CC BY
106
Бюджетная политика
Удк 336.36.1
инновационные методы повышения финансовой самостоятельности территорий*
М. Р. ПИНСКАЯ, доктор экономических наук, профессор кафедры налогов и налогообложения E-mail: [email protected] Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
Статья посвящена проблеме модернизации финансового обеспечения деятельности публично-правовых образований путем создания условий для реализации принципа федерализма за счет трансформации принципа самостоятельности бюджетов в принцип субсидиарности. Доказано, что для обеспечения каждого уровня власти финансовыми ресурсами необходимо введение института финансовой эквализации, предполагающего выравнивание доходов бюджетов через механизм закрепления налоговой базы за соответствующим уровнем власти.
Ключевые слова: принцип самостоятельности, бюджет, принцип субсидиарности, принцип федерализма, финансовое выравнивание, налоговые полномочия, налоговая база, территория, финансовая эквализация.
Обоснование теоретических подходов к модернизации финансового обеспечения деятельности публично-правовых образований, направленной на повышение финансовой самостоятельности территорий путем усиления принципа федерализма во взаимоотношениях федерального центра и субъектов Федерации, становится все более важной
* Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по Государственному заданию Финансового университета при Правительстве РФ на 2013 г.
задачей. Ее актуальность обусловлена тем, что для большинства субъектов Федерации при формировании региональных бюджетов собственных доходных источников (в первую очередь - налоговых) явно недостаточно, а существующие методы финансового выравнивания не способствуют решению проблемы сбалансированности бюджетов субъектов РФ.
история вопроса. Финансовые связи между публично-правовыми образованиями носят характер межправительственных, а не межбюджетных отношений. Хотя еще с советских времен в отечественной экономической литературе при описании взаимодействия разных уровней власти по поводу формирования их бюджетов традиционно используется словосочетание «межбюджетные отношения». Видимо, это обусловлено тем, что в нашей стране долгое время руководство бюджетной системой государства осуществлялось из единого центра. Не случайно принцип единства бюджетной системы, продекларированный в ст. 29 Бюджетного кодекса Российской Федерации, -«...единственный принцип, позаимствованный из старой советской системы» [1, 6]. Остальные два принципа - демократического централизма и ленинской национальной политики - ушли в историю.
Принцип единства бюджетной системы российской Федерации. В современной интерпретации данный принцип означает единство:
- бюджетного законодательства Российской Федерации;
- принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации;
- форм бюджетной документации и бюджетной отчетности;
- бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации;
- санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации;
- порядка установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и казенных учреждений;
- порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Итак, содержательное наполнение данного принципа не предполагает целостности бюджетной системы, а требует лишь единства формы:
- законодательного оформления;
- организации;
- отчетности;
- классификации;
- порядка установления и исполнения расходов;
- порядка формирования доходов.
Это дает основание полагать, что выполнение данного принципа не препятствует финансовой самостоятельности публично-правовых образований, имеющих бюджеты. Именно поэтому принцип единства бюджетной системы органично дополняется принципом самостоятельности бюджетов, продекларированным в ст. 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации [1].
Принцип самостоятельности бюджетов. Следует обратить внимание на неточность формулировки принципа самостоятельности бюджетов, когда субъект управления заменяется управляемым объектом. Понятие «самостоятельность» может быть применено к конкретному субъекту управления (в данном случае - к публично-правовому образованию), но никак не к управляемому объекту (бюджету, который является «.. .формой образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» [1]). Хотя при
раскрытии содержания данного принципа «.ст. 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации трактует самостоятельность через определенные права и обязанности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и через ограничение этих прав (запрещающие нормы)» [6].
На взгляд автора, такая неточность дефиниций препятствует реализации принципа федерализма в бюджетной и налоговой системах современной России, создавая барьеры на пути повышения финансовой самостоятельности публично-правовых образований. Выражается это в том, что при решении вопросов финансового обеспечения деятельности публично-правовых образований в основе взаимодействия федерального, регионального и муниципального уровней власти фактически лежит унитарная модель государственного устройства.
Особенности взаимоотношений уровней власти в унитарном государстве. Известно, что только при унитарной модели центральная власть законодательно регулирует финансовое хозяйство общин и вправе запретить им использование того или иного дохода в виде источника формирования местных бюджетов. С другой стороны, при наличии законодательно установленных предпосылок общины имеют гарантированные права на получение финансовой помощи из центрального бюджета в виде дотаций, субвенций и т. п.
Степень разграничения полномочий между ветвями власти может варьироваться от высокой централизации, предполагающей сильную финансовую зависимость общин от центра, до высокой децентрализации, предполагающей слабую зависимость общин от центра.
В первом случае общины могут действовать только в рамках заранее предписанных задач, под выполнение которых центральная власть выделяет средства («Британская модель»).
Во втором случае общины во многом самостоятельно определяют свои задачи, и для их выполнения наделяются широким финансовым суверенитетом («Романо-германская модель»).
При этом финансовый суверенитет общин практически никогда не означает налоговую автономию. Другими словами, налоговые полномочия остаются высокоцентрализованными.
Итак, характерной чертой унитарного государства является прямое административное соподчинение территориальных органов управления, в котором любое региональное правительство появляется
в результате законодательно оформленного решения центральной власти, а все финансовые ресурсы централизуются в государственном бюджете. К примеру, в Великобритании, даже несмотря на то, что в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии действуют автономные правительства, налоговая политика остается централизованной.
Особенности взаимоотношений уровней власти в федеративном государстве. В федеративном государстве каждый уровень власти согласно конституции наделен самостоятельностью, в том числе и в налогово-бюджетной сфере. Наряду с горизонтальным разделением властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви, присутствует вертикальное разделение властных полномочий между федеральным центром, субъектами Федерации и органами местного самоуправления. По мнению влиятельного представителя финансовой науки Германии первой трети XX в., одного из родоначальников современной концепции финансов федеративного государства профессора И. Попитца, в условиях федерализма вертикаль власти (или ясная система финансового господства и подчинения) невозможна. Финансовому суверенитету верховного государства (Oberstaat) при федеративном устройстве противостоят уже не «безгласные» общины, а консолидированная власть субъектов федерации (Gliedstaaten) [7]. Иначе говоря, финансовая вертикаль в условиях федерализма одновременно является вертикалью политического торга и постоянно возобновляемого компромисса между федеральным центром и субъектами федерации.
Тезис о самостоятельности в бюджетной сфере верен и применительно к нашей стране. Статья 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относит только федеральный бюджет. Тем самым «... подчеркивается также, что в бюджетной системе России существует обособление бюджетов разных уровней» [5].
различия между бюджетной и налоговой системами в унитарном и федеративном государствах. В унитарном государстве бюджетная система основана на принципе единства, финансовая вертикаль выстроена между центральным (государственным) и местным (муниципальным) уровнями публичной власти. Отсюда - двухуровневая налоговая система, включающая в себя общегосударственные и местные налоги. Для федеративного государства характерна достаточно высокая степень независимости между центром и отдельными регионами,
полномочия в области формирования и исполнения бюджетов разграничены между двумя уровнями государственной власти (федеральным и региональным). Поэтому бюджетная система основана на принципе автономизации входящих в нее бюджетов. Финансовая вертикаль выстроена между тремя уровнями власти: федеральным, региональным и муниципальным. Отсюда - трехуровневая налоговая система, включающая в себя федеральные, региональные и местные налоги.
Особенности построения бюджетной и налоговой систем российской Федерации. Можно констатировать методологическое противоречие в построении бюджетной и налоговой систем Российской Федерации.
С одной стороны, взаимодействие публично-правовых образований по вопросам финансового обеспечения их деятельности основано на преобладании жесткой вертикальной субординации, а не на горизонтальных взаимодействиях, как того требуют принципы федерализма. В результате доходы, закрепленные за нижестоящими уровнями власти, не могут полностью покрыть необходимые расходы на этих же уровнях. Следствием этого является то, что для выравнивания уровня экономического развития территорий широко применяется вертикальное перераспределение доходов, аккумулируемых преимущественно налоговыми методами, в виде финансовой помощи из вышестоящего бюджета. Из-за доминирования вертикальных отношений сохраняется высокий централизм налоговых полномочий и как результат -высокий уровень централизации ответственности за финансирование расходов. С учетом того, что из бюджетов государственных внебюджетных фондов и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов покрывается более половины расходов на социальную политику, к примеру, три четверти средств, выделенных на финансирование оставшейся части этих расходов, в 2009-2010 гг. направлялись из консолидированных бюджетов субъектов РФ. Ситуация радикально изменилась в 2011 г. Из федерального бюджета финансировалось уже около 75 % расходов на социальную политику (без учета расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов), из консолидированных бюджетов РФ - 25 %. Думается, что причиной такой «зеркальной» перемены является увеличение обязательств государства,
связанных с социальным обеспечением населения, охраной семьи и детства, оказываемых в масштабах страны в одинаковом размере, независимо от места проживания. Это произошло на фоне ухудшения состояния региональных бюджетов, поэтому данные расходы были перенесены на федеральный уровень. При этом доля расходов на социальную политику в общей сумме расходов федерального бюджета выросла в 2011-2012 гг. по сравнению с 2009-2010 гг. почти в 9 раз (с 3,4 до 29,9 %). Доля расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на социальную политику в общем объеме расходов в рассматриваемом периоде не изменялась и составляла 15-17 % [8].
С другой стороны, наличие трехуровневой налоговой системы в условиях, когда основная часть доходов бюджетов мобилизуется за счет налоговых источников, предполагает повышение налоговой самостоятельности всех уровней власти при формировании их бюджетов.
О значимости налоговых источников субфедеральных бюджетов. При развитых налоговых отношениях возрастает значимость осознания гражданином себя как налогоплательщика и потребителя государственных услуг. Это делает возможной постановку вопроса о взаимных обязательствах, возникающих между налогоплательщиком и публично-правовым образованием, в распоряжение которого поступает соответствующий налог. В связи с тем, что бюджетные услуги оказываются в обмен на уплату налогов, особую актуальность в федеративном государстве приобретает проблема обеспечения подотчетности и ответственности представителей субфедеральных и муниципальных органов власти перед своими налогоплательщиками за результаты экономической деятельности на подведомственной им территории.
Когда налоги, поступая в вышестоящий бюджет, обезличиваются, а налоговые поступления перечисляются в нижестоящие бюджеты в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, пополнение бюджетов нижестоящих уровней власти ставится зависимым не от экономического потенциала налогоплательщика, формирующего на определенной территории налоговую базу, а от представителей вышестоящего уровня власти, принимающих решения о предоставлении безвозмездных поступлений. Это может породить на местах иждивенческие патерналистские настроения, снижая стимулы к укреплению доходной базы
бюджетов территорий за счет налогов. Возможно, в этом и кроется причина неразвитости российской модели федерализма.
Представляется, что из-за недостаточной реализации принципов федерализма в бюджетной и налоговой системах страны регионы попадают в финансовую зависимость от центра не только в силу значительного отставания уровня их экономического развития от среднего уровня по стране, но и благодаря высокой зависимости бюджетов от безвозмездных отчислений, нежели от налогов, которые они могут собрать на своей территории. Основными причинами их финансового иждивенчества могут считаться:
- неразвитость институциональных условий для расширения налоговой базы территории;
- чрезмерная централизация налоговых полномочий;
- неотлаженность механизмов горизонтального взаимодействия регионов.
Не случайно Президент РФ В. В. Путин отметил, что «.наша историческая задача - в полной мере раскрыть потенциал российского федерализма, создать стимулы для деятельного, активного развития всех регионов страны» [4].
Замена принципа самостоятельности бюджетов принципом субсидиарности. Представляется, что для модернизации финансового обеспечения деятельности публично-правовых образований на основе укрепления федеративных отношений принцип самостоятельности бюджетов должен быть трансформирован в принцип субсидиарности. Суть данного принципа заключается в разграничении прав, обязанности и ответственности при формировании и исполнении бюджетов между публично-правовыми образованиями таким образом, что в ведение вышестоящих уровней власти включаются только те функции (и полномочия), которые они могут выполнить лучше, чем нижние уровни власти. Этот принцип был закреплен в ряде международных документов, в том числе и в Европейской хартии о местном самоуправлении, ратифицированной в 1998 г. Россией.
Соблюдение данного принципа позволит:
- осуществить закрепление расходов за как можно более низким уровнем власти в целях наиболее адекватного и оптимального их предоставления;
- устранить дублирование одних и тех же функций, выполняемых разными уровнями власти.
В результате ответственность за выполнение каких-либо государственных задач будет (по мере возможности) принадлежать какому-то одному уровню власти, что обеспечит субфедеральному и муниципальному уровням власти автономность в принятии решений.
Принцип субсидиарности непосредственно вытекает из принципа федерализма: государство имеет трехуровневую организацию, каждый из уровней выполняет свои собственные функции независимо и автономно и имеет для этого соответствующие доходные и расходные полномочия. Условиями выполнения данного принципа являются:
- конституционная гарантия финансовой самостоятельности субъектов федерации и органов местного самоуправления;
- обеспеченность ресурсной базой, адекватной их полномочиям.
Методы выравнивания доходной базы бюджетов территорий. Принятое в настоящее время финансовое выравнивание предполагает сглаживание неравенства в уровне доходов бюджетов территорий через механизм распределения налоговых доходов, аккумулируемых в основном в федеральном бюджете. Данный порядок не обеспечивает условий для повышения финансовой самостоятельности региональных органов власти и органов местного самоуправления. Поэтому, на взгляд автора, необходимо задействовать и другие механизмы выравнивания, широко используемые в государствах с федеративным устройством. К их числу в первую очередь следует отнести выравнивание доходов через налоговую базу. Такое выравнивание позволяет перенести зависимость источника формирования бюджетов нижестоящих уровней власти от центральной власти на избирателя-налогоплательщика. Речь идет о переносе центра тяжести от распределения налоговых поступлений, аккумулируемых в федеральном бюджете, осуществляемого через механизм межбюджетных трансфертов, к распределению прав на управление налоговой базой, формируемой на определенной территории, осуществляемому через децентрализацию налоговых полномочий.
Мировой практике известны следующие методы выравнивания доходной базы бюджетов (проиллюстрируем их преимущественно на российских примерах):
1) через предоставление финансовой помощи из
вышестоящего бюджета (например, налого-
вые поступления сначала аккумулируются в федеральном бюджете, а затем в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности передаются в региональные бюджеты);
2) через разделение налоговых доходов (или введение совместных налогов) (например, в ФРГ налог на прибыль корпораций распределяется между федерацией и землями в равных долях -по 50 %, а в России сумма поступлений по налогу на доходы физических лиц разграничивается между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами);
3) через закрепление налоговой базы за определенным уровнем власти (например, среднегодовая стоимость имущества, признаваемого объектом налога на имущество организаций, закрепляется за субъектами федерации);
4) через закрепление налоговой базы за несколькими уровнями власти (например, налоговая база по налогу на прибыль организаций разграничивается между бюджетом федерации и бюджетом субъекта федерации);
5) через «параллельное» использование налоговых баз, когда федерация и субъект федерации независимо друг от друга могут вводить свой налог на одну и ту же базу (в Канаде этот метод доминирует) [2]. Однако подобное взаимодействие между составными частями федерации в российских условиях, на взгляд автора, неприемлемо в силу сложившихся особенностей федеративной системы. Хотя в налоговой системе России в 2002-2003 гг. одновременно присутствовали федеральный налог на добавленную стоимость и региональный налог с продаж. недостатки выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов российской Федерации. В России наблюдается явный перекос в сторону первого метода, когда финансовое выравнивание осуществляется путем перераспределения бюджетных ресурсов, которые являются преимущественно налоговыми доходами, но, поступая в бюджет, они обезличиваются и теряют свой налоговый иммунитет. Тот факт, что более 70 субъектов Российской Федерации являются дотационными регионами, свидетельствует скорее об исчерпании ресурса данного выравнивающего метода, нежели о низком уровне экономического потенциала регионов. Тем более что источником налоговых доходов федерального бюджета является налоговая база, формируемая на территории регионов России (в
том числе дотационных), а не финансовая помощь извне. Превалирование данного метода выравнивания бюджетной обеспеченности приводит к тому, что при перераспределении финансовых ресурсов между уровнями власти в процессе создания общественных благ выпадают из поля зрения налоговые отношения субъектов власти и их избирателей, а объем расходных полномочий субъектов Федерации и муниципальных образований не соответствует их доходам.
Финансовое выравнивание через величину налоговой базы. Концентрируя усилия на распределении финансовых ресурсов между уровнями власти, государство упускает из виду следующее обстоятельство. Каждый уровень управления должен обеспечивать реализацию своих функций. Для этого он должен быть наделен определенными полномочиями и иметь необходимые и достаточные ресурсы. Следовательно, от законодательно установленного порядка разграничения налоговых полномочий зависит величина налоговой базы, находящейся в распоряжении соответствующего публично-правового образования.
С учетом этого, по мнению автора, следует широко использовать другие методы, позволяющие выравнивать доходную базу бюджетов территорий через разграничение полномочий по управлению налоговой базой. Причем не только по вертикали властных отношений, но и по горизонтали (включая экспорт-импорт налоговой базы между регионами). Перераспределение (выравнивание) доходов через величину налоговой базы применяется в Канаде и в Швейцарии. В основу для определения размера отчислений из вышестоящего бюджета закладывается налоговая база, приходящаяся на каждого жителя. Если у какого-либо территориального образования налоговая база ниже среднего уровня по стране, то оно получает компенсацию, рассчитанную как произведение средней налоговой базы и средней налоговой ставки.
институт финансовой эквализации как инновационный метод финансового выравнивания. Итак, сглаживание дисбалансов бюджетов, осуществляемое в настоящее время преимущественно через механизм финансовой помощи, предоставляемой из вышестоящего бюджета, должно быть дополнено выравниванием доходов бюджетов через механизм закрепления налоговой базы за соответствующим уровнем власти. Преимуществом такой новации является то, что пополнение
региональных бюджетов ставится в зависимость от экономического потенциала территорий. Это способствует усилению финансовой самостоятельности субфедеральных властей.
На взгляд автора, для этого необходимо создание института финансовой эквализации.
Под эквализацией следует понимать многопараметрическую оптимизацию, нацеленную на нахождение оптимального соотношения (баланса) распределения полномочий по управлению налоговой базой между уровнями власти по вертикали и по горизонтали властных отношений [3]. Оптимизируемыми параметрами финансовой эквализации могут выступать:
- подушевое выравнивание налоговых доходов;
- выравнивание налоговых потенциалов;
- выравнивание налоговой нагрузки;
- установленная величина индекса Джини;
- степень налоговой независимости субфедеральных властей и др.
Главная аксиома финансовой эквализации состоит в том, что исходным моментом на всякой ступени выступает федеральный центр, поэтому сначала надо обеспечить выполнение федеральных задач. К таковым относятся: сфера публичного управления, правоохранительная система, оборона и т. п. На второй ступени финансовой эквализации определяются адекватные для выполнения этих задач расходы. Лишь после того, как решены вопросы финансирования федеральных задач, можно переходить к рассмотрению региональных вопросов, связанных с финансированием публичных потребностей нижестоящих территориальных образований. Соответственно только при первичном удовлетворении финансовой потребности федерации бенефициарами последующей финансовой эквализации могут быть нижестоящие уровни управления: субъекты федерации и органы местного самоуправления.
Хотелось бы акцентировать внимание на том, что в отличие от финансового выравнивания в триаде «функции-полномочия-ресурсы» финансовая эквализация затрагивает не распределение бюджетных ресурсов, а разграничение налоговых полномочий и распределение налоговой базы между уровнями власти. При этом она не исключает сглаживания дисбалансов бюджетов территорий с помощью межбюджетных трансфертов.
Институт финансовой эквализации позволяет осуществить выравнивание предельной полезности
дохода на межрегиональном уровне, благодаря чему обеспечивается справедливое перераспределение средств при формировании доходов субфедеральных и местных бюджетов. Такие системы горизонтального выравнивания инициируют повышение самостоятельности и ответственности региональных органов власти и органов местного самоуправления перед своими налогоплательщиками за качество общественных благ, предоставляемых за счет бюджетов территорий в обмен на уплату налогов.
Вывод. Модернизация финансового обеспечения деятельности публично-правовых образований невозможна без создания условий для реализации принципа федерализма в бюджетной и налоговой системах Российской Федерации. Для этого необходимо трансформировать принцип самостоятельности бюджетов в принцип субсидиарности. Суть последнего заключается в разграничении прав, обязанностей и ответственности при формировании и исполнении бюджетов между публично-правовыми образованиями таким образом, что в ведение вышестоящих уровней власти отдаются только те функции (и полномочия), которые они могут выполнить лучше, чем нижние уровни власти.
Сглаживание дисбалансов бюджетов, осуществляемое в настоящее время преимущественно через механизм финансовой помощи, предоставляемой из вышестоящего бюджета, должно быть дополнено выравниванием доходов бюджетов через механизм закрепления налоговой базы за соответствующим уровнем власти. Для этого необходимо создание
института финансовой эквализации, под которой понимается многопараметрическая оптимизация, нацеленная на нахождение оптимального соотношения (баланса) распределения полномочий по управлению налоговой базой между уровнями власти по вертикали и по горизонтали властных отношений.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Лыкова Л. Н. Налоговая система федеративного государства: опыт Канады. М.: Институт экономики РАН. 2002.
3. Пинская М. Р. Об усилении налоговых методов формирования субфедеральных бюджетов // Федерализм. 2009. № 3.
4. Путин В. В. Демократия и качество государства. Владимир Путин о развитии демократических институтов в России // Коммерсантъ. 07.02. 2012.
5. Родионова В. М. О бюджетной самостоятельности субъектов Российской Федерации // Финансы и кредит. 2006. № 36.
6. Сабитова Н. М. Организационные принципы бюджетной системы Российской Федерации // Финансы и кредит. 2013. № 2.
7. Popitz J. Finanzausgleich, in: Handbuch der Finanzwissenschaft in 2 Banden. (Herausgegeben W. Gerloff und F. Meisel) 2-ter Band. Ebingen: Mohr. 1927.
8. URL: http://www.roskazna.ru/reports/cb. html.
«Поддерживай рекламу, и реклама поддержит тебя»
Томас Роберт Дьюар
РЕКЛАМНЫЙ БЛОК ТАКОГО РАЗМЕРА ОБОЙДЁТСЯ ВАМ ВСЕГО В 2 950 РУБ.
Тел./факс: (495) 721-8575, e-mail: [email protected]
