CC BY
56
УДК 346.6:[336.22+336.14]:346.22:332.122
Тюрина Ю.Г.
Оренбургский государственный университет E-mail: [email protected]
ПРИНЦИПЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ НАЛОГОВО-БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
МЕЖДУ ЦЕНТРОМ И РЕГИОНАМИ
В статье представлены проблемы реализации налогово-бюджетных отношений в правовом государстве. Рассмотрены конституционные принципы регулирования бюджетных отношений в Российской Федерации; принципы деятельности органов государственной власти; специализированные принципы налогово-бюджетных отношений. Сгруппированы принципы по основаниям: источники, требования к бюджету, порядок распределения полномочий, требования к налогово-бюджетному законодательству, степень децентрализации бюджетов. Сформулированы принципы, на которых должны базироваться налогово-бюджетные отношения в государстве с федеративным устройством.
Ключевые слова: принципы, налогово-бюджетные отношения, полномочия, бюджет, доходы, расходы.
Принципы (от лат. рппиршт - основа, первоначало) представляют собой основополагающие идеи, ведущие положения, определяющие начала чего-либо. Они выражают смысл множества правовых норм и возникают только с появле-нием развитого правового мышления, хоть и нормы права появились значительно раньше принципов [1, с. 4], они не могут противоречить принципам по смыслу. Комягин Д. отождествляет принципы с «фильтрами», отсекающими неправовые нормы [2, с. 116]. А законодательно закрепленные принципы уже не только выступают основополагающим началом, но и средством поддержания порядка и первоначально установленного плана в соответствующей сфере права.
Принципы, применяемые в каждой отрасли права, состоят из нескольких уровней, что соответствует многоступенчатости правового регулирования. Применительно к системе налогово-бюджетных отношений несомненно при-менение общеправовых, в первую очередь, конституционных принципов. Со-гласно положениям ст. 1 Конституции, Российская Федерация является демократическим федеративным правовым государством, что предопределяет существенную степень децентрализации власти и закрепление за органами власти различных уровней собственной компетенции и ресурсов, в пределах которых они самостоятельны. Каждый уровень власти имеет свои цели и решает опре-деленный круг задач, исходя из законодательно закрепленных полномочий и предметов ведения. Проблемы взаимоотношения феде-
рального центра, регионов и муниципальных образований в силу политической остроты и несовершенства законодательства были и остаются актуальными до сих пор.
В конце 1990-х - начале 2000-х гг. были приняты законы, развивающие конституционные положения по вопросам федеративного устройства, направленные на укрепление российской государственности и принципов федерализма, в том числе и бюджетного. К числу таких законодательных актов относятся ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» №184 - ФЗ от 06.10.1999, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №2131-ФЗ от 06.10.2003 и некоторые другие.
Федеральный закон №184-ФЗ определил права, обязанности, круг полномочий и порядок деятельности органов государственной власти субъектов РФ, закрепил принципы их деятельности и основы взаимодействия с федеральными органами власти. Глава 1У.2 данного Закона посвящена экономическим основам деятельности региональных органов власти, где раскрывается принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета в части полномочий по финансированию расходных обязательств, относящихся к предметам совместного ведения федерального и субфедерального уровней. Этим Законом установлено, что полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, а также полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации
и ее субъектов могут передаваться последним для осуществления на основании федеральных законов. Финансовое обеспечение переданных таким образом полномочий осуществляется за счет средств из федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ. Аналогичный порядок установлен для отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами.
Кроме того статья 1 федерального закона №184-ФЗ провозглашает принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, касаемые целостности России, верховенства Конституции РФ, единства системы органов власти и ее разделения на ветви в целях обеспечения сбалансированности полномочий и другие [3].
Субфедеральные органы государственной власти способствуют управлению государственными делами как непосредственно, так и через своих представителей, и необходимо отметить, что в свою очередь субъекты Федерации вправе издавать самостоятельные законы, регламентирующие порядок взаимоотношений с муниципальными образованиями.
Специализированные принципы построения налогово-бюджетных отношений отражены в гл. 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ). К числу принципов, непосредственно связанных с отношениями, возникающими при формировании бюджетных доходов, относятся:
- принцип единства бюджетной системы Российской Федерации;
- принцип единства кассы;
- принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
- принцип самостоятельности бюджетов;
- принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
- принцип прозрачности (открытости);
- принцип достоверности бюджета;
Доминирующим принципом бюджетной
системы, определяющим ее существование как единого целого, является принцип единства. Данный принцип вытекает из положений Конституции РФ и согласно ст. 29 БК РФ реализуется по нескольким направлениям:
а) применение единых принципов организации и функционирования бюджетной системы и бюджетного процесса;
б) применение единых форм бюджетной документации и бюджетной отчетности;
в) единая бюджетная классификация;
г) единые меры принуждения за нарушение бюджетного законодательства;
д) единый порядок ведения бюджетного учета и составления отчетности бюджетов Российской Федерации и казенных учреждений;
е) единый порядок формирования доходов и осуществления расходов бюджетов и др.
Единство бюджетной системы нашло свое отражение в принципе единства кассы, который выделяется бюджетным законодательством в качестве самостоятельного принципа. Его содержание заключается в том, что в Российской Федерации все кассовые зачисления и выплаты производятся с единого счета бюджета, за исключением операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством. Кассовое обслуживание исполнения бюджета в нашей стране осуществляется только Федеральным Казначейством (ст. 215.1 БК РФ) через счета, открытые в Банке России (ст. 244 БК РФ).
Еще один принцип построения бюджетной системы - принцип равенства бюджетных прав субфедерального уровня. Его сущностная характеристика дается в статье 31.1 БК РФ. Данный принцип провозглашает единый порядок определения бюджетных полномочий региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, установления и исполнения расходных обязательств, формирования налоговых и неналоговых доходов бюджетов различных уровней, определения объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов.
Раскрывая содержание данного принципа, законодатель однозначно дает понять о приоритете федерального бюджета перед бюджетами других уровней. Доминантное положение федерального бюджета распознается в самом названии принципа, где бюджетные права субъектов и местного самоуправления уравниваются перед Российской Федерацией.
Не менее важным, а, по мнению многих авторов, главным принципом построения бюджетных отношений выступает принцип само-
стоятельности бюджетов. Согласно ст. 31 БК РФ самостоятельность бюджетов допускается в части самостоятельного обеспечения сбалансированности бюджетов; осуществления бюджетного процесса; установления налогов и сборов; самостоятельного определения форм и направлений расходования средств бюджетов и т. д. Одним из главных составляющих данного принципа является реальная способность региональных и местных властей справляться с возложенными на них полномочиями. Это означает, что этим органам должно хватать собственных средств для выполнения расходных обязательств, в противном случае они окажутся в финансовой зависимости от вышестоящих уровней. В настоящее время основная часть доходов местных бюджетов и немалая доля доходов региональных бюджетов формируются за счет межбюджетных трансфертов, что, по сути, ставит под сомнение полноту реализации принципа самостоятельности. Однако законодатель неосновательно решил расширить перечень собственных доходов, включив в их состав безвозмездные поступления. Таким образом, была искусственно снята проблема обеспеченности бюджетов, хоть они и продолжают наполняться доходами, источники и объёмы которых не подконтрольны региональным и местным органам власти (рисунок 2).
Следующим принципом, который связан с построением бюджетной системы, является принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов разных уровней. Смыслом данного принци-
па является пропорциональное распределение полномочий (компетенции) между органами власти на федеральном, региональном, местном уровнях и закрепле-ние за ними необходимых для исполнения полномочий доходных источников. Рассматриваемый принцип тесно связан с принципом сбалансированности бюджетов, призывающим к минимизации разрывов между бюджетными доходами и расходами.
Для выявления полноты реализации вышеуказанных принципов в рамках исследования проанализированы показатели исполнения бюджетов субъектов на примере Приволжского федерального округа (далее ПФО).
Коэффициент бюджетной автономии показывает долю величины собственных доходов и долговременных отчислений от регулирующих налогов в общей величине доходов бюджетов (чем больше значение коэффициента, тем устойчивее бюджет). Оптимальным представляется значение данного показате-ля более 0,5. Значение коэффициента бюджетной автономии в Республиках Марий Эл и Мордовия составляет 0,45, что характеризует их бюджеты как подверженные риску неустойчивости. Самые устойчивые бюджеты в ПФО наблюдаются в Самарской области и Пермском крае.
Зависимость бюджета от регулирующих источников налоговых доходов можно определить с помощью коэффициента соотношения регулирующих и собственных доходов. Данный показатель позволяет определить во сколько раз доходы, поступившие от регулирующих источников,
Рисунок 1. Конституционные принципы регулирования бюджетных от-ношений в Российской Федерации
превышают собственные налоговые доходы. Чем меньше значение коэффициента, тем меньше финансовая зависимость регионов от бюджетов вышестоящих уровней. Наилучшее состояние в данном аспекте наблюдается в Саратовской, Оренбургской областях, Республиках Татарстан, Чувашия и Марий Эл, наихудшее - в Республике Мор-довия и Пермском крае. При этом в бюджетах всех субъектов ПФО преобладают доходы от регулирующих доходов, что ставит под сомнение способность регионов самостоятельно выполнять возложенные на них функции.
Коэффициент зависимости от финансовой помощи определяет зависимость бюджета от всех видов финансовой помощи, получаемых из федерального бюджета. Высокие значения этого индикатора характеризуют меньшую зависимость бюджета от финансовой помощи и наоборот. К примеру, в Оренбургской области значение анализируемого коэффициента составляет 0,82. Это означает, что 18% расходов бюджета Оренбургской области финансируются за счет средств, перераспределяемых из федерального бюджета в виде целевой и нецелевой помощи. Остальная часть расходов (82%) производится за счет налоговых и неналоговых доходов.
Коэффициент зависимости от финансовой помощи и отчислений от регулирующих налогов отражает степень самостоятельности бюджетов. Следует отметить, что по результатам проведенного анализа самостоятельность бюджетов субъектов ПФО составляет от 15 до 28%, то есть зависимость рассматриваемых регионов от федерального бюджета составляет 72-85%.
Коэффициент сбалансированности бюджета характеризует уровень покрытия бюджетных расходов совокупной величиной бюджетных доходов и показывает степень реализации принци-
па сбалансированности бюджетов. Оптимальное значение данного показателя равно 1. Значение коэффициента меньше 1 означает дефицитность бюджета, когда объем собранных доходов не перекрывает объем произведенных расходов. Такое состояние наблюдается в 13 субъектах ПФО, кроме Республики Татарстан.
В гражданском обществе планирование, принятие и исполнение бюджета должно происходить в открытом и доступном для населения режиме, об этом гласит принцип открытости. Все сведения о бюджете должны быть опубликованы в средствах массовой информации, а также в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на едином портале бюджетной системы Российской Федерации. В ходе исполнения бюджета должны обеспечиваться стабильность и преемственность бюджетной классификации, сопоставимость показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года. Однако в последние годы доступность и сопоставимость плановых показателей доходов федерального бюджета не обеспечивается, вероятно, данный факт связан с утверждением секретных статей.
Следующее требование к данным опубликованным в бюджете - достоверность, которое призвано обеспечить реалистичность расчета доходов и расходов бюджета и отражения лишь надежных показателей прогноза социально-экономического развития территорий. Бюджет формируются по отчетам и сведениям, предоставляемым главными администраторами доходов и распорядителями расходов. Федеральная налоговая служба России, выступая главным администратором налоговых доходов, обязана предоставлять достоверные сведения, необходимые для со-
2013 2012 2011 й 2010 2009
Эй Собственные налоги :!:!: Регулирующие налоги = Иные доходы Н Межбюджетные трансферты
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Рисунок 2. Структура доходов бюджета г. Оренбурга за период 2009-2013 гг.
ставления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета, ведения кассового плана. Кроме того, на нее возложены обязанности по ведению реестра источников доходов бюджета по закрепленным источникам доходов (160.1 БК РФ).
Помимо законодательно установленных принципов построения бюджетной системы в зарубежной практике также имеют место принципы правового регулирования. Если говорить о принципах, исходящих из мирового опыта, то в первую очередь следует отметить принципы гармонизации и субсидиарности. Принцип гармонизации говорит о том, что каждый нижестоящий уровень власти нуждается во взаимосвязи с центром и между собой, в практике данный принцип больше известен как принцип верности федерации, которая выступает корректирующим началом и связующим звеном в деятельности государства. Функционирование любой системы должно быть увязано с балансом интересов всех участвующих в ней субъектов, это же касается и бюджетно-налоговых отношений. И федеральный центр, и регионы, и муниципалитеты должны принимать во внимание взаимные интересы с необходимостью оказания взаимной помощи [4, с. 103].
Принцип субсидиарности впервые был сформулирован еще Римским Папой и его смысл заключается в том, что «не следует передавать решения вопросов объединениям более широкого состава, если эти вопросы могут быть решены объединениями более узкого состава». В другой интерпретации принцип субсидиарности звучит таким образом: нарушением правильного устройства будет передача большему по размерам и слож ности сообществу тех функций, которые могут быть обеспечены нижестоящими и подчиненными структурами. Никогда не следует поручать более крупной единице того, что может быть сделано более мелкой [5, с. 80].
Многочисленность принципов, регулирующих налогово-бюджетные отношения между уровнями бюджетной системы, наталкивает на необходимость их классификации. Сгруппируем их по следующим основаниям:
1) по источникам:
- законодательно установленные (общеправовые и специальные);
- законодательно не установленные (принципы, исходящие из зарубежного опыта и док-тринальных источников);
2) принципы, устанавливающие требования к бюджету, как к финансовому документу:
- открытость;
- достоверность;
3) принципы, регламентирующие порядок распределения полномочий между уровнями бюджетной системы:
- разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ;
- равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;
- единство бюджетной системы;
- сочетание централизации и децентрализации;
- гармонизация;
- субсидиарность;
4) принципы, устанавливающие требования к налогово-бюджетному законодательству:
- стабильность;
- своевременность;
5) принципы, устанавливающие степень децентрализации бюджетов:
- самостоятельность;
- сбалансированность;
- автономность.
Подводя итог вышесказанному, сформулированы основные принципы, на которых должны базироваться налогово-бюджетные отношения в государстве с федеративным бюджетным устройством:
а) стабильность распределения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов. Характер бюджетных отношений и уровень доходов должны обеспечивать заинтересованность органов власти в наращивании собственного налогового потенциала и формировании благоприятных условий для роста экономики. В этих целях для обеспечения исполнения полномочий органов региональных и местных властей предпочтительнее передать больше финансовых ресурсов не в виде финансовой помощи, а виде отчислений от налогов;
6) собственные доходы бюджетов каждого уровня должны быть достаточными для эффективной реализации возложенных на них функций и полномочий;
в) максимальная приближенность объемов распределения доходов между бюджетами с объемом распределения между ними расходных обязательств;
г) налоговые полномочия органов государственного власти и местного самоуправления не должны ограничивать мобильность рабочей силы, а также перемещение капитала, товаров и услуг.
8.12.2014
Список литературы:
1. Румянцева В.Г., Ширяев Ю.Е. Понятие принципа права в контексте за-конотворческого процесса // История государства и права. - 2006. - № 8. - С. 4 - 6.
2. Комягин Д.Л. Бюджетное право России: бюджетное устройство и бюд-жетная система // Публично-правовые исследования. -2011. - № 3-4. - С. 115-135.
3. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принци-пах организации законодательных (представительных) и исполнительных орга-нов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп.). Режим доступа: http:// base.garant.ru/12117177/#ixzz3LDAmgiWi
4. Королев С.В. Финансовый федерализм в Германии, Австрии и Швейца-рии. - СПб.: Изд-во Юрид. ин-та (СПб.), 2005. - 146 с.
5. Антокольская М.В., Горемыкина Е.Г., Ефремкина О.В., Кашкин С.Ю. и др. Основы права Европейского Союза; под ред. С.Ю. Кашкина. - М.: Белые альвы, 1997. - 368 с.
Сведения об авторе:
Тюрина Юлия Габдрашитовиа, доцент кафедры финансов финансово-экономического факультета Оренбургского государственного университета, кандидат экономических наук, доцент
460018, г. Оренбург, пр-т Победы, 13, ауд. 6101, тел. (3532) 372476, e-mail: [email protected]
