit of the Laws (1748). Chapter 6. Of the Constitution of England <www.etext.lib. virginia.edu/etcbin/to...public&part=137&division=div2>.
9. National Assembly for Wales. Results of the National Assembly for Wales Referendum 2011. March 2011. Jennings M. Paper number: 11/017. <www.assemblywales.org/11-017.pdf>.
10. Report of the Commission on the Powers and Electoral Arrangements of the National Assembly for Wales. Standard Note: SN/PC/3018. 22 April 2004. Author: Isobel White, Parliament and Constitution Centre. <www.parliament.uk/briefing-papers/SN03018.pdf>.
11. Winetrobe B. K. Enacting Scotland's "Written Constitution": The Scotland Act 1998// A Century of Constitutional Reform / Ed. by P. Norton. — Wiley-Blackwell for The Parliamentary History Yearbook Trust, 2011. — P. 85—100.
Материал поступил в редакцию 25 ноября 2014 г.
COMPETENCE DELEGATION MODELS: EXPERIENCE OF THE GREAT BRITAIN
Ustyuzhaninova, Ekaterina Aleksandrovna - PhD in Law, Senior Lecturer of the Department of State Law Disciplines of the Volgo-Vyatskiy Institute (Filial Office) of the Kutafin Moscow State Law University. [[email protected]]
610000, Russia, Kirov, ul. Moskovskaya, 30.
Review: One of the directions of the constitutional reform in the Great Britain in the sphere of guarantees of the real separation of powers involved the devolution process, standing for the decentralization of power, that is, for the delegation of powers from the centre to the regions. The decentralization of the political power in the Great Britain has grown considerably both due to its membership in the EU, and to the delegation of its power to Scotland, Wales and Northern Ireland at the domestic level ever since 1998. The unitary state, such as the Great Britain is, guarantees the recognition of the interests of the specific subjects and limits the interference of the central government bodies into the local administrative affairs by delegation of power from the centre to the regions. Delegated government was recommended by the Royal Commission on the Constitution in 1973. There is current legislation on the transfer of delegated competence to the Scottish Parliament the Assembly of the Northern Ireland and the Assembly of Wales (to a lesser degree). The legislative provisions on the delegation of competence to the three territories have many common features, but they also have important specificities for each of the regions. Devolution models in the Great Britain are various. Scotland has the most competence, Wales only receives administrative competence, and the devolution in the Northern Ireland is complicated by the political strife between nationalists and unionists. Nevertheless, the legislation on delegation of competence from the central government to legislative and executive bodies of the regions is constantly being improved, and the devolution process is ongoing. The specificities of this process in the regions of the Great Britain and the key provisions of devolution legislation are analyzed in this article.
Keywords: devolution, separation of power, constitutional reform, delegation of competence, delegated administration the Scottish Parliament, the Assembly of the Northern Ireland, the National Assembly of Wales, "asymmetrical devolution", Sewell Agreement, Belfast Agreement, reserved issues, legislative competence.
Bibliography:
1. Alebastrova, I.A. British constitutional reforms: formation of the regional government bodies. // Predstavitelnaya vlast. 2002. N. 5-6 (47-48). - P. 55 - 59.
2. Kazakov, S.O. Devolution in the United Kingdom of the Great Britain and Northern Ireland. Saarbruken: LAPLAMBERT Academic Publishing, 2013. - 72 p.
3. Matyukhina, T.V. Devolution in the Great Britain at the verge of XX - XXI centuries. // The problems of sciences of theory and history of state and law. Collection of scientific articles. - Krasnoyarsk: IPKSFU, 2008. Ed. 2. - P. 96 - 107.
4. AlderJ.Constitutionalandadministrativelaw.NinthEdition.PalgraveMacmillanLawMasters.TJInternational Ltd, Padstow, Cornwall, Great Britain.
5. Bowers P. The Sewel Convention.Parliament and Constitutional Centre. Standard Note: SN/PC/2084. 25 November 2005. <www.parliament.uk/briefing-papers/sn02084.pdf>.
6. Cane P. Administrative Law. Fourth Edition.Clarendon Law Series.Oxford University Press, 2004.
7. Elliott M., Beatson J., Matthews M. Administrative Law. Text and Materials.Third Edition.Oxford University Press, 2005.
8. Montesquieu C. The Spirit of the Laws (1748).Chapter 6.Of the Constitution of England <www.etext.lib. virginia.edu/etcbin/to...public&part=137&division=div2>.
9. National Assembly for Wales. Results of the National Assembly for Wales Referendum 2011. March 2011. Jennings M. Paper number: 11/017. <www.assemblywales.org/11-017.pdf>.
10. Report of the Commission on the Powers and Electoral Arrangements of the National Assembly for Wales. Standard Note: SN/PC/3018. 22 April 2004. Author: Isobel White, Parliament and Constitution Centre. <www.parliament.uk/briefing-papers/SN03018.pdf>.
11. Winetrobe B.K. Enacting Scotland's "Written Constitution": The Scotland Act 1998 // A Century of Constitutional Reform. Edited by P. Norton. Wiley-Blackwell for The Parliamentary History Yearbook Trust, 2011. P. 85 - 100.
