CC BY
36
струкций и зданий. Токсичные тяжелые метал л ы, такие, как кадмий, ртуть, свинец, могут растворяться кислотами и попадать в питьевую воду и сельскохозяйственные продукты.
Существует неопределенность в отношении реальной стоимости электроэнергии, получаемой и от атомных электростанций. Можно утверждать, что реальные цены в атомной энергетике будут установлены после того, как будут решены вопросы безопасности АЭС, ядерных технологий по получению топлива, захоронения отходов и разработаны принципы обращения с оборудованием, зданиями и сооружениями АЭС, выводимыми из эксплуатации через тридцать лет работы, и они будут выше существующих.
Наши и зарубежные оценки свидетельствуют, что прямые социальные затраты, связанные с вредным воздействием электростанций, включая болезни и снижение продолжительности жизни людей, оплату медицинского обслуживания, потери на
производстве, снижение урожая, восстановление лесов и ремонт зданий в результате загрязнения воздуха, воды и почвы, составляют около 75 % от мировых цен на топливо и энергию. По существу, это затраты всего общества, т. е. экологический налог, который платят граждане за несовершенство энергетических установок, и этот налог должен быть включен в стоимость энергии для формирования Государственного фонда энергосбережения и создания новых экологически чистых технологий в энергетике.
Если учесть эти скрытые сейчас затраты в тарифах на энергию, то большинство новых технологий возобновляемой энергетики становится конкурентоспособными. Одновременно появится источник финансирования новых проектов по экологически чистой энергетике. Именно такой «экологический» налог в размере от 10 до 30 % от стоимости нефти введен в Швеции, Финляндии, Нидерландах.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Бойлс Д. Биоэнергия: технология, термодинамика, издержки. М.: Агропромиздат, 1987. 152 с.
2. Волеваха Н. М. Нетрадиционные источники энергии / Н. М. Волеваха, В. А. Волеваха. Киев: Выща шк., 1988. 58 с.
3. Кононов Ю. Д. Энергетика и экономика (проблемы перехода к новым источникам энергии). М.: Наука, 1981. 187 с.
4. Монахова И. Международный конгресс по нетрадиционной энергетике // Энергия. 2000. № 2. С. 10 - 12.
5. Твайделл Дж. Возобновляемые источники энергии / Дж. Твайделл, А. Уэйр. М.: Энерго-атомиздат. 1990. 392 с.
Пос?пупила 05.03.02.
СУЩНОСТЬ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА И МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
С. С. АРТЕМЬЕВА, кандидат экономических наук
Федерализм, бюджетный федерализм, межбюджетные отношения — явления сложные и многомерные. В науке нет единого подхода к их пониманию, не сформулированы их определения как категорий. Однако можно утверждать, что они взаимосвязаны.
Наиболее широкое значение имеет категория «федерализм». Эволюция федерализма имеет свою многовековую историю. Этот термин начинает употребляться для обозначения структуры общества в античности. В целом появление федерализма в истории человечества обусловлено как
© С. С. Артемьева, 2002
естественным стремлением народов к организации единого сообщества, так и политикой могущественных государств, направленной на включение в свой состав других народов и стран с сохранением их относительной самостоятельности.
Определение понятия «федерализм» с некоторыми редакционными различиями существует давно. Оно отражено в работах отечественных и зарубежных ученых, в учебниках и энциклопедических словарях. В них федерализм рассматривается как система государственного устройства, принципиально отличная от унитаризма и конфедерации. Если унитарная форма представляет собой административно-территориальные единицы, то федеративная — объединение государственных и подобных образований. В унитарном государстве компетенция административных территориальных единиц устанавливается текущими актами центральной власти, в федеративном — конституционным разграничением компетенции между федерацией в целом и ее субъектами, обладающими государственной автономией. Федерация от конфедерации отличается тем, что является не союзом государств, а единым союзным государством.
Понятие «федеративное государство» производно от понятия «федерализм». В энциклопедическом словаре дается следующее определение: «Федерация (от поздне-лат. foederatio — союз, объединение) — форма государственного устройства, при которой входящие в состав государства федеральные единицы — члены федерации имеют собственные конституции, законодательные, судебные, исполнительные органы. Наряду с этим образуются единые федеральные органы государственной власти, устанавливается единое гражданство, денежная единица и т. д.» [1,
с. 545].
Конституционно-правовое федеративное государство впервые было образовано в США (1787 г.), затем в Мексике (1824 г.), Бразилии (1889 г.), Австралии (1901 г.), России (1918 г.) и других странах. В современном мире насчитывается более 180 государственных образований, подавляющее большинство которых являются многонациональными. При этом федеративная форма закреплена в
конституциях 25 государств с охватом 50 % территории и 1 /3 населения планеты.
Таким образом, федеративное государство базируется на его конституционной целостности и суверенитете, четкой регламентации политических порядков снизу вверх и обратно, гарантии суверенности субъектов федерации для самостоятельной реализации своей компетенции. Иначе говоря, федеративное государство, возникшее на базе договоров как добровольный союз, функционирует на основе общей государственности и суверенитета, совместно принятой федеральной конституции, в
KJ
которой четко разграничены предметы ведения и полномочий органов государственной власти федерации и ее субъектов, заложен механизм взаимного баланса контроля и ответственности.
Исходя из сказанного можно дать такое определение федерализма: это отношения между центральными органами власти и органами власти субъектов федерации на основе разграничения их предметов ведения и полномочий, сочетания принципов централизма и децентрализма в той мере, в какой это максимально обеспечивает единство общегосударственных интересов и интересов субъектов федерации.
Взаимоотношения центра и регионов в условиях федерализма охватывают политико-правовую, культурно-этническую и социально-экономическую сферы, причем последняя является определяющей, так как складывающиеся в ней отношения оказывают воздействие на все остальные. Экономический механизм федеративных отношений включает ряд аспектов отношений центра и регионов в области экономики. При этом наибольшее значение среди них имеет бюджетный федерализм. Следует различать фискальный федерализм, который отражает отношения по поводу только бюджетных доходов, и бюджетный федерализм, учитывающий также и расходы. В статье речь идет о бюджетном федерализме как более широкой экономической категории.
Как уже отмечалось, в науке нет единого подхода к пониманию этого явления и не сформулировано его определение как категории. Г. Б. Поляк, например, считает, что «финансово-бюджетный федерализм —
это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов федерации и органами местного самоуправления в области финансов, в частности, в бюджетной сфере» [2, с. 25], а межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов [2, с. 28]. И. В. Подпорина полагает, что «бюджетный федерализм есть не что иное, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов федерации» [8, с. 126]. В докладе Института экономического анализа приводится следующее определение: «Бюджетный федерализм — это система налогово-бюджетных взаимоотношений между органами власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанная на следующих принципах:
— самостоятельность бюджетов разных уровней;
— законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральным, региональными и местными бюджетами;
— соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (вертикальное и горизонтальное выравнивание);
— нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;
— наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления по вопросам бюджетно-налоговой политики» [9, с. 169].
В. В. Деревянко считает, что «бюджетный федерализм — это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично и эффективно сочетать интересы центра с интересами
субъектов федерации и органов местного самоуправления... Сущность бюджетного федерализма состоит в нормативно-законодательном определении налоговых и бюджетных взаимоотношений между разными уровнями бюджетов на всех стадиях бюджетного процесса» [5, с. 22 —
23].
Можно привести еще ряд определений бюджетного федерализма, однако даже вышеизложенные показывают разнообразие подходов к данной категории. Причем ни одно из приведенных определений не отражает в полной мере разграничения полномочий органов власти с учетом единства бюджетной системы и интересов всех участников указанных отношений.
На наш взгляд, можно дать следующее определение бюджетного федерализма: это экономические отношения между органами государственной власти федерального центра, субъектов федерации и органами местного самоуправления, возникающие в ходе бюджетного процесса, основанные на разграничении бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств и направленные на обеспечение целостности бюджетной системы и сочетание интересов всех ее уровней. Данное определение, по нашему мнению, является наиболее полным и точным, потому что, во-первых, в нем отражены экономические отношения на всех уровнях бюджетной системы; во-вторых, указано, что они возникают в бюджетном процессе; в-третьих, сделан акцент на разграничении бюджетных прав и полномочий соответствующих органов власти; в-четвертых, учтено сочетание интересов органов власти на всех уровнях с принципом единства бюджетной системы.
Каждое государство формирует свою национальную систему межбюджетных отношений, наиболее соответствующую его масштабам, устройству, традициям, экономической системе, целям и задачам экономической политики. Межбюджетные отношения могут носить характер бюджетного федерализма или выражать межбюджетные связи в рамках единого унитарного государственного бюджета. Иными словами, межбюджетные отношения — это
отношения между различными уровнями власти по поводу распределения мобилизуемых доходов и использования их в целях социально-экономического развития страны и каждой территории. Это составная часть любой бюджетной системы. В Бюджетном кодексе РФ межбюджетные отношения определяются как «отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления» [3, ст. 129].
Некоторые авторы не видят большого различия между бюджетным федерализмом и межбюджетными отношениями. Американский профессор Р. Рефьюз, например, пишет: «Бюджетный федерализм представляет собой систему, в которой государственное управление имеет два и более уровней. Эти уровни, иногда называемые «ярусами», могут быть более или менее независимыми друг от друга» [4, с. 13]. В. Ф. Шумейко под бюджетным федерализмом понимает «форму автономного функционирования бюджетов различных уров-
о
ней государственной власти, основанную на четких, закрепленных законодательством нормах. Он употребляется не только в отношении федеративных государств, но и в отношении унитарных, так как характеризует экономический аспект межбюджетных отношений» [10, с. 67]. На наш взгляд, межбюджетные отношения могут быть присущи в той или иной мере любому государству — федеративному или унитарному. Бюджетный же федерализм представляет собой совокупность межбюджетных отношений именно в федеративном государстве. Межбюджетные связи, их структура и эффективность определяются бюджетным устройством и бюджетной системой государства. Таким образом, можно отметить, что межбюджетные отношения предполагают только финансовые потоки между бюджетами, а бюджетный федерализм
консолидацию и территориальную интеграцию. Экономическая эффективность означает создание долгосрочных стимулов органам власти субъектов федерации и местного самоуправления для проведения структурных реформ, поддержания конкурентной среды, благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, содействия росту доходов населения и экономическому развитию соответствующих территорий. Бюджетная ответственность предполагает управление общественными финансами от имени и в интересах населения при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий для предоставления бюджетных (общественных) услуг, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики; сбалансированности всех стадий бюджетного процесса; повышения законодательно установленной взаимной ответственности органов власти разных уровней при выработке и проведении бюджетной политики. Социальная справедливость достигается выравниванием доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным общественным услугам и социальным гарантиям. Политическая консолидация означает достижение общественного согласия по вопросам распределения между властями разных уровней налогово-бюд-
и
и
жетных полномочии, создание условии для эффективного выполнения органами власти субъектов федерации и местного самоуправления своих функций, содействие развитию гражданского общества. Под
и
территориальной интеграцией понимается обеспечение единства налогово-бюджетной системы, предотвращение появления и смягчение диспропорций регионального
о
развития, упрочение территориальной целостности страны [7, с. 4].
Для достижения этих целей необходимо прежде всего обеспечить реализацию
взаимоотношения властей разных уровней прав и обязанностей органов власти субъектов федерации и местного самоуправления принимать в рамках федерального законодательства самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, формированию расходов и доходов своих бюджетов на основе четкого, стабильного и
по вопросам разграничения расходных и доходных полномочий и ответственности.
Как и любая система межбюджетных взаимоотношений, бюджетный федерализм должен обеспечивать экономическую эффективность, бюджетную ответственность, сбалансированного разграничения расход-
социальную справедливость, политическую
ных полномочии и доходных источников,
гарантирующих финансовую самостоятельность и способствующих повышению самодостаточности региональных и местных бюджетов, наращиванию и эффективному использованию их налогового потенциала.
Если региональные и местные органы власти не обладают законодательно установленной налогово-бюджетной автономией, то они не заинтересованы в эффективном управлении общественными финансами, реструктуризации бюджетной сферы и создании благоприятных условий для экономического развития соответствующих территорий. Следовательно, только законодательно закрепленные полномочия могут служить основой для реальной ответственности за результаты финансовой и социально-экономической политики.
Одновременно органы власти субъектов федерации и местные органы власти должны поддерживать экономическую (единое экономическое пространство, отсутствие ограничений на перемещение товаров, рабочей силы, инвестиций, доступ к рынкам капиталов) и политическую (демократические институты и гражданское общество) конкурентную среду, а также бюджетные ограничения, ставящие их в зависимость не от вышестоящих органов власти, а от результатов своей работы. Однако следует отметить, что в условиях, когда велики различия в уровне социально-экономического развития регионов, их бюджетной обеспеченности, необходима значительная централизация бюджетных ресурсов.
Таким образом, реализация принципов бюджетного федерализма направлена на формирование и развитие системы бюджетного устройства и бюджетного регулирования, обеспечивающих оптимальное распределение финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы, сбалансированность бюджетов разных уровней, развитие экономического потенциала регионов и страны в целом, достижение компромисса между органами власти разных уровней на основе четкого разграничения налогово-бюджетных полномочий и ответственности. Бюджетный федерализм в идеале предполагает самостоятельность каждого бюджета, обеспечивающую высокую степень автономии местных бюдже-
тов и одновременно сохранение за федеральным бюджетом доминирующего положения в решении узловых вопросов государства.
\ Анализ построения бюджетных систем в государствах с федеративным устройством (или с достаточно высокой самостоятельностью образующих его единиц) позволяет выделить следующие универсальные положения, которые в совокупности выражают суть теоретической модели бюджетного федерализма:
— сосуществуют несколько уровней бюджетно-налоговой системы, соответствующих уровням территориально-государственного и территориально-административного устройства страны;
— полномочия между этими уровнями власти распределены законодательным или договорным образом, закреплена ответственность каждого из них за конкретные направления и виды деятельности на подведомственной территории;
— имеются устойчивые представления о величине необходимых и достаточных бюджетных расходов для самостоятельной реализации каждым из уровней власти его исключительных полномочий и ответственности;
— имеются надежные и общепризнанные (законодательно установленные) способы учета индивидуальных особенностей субъектов федерации для корректировки величины расходов (их нормативов) соответствующих бюджетов;
— существует установленное законом и исходящее из критерия достаточности для покрытия нормативно распределенных расходов закрепление бюджетами всех уровней власти доходных источников (налогов);
— в классификации расходов федерального и региональных бюджетов предусматриваются специальные позиции финансирования таких направлений региональной политики федеративного государства, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытия нормативно установленных расходов (осуществление так называемого горизонтального бюджетного выравнивания), реализация программ селективной поддержки развития отдельных регионов, принятие мер по чрезвы-
чайной поддержке депрессивных территорий и т. п. При этом законодательно устанавливаются процедуры обоснования соответствующих расходов, их распределения не только между бюджетами (отдельных регионов и муниципальных образований), но и между конечными получателями — финансируемыми из бюджета предприятиями и организациями, группами населения [6, с. 24].
Все эти характеристики теоретической (стандартной) модели бюджетного федерализма претерпевают неизбежные корректировки при ее адаптации к условиям конкретного федеративного государства. Именно тогда стандарт требуется приспособить к характерному только для данной страны и для данного периода ее истории множеству взаимосвязанных задач социального, экономического и прочего развития. Уже поэтому бюджетный федерализм нельзя рассматривать как совокупность лишь финансовых схем и механизмов,
внедрение которых является самоцелью. Основная идея бюджетного федерализма заключается в использовании этих схем и механизмов в качестве средства обеспечения целостного развития федеративного государства. Именно поэтому о результативности любой модели бюджетного федерализма следует судить не по своевременному и полному перечислению в региональные бюджеты федеральных трансфертов, а по конечному результату применения соответствующих финансовых механизмов — их воздействию на параметры социально-экономических ситуаций конкретных регионов.
Таким образом, как было указано выше, ) наиболее полная реализация принципов бюджетного федерализма — это основное условие совершенствования межбюджетных отношений в федеративном государстве. Поэтому так важно одинаковое понимание его сущности на федеральном и региональном уровнях.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Большой энциклопедический словарь: В 2 т./ Гл. ред. А. М. Прохоров. М.: Сов. энцикл.,
1991. Т. 2. 768 с.
2. Бюджетная система России: Учеб. для вузов/ Под ред. Г. Б. Поляка. М.: ЮНИТИ — ДАНА, 2000. 550 с.
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации // Рос. газ. 1998. 12 авг.
4. Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США: Материалы российско-американских семинаров / Сост. Ю. И. Любимцев, Ш. Б. Мадд. М.: Журн. «Финансист», 1996. 304 с.
5. Деревянно В. В. Бюджетные отношения в Российской Федерации (теория, практика, эффективность). Тула: Изд-во Тульск. гос. пед. ун-та, 1996. 76 с.
6. Лексин В. Н. Правовое обеспечение экономических реформ. Бюджет и межбюджетные отношения. Системная модернизация российской модели бюджетного федерализма: Концепция и рекомендации / В. Н. Лексин, А. Н. Швецов, В. М. Орлов; ГУ ВШЭ. М., 1999. 80 с.
7. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года: Постановление Правительства Российской Федерации от 15.08.01. № 584 // Рос. газ. 2001. 21 авг. С. 4 - 5.
8. Подпорина И. В. Бюджетный федерализм — собственность — финансовый потенциал региона / / Вторая Международная конференция по федерализму. Москва, 16 — 17 дек. 1997 г. М., 1999. С. 126 - 136.
9. Финансовая стабилизация в России / Под ред. А.Н.Илларионова, Дж. Сакса. М.: Прогресс — Академия, 1995. 236 с.
10. Шумейко В. Ф. Российские реформы и федерализм: (Социально-экономические очерки). М.:
Славян, диалог, 1995. 207 с. Поступила 18.10.01.
