CC BY
565
Бюджетный федерализм
ФОРМЫ и МЕХАНИЗМЫ ВЕРТИКАЛЬНОГО
выравнивания в сфере межбюджетных
отношений
а. а. соколовА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы и кредит» северо-кавказский государственный технический университет
В статье рассматриваются методологические основы разграничения расходных полномочий и доходных источников по вертикали бюджетной системы, исследуется мировая практика бюджетного выравнивания, изучаются мотивы несбалансированности бюджетов, модели взаимодействия бюджетов различных уровней в области формирования доходов, в том числе налоговых.
Обозначено, что целью вертикального бюджетного выравнивания является обеспечение достаточной финансовой базы для реализации бюджетных полномочий всех уровней власти.
для бюджетного устройства рФ как страны с федеративным государственным устройством с большим количеством субнациональных образований, неодинаковых по площади, численности населения и уровню социально-экономического развития особую значимость приобретает выравнивающая функция межбюджетных отношений.
Проблемам финансового выравнивания посвящено много работ отечественных и зарубежных исследователей.
с. В. Галицкая финансовое выравнивание трактует как обеспечение каждого уровня власти финансовыми ресурсами, достаточными для осуществления поставленных задач1. Отдельные авторы сводят финансовое выравнивание к формам межбюджетного регулирования — нормативы отчислений от регулирующих налогов и финансовой помощи.
1 Галицкая С. В. теория и практика бюджетного федерализма. М.: Экзамен, 2002. 128 с.
Бюджетное выравнивание в западных концепциях бюджетного федерализма трактуется как процесс достижения сбалансированности между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений).
наиболее концептуально подходы к проблеме бюджетного выравнивания изложены в трудах австралийского ученого, главного разработчика трансфертной системы в Австралии рассела Мэтьюза. так, существуют два подхода к проблеме бюджетного выравнивания. В первом задача определяется как выравнивание условий производства социальных благ на отдельных территориях (fiscal performance equalisation), а во втором — как выравнивание условий бюджетной деятельности территориальных властей, т. е. выравнивание бюджетного потенциала (fiscal capacity equalisation), которое включает развитие условий по формированию бюджетных доходов, т. е. выравнивание доходной функции (revenue-raising capacity, или revenue needs) и выравнивание различий в затратах на производство социальных благ, т. е. выравнивание расходной функции (expenditure needs).
Первый подход делает упор на производство социальных благ и применяется в тех случаях, когда особое значение придается цели реализации единых стандартов социальных услуг на всей территории страны. Он позволяет донору контролировать бюджеты реципиентов, влиять на структуру и объем их бюджетных расходов. Этот подход реализуется через систему целевых грантов.
14
финансы и кредит
Второй подход является инструментом децентрализованного управления. Он делает упор на самостоятельность и бюджетную ответственность реципиентов перед жителями их территорий. Требуемый (минимальный, стандартный) уровень социальных услуг на всей территории страны достигается путем повышения бюджетных потенциалов нуждающихся в поддержке территорий. Этот подход осуществляется с помощью общих (универсальных) трансфертов2.
По утверждению О. И. Бетина, теория бюджетного выравнивания не отдает предпочтения ни одной из сторон процесса выравнивания — выравниванию по доходам или расходам. С теоретических позиций они равны, поскольку нивелированию подлежат те различия, которые находятся вне сфер контроля территориальных властей. На практике для территории, имеющей бюджетный потенциал ниже определенного уровня, не имеет значения, с чем связана его финансовая слабость — с более плохими условиями формирования доходов или более высокими бюджетными издержками. Как показывает опыт многих стран, региональные различия в бюджетных затратах могут быть даже более контрастными, чем различия в условиях формирования доходов региональных бюджетов3.
Необходимость межбюджетного выравнивания обусловлена двумя главными мотивами:
1) несбалансированностью бюджетов «по вертикали» в связи с тем, что объем функций, возлагаемых на субфедеральные органы власти, как правило, превышает их возможности по финансированию необходимых расходов за счет закрепленных доходных источников. По мнению О. и. Бетина, вертикальная несбалансированность потенциально заложена в любой модели бюджетной системы федеративного государства вследствие различия функций, выполняемых разными уровнями власти 4;
2) несбалансированностью бюджетов «по горизонтали», связанной с неравномерностью экономического развития территорий, соответственно дифференциацией их доходных (налоговых) потенциалов. В данном контексте можно указать на различия доходных возможностей крупных и малых городов, урбанизированных и сельских районов
2 Mathews R. The Theory and Practice of Equalization // A Reform for The Queensland Government, 1993.
3 Бетин О. И. Системные преобразования механизмов регулирования и управления межбюджетными отношениями в Российской Федерации: дис. д. э. н. М., 2002.
4 Бетин О. И. Системные преобразования механизмов ре-
гулирования и управления межбюджетными отношениями в российской Федерации.
и т. п. Указанные различия в той или иной мере объективно обусловлены, т. е. возникают в силу не зависящих от самих территорий причин (отсутствия природных ресурсов, неблагоприятной демографической структуры населения и т. д.).
Отсюда следует, что каждому мотиву несбалансированности соответствует определенный механизм выравнивания с определенным набором инструментов.
Так, принцип вертикальной сбалансированности предъявляет требования как к вышестоящему уровню власти (бюджету), так и к региональным и местным властям (бюджетам). В случае если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования предоставления услуг (выполнения функций), за которые отвечает тот или иной региональный или местный орган, то центральное правительство обязано предоставить этому нижестоящему уровню власти недостающие бюджетные ресурсы. когда речь идет о «вертикали», имеется в виду устранение несоответствий между расходными функциями региональных и местных бюджетов с теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем. Такое несоответствие полностью устранить без внешней корректировки нереально: абсолютное совпадение налогового потенциала и объективных потребностей данной территории практически не встречается. Поэтому центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, может и должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов, направляя в их доходы какую-то часть средств, аккумулированных на уровне федерального (центрального) бюджета.
Вертикальное выравнивание подразумевает процесс достижения сбалансированности (соответствия) между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов. Эти несоответствия между расходными обязательствами и доходным потенциалом субфедеральных органов власти ликвидируются с помощью:
четкого и обоснованного разграничения расходных полномочий и соответствующих им доходных источников между уровнями бюджетной системы;
корректировки первоначального распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы.
В рамках дискуссии о «первичности» разделения доходных источников или расходных полномочий следует обозначить собственную позицию. Разгра-
ничение предметов ведения должно предшествовать распределению доходных (в первую очередь налоговых) полномочий и имеет принципиально важное значение, поскольку из этого определяются расходные полномочия и ответственность по финансированию соответствующего бюджета. Законодательному закреплению разграничения видов расходов должно предшествовать четкое разграничение государственной собственности, предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, а также между этими субъектами и органами местного са-моуправления5. Распределение предметов ведения, полномочий и ответственности различных уровней власти, вопросы достижения самостоятельности и равноправия бюджетов различных уровней и организации межбюджетных отношений должны, по нашему мнению, решаться с учетом интересов всех уровней управления общественными финансами, включая уровень местного самоуправления.
Таким образом, проблема вертикальной сбалансированности бюджетов отличается двойственной направленностью. С одной стороны, она предполагает разумное распределение и законодательное закрепление бюджетных полномочий за соответствующим уровнем власти. По существу, это не что иное, как выравнивание финансовых потребностей властей соответствующего уровня для оказания закрепленного за ним набора обязательных государственных услуг. С другой, вертикальная сбалансированность предполагает выравнивание финансовых возможностей соответствующих уровней власти путем долевого участия разных ее уровней в общенациональных налогах при распределении налогового потенциала страны. Отсюда, целью вертикального бюджетного выравнивания является обеспечение достаточной финансовой базы для реализации бюджетных полномочий всех уровней власти.
Закрепление задач за разными уровнями государственной власти и их самостоятельное осуществление являются определяющими признаками децентрализованной системы государственного устройства. Со своей стороны, разграничение предметов ведения является основным аргументом в пользу децентрализации системы государственного устройства.
Один из известных немецких специалистов в области государственных финансов профессор Хорст Циммерман разграничение предметов веде-
5 Ковалева Г., Пешина Э. Стратегия преобразований и регулирования межбюджетных отношений в России // Федерализм. 2001. № 4.
ния и расходных обязательств рассматривает с точки зрения четырех важных аспектов:
- первостепенное значение имеет ареал доступности общественного блага потребителям. Так, самый большой ареал доступности наблюдается у таких общественных благ, как национальная оборона и внешняя политика. Самый маленький — у детских садов и начальных школ. В этом случае ареал доступности не превышает размеров городского квартала;
- основополагающий принцип эффективной аллокации (размещения) государственных ресурсов подразумевает соблюдение принципа территориального соответствия. Он был введен Манкуром Олсеном6 и означает, что органы власти, подобно домохозяйствам и частным предприятиям, будут увеличивать свои расходы, до тех пор пока дополнительные выгоды, приносимые этими расходами, не сравняются с убытками, связанными с необходимостью мобилизации дополнительных доходов. Именно это требование равенства предельных расходов и предельных доходов приводит к реализации принципа эффективной аллокации ресурсов. Принцип территориального соответствия также подразумевает, что орган власти, исполняющий задачу, самостоятельно принимает решения о величине и характере необходимых для этого расходов и величине мобилизуемых для этого доходов;
- для противостояния тенденции централизации не нужно забывать про соблюдение принципа субсидиарности, который означает, что любая задача общественного характера должна выполняться на самом низком уровне власти, который только в состоянии ее выполнить. Первоначально этот принцип касался взаимоотношений частной и общественной сферы. Позднее этот принцип был перенесен на систему государственного устройства. Так, Биккель (Bickel), например, применил его к местным органам власти, которые «должны получить в свою компетенцию все задачи, которые они только в состоянии выполнить» 7;
- следует учитывать издержки производства бюджетных благ. Общественные блага должны предоставляться за счет минимально возможных издержек — этого требует принцип эффективной аллокации государственных ресурсов. Отсюда вытекает принцип экономии на масштабах (economies of scale) 8.
6 Olson M. The principle of fiscal equivalence: The division of responsibilities among different levels of government // American Economic Review, 1969. P. 479.
7 Bickel W. Der Finanzausgleich // Handbuch der Finanzwis senschaft. 2. Aufl., Bd. II, Tuebingen, 1956. S. 730 — 788.
8 ЦиммерманХ. Муниципальные финансы: учебник / Пер. с
нем. М.: Изд-во Дело и сервис. 2003. 352 с.
В любом сообществе, в любой момент существует неограниченное количество потребностей при ограниченных возможностях их удовлетворения. Задачу эффективного распределения расходных обязательств невозможно решить с помощью объективных критериев. Поэтому приходится использовать оценочные категории. В этой связи в теории благосостояния обычно обращаются к Паретто-критерию, в соответствии с которым аллокация (размещение) ресурсов является Паретто-оптимальной (т. е. эффективной) в том случае, когда с помощью иного их распределения уже невозможно улучшение благосостояния одного индивидуума без ухудшения благосостояния другого. Говоря более строго, аллокационная цель реализуется тогда, когда для конечного результата (сумма произведенных товаров и услуг) выполняются два условия:
- результат соответствует предпочтениям потребителей. Иными словами, предложение общественных благ соответствует предпочтениям их потребителей. В рыночной системе в этом случае говорят о максимально возможном суверенитете потребителей;
- товары и услуги предоставляются с минимальными затратами9.
С учетом международного опыта появилась возможность обобщить критерии разграничения расходных полномочий между уровнями власти. Часть из них находит отражение в Программе развития бюджетного федерализма на период до 2005 г.: субсидиарность (максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг); территориальное соответствие (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг; внешние эффекты (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться); эффект территориальной дифференциации (чем выше регионально-местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться); эффект масштаба (концентрация бюджетных расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств); соответствие расходных полномочий финансовым ресурсам на соответствующих уровнях бюджетной системы (принцип соразмерности); эффективное распределение расходных полномочий (принцип адекватности).
9 Циммерман Х. Муниципальные финансы.
Для принятия решений по разграничению расходных полномочий необходим комплексный подход, учитывающий все эти принципы, а не каждый в отдельности.
Теоретические представления о том, как должны распределяться расходные полномочия и функции между уровнями бюджетной системы (федеральный — Ф, региональный — Р, местный — М), отражены в табл. 1.
Модели разграничения полномочий:
- применение двух исчерпывающих перечней полномочий — исключительно федеральных и только субфедеральных, причем их минимум приходится на федерацию. Так обстоит дело, в частности, в Аргентине и Эфиопии;
- использование трех исчерпывающих групп полномочий — федерации, ее субъектов и совместных полномочий. Характерными примерами могут служить Индия и канада;
- задействование исчерпывающего перечня полномочий федерации и совместных полномочий ее и ее субъектов с закреплением собственных полномочий последних по «остаточному принципу». Этот вариант практикуется в России, Австрии, ФРГ, Бразилии, Нигерии, Пакистане и ряде др. стран;
- разграничение полномочий в особых федеративных конструкциях. Так, в Бельгии, кроме федерации и ее субъектов, существуют «лингвистические сообщества».
Перечисленные модели разграничения полномочий включают определенные механизмы, реализующие принципы субсидиарности.
В немецкой правовой науке была сформирована классификация расходных обязательств по степени их «обязательности» 10, которую можно применить к нашим условиям:
- исключительные обязательства, все составляющие полномочий закрепляются за одним уровнем власти. По нашему мнению, к этим обязательствам подходит термин «добровольных» обязательств. К таким задачам можно отнести развитие спорта (например, строительство спортивных площадок), культуры (создание и содержание театров и оркестров);
- обязательства совместного ведения — приоритеты (стандарты) в отношении бюджетных расходов устанавливаются федеральным уровнем власти, регламентация расходов, их финансовое обеспечение и непосредственное исполнение остаются на региональном и местном уровнях. В свою очередь обязательства совместного ведения подразделяются
10 Henneke H. -G. Die Kommunen in der Finanzverfassung des Bundes und der Laender. 3. Aufl. Wiesbaden, 1998.
распределение расходных полномочий и функций между уровнями бюджетной системы*
Статья расходов и функция Политика, стандарты и контроль осуществление и управление комментарии
Оборона Ф Ф Выгоды и издержки общенационального масштаба
Международные отношения Ф Ф
Международная торговля Ф Ф
Кредитно-денежная политика Ф Ф
Межрегиональная торговля Ф Ф
Трансферты населению Ф Ф Перераспределение
Субсидии предприятиям и отраслям Ф Ф Региональное развитие, промышленная политика
Иммиграция Ф Ф Выгоды и издержки общенационального масштаба
Страхование по безработице Ф Ф
Воздушное и железнодорожное сообщение Ф Ф
Налогово-бюджетная политика Ф, Р Ф, Р, М Возможна координация
Регулирование экономической деятельности Ф Ф, Р, М Защита общего внутреннего рынка
Природные ресурсы Ф Ф, Р, М Способствует развитию внутреннего рынка
Окружающая среда Ф, Р, М Р, М Возможны выгоды и издержки общенационального, регионального или местного масштаба
Промышленность и сельское хозяйство Ф, Р, М Р, М Значительные межрегиональные внешние эффекты
Образование Ф, Р, М Р, М Трансферты в «натуральной» форме
Здравоохранение Ф, Р, М Р, М
Социальное обеспечение Ф, Р, М Р, М
* Христенко В. Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело, 2002. С. 25 — 32.
на обязательные задачи в рамках самоуправления (эти задачи должны выполняться органами власти в силу закона, по ним имеются определенные стандарты качества, которые должны соблюдаться) и обязательные задачи директивного характера, в этом случае вышестоящие органы определяют, какие задачи и как должны выполняться регионами и муниципалитетами;
- делегированные или переданные обязательства — все нормативно-правовое регулирование и обеспечение финансовыми средствами закрепляются за вышестоящим уровнем власти, а непосредственное исполнение передается нижестоящему уровню вместе с целевыми финансовыми средствами.
Иными словами, расходные обязательства для каждого из уровней власти возникают в случае самостоятельного принятия ими правовых актов и заключения договоров по вопросам, отнесенным к их компетенции (в данном случае расходные обязательства должны исполняться за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита бюджета). Кроме того, расходные обязательства возникают в случае принятия актов, связанных с осуществлением переданных государственных полномочий (такие расходные обязательства должны покрываться за счет субвенций из вышестоящих бюджетов).
Исходя из этого, можно выделить две укрупненные группы расходных обязательств, возникающих
в результате вертикального выравнивания: собственные и делегированные расходные обязательства.
Представленная классификация расходов по степени их обязательности, на наш взгляд, является исходным пунктом для того, чтобы увязать их с соответствующими доходными источниками и оценить степень вертикальной сбалансированности бюджетной системы.
Предоставление органам власти субъектов и местного самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, - ключевая задача вертикального выравнивания несбалансированности бюджетной системы. В теории бюджетного федерализма доходы непосредственно вытекают из объема задач, стоящих перед органами власти.
Замечание о том, что доходов государственного бюджета должно быть достаточно для осуществления задач общественного характера, может показаться банальным. Тем не менее задача одновременного определения размеров расходов и доходов общественного бюджета никогда не была простой. Для частного предприятия существует некий «естественный» критерий для установления размера финансовых трансакций и для мобилизации необходимых доходов: верхняя граница достигается там, где предельная выручка оказывается меньше предельных издержек. Очевидно, что в общественном
секторе такой «естественной» границы не существует, потому что предоставление благ общественного пользования не определяется соотношением спроса и предложения на рынке. В итоге вопрос о размере государственного бюджета решается политически.
Теоретические представления о распределении доходных источников между уровнями бюджетной системы сформулированы западными учеными Р. Масгрейвом, А. Шахом и проанализированы в монографии В. Б. Христенко.
Р. Масгрейв выделяет следующие принципы распределения доходных источников между уровнями бюджетной системы:
- прогрессивные перераспределительные налоги (как, например, прогрессивный подоходный налог) должны собираться централизованно. Если такие налоги будут вводиться на децентрализованном уровне и их ставки будут различаться по территориям, то и у бедных, и у богатых слоев населения появятся стимулы для миграции;
- в общем случае органы власти децентрализованного уровня должны избегать налогов, имеющих мобильную базу. децентрализованное управление такими видами налогов может приводить к перемещениям налоговой базы и искажениям в рыночном поведении производителей и потребителей;
- если налоговая база распределена между территориями крайне неравномерно, то такой налог должен собираться централизованно (налоги на природные ресурсы, сконцентрированные в отдельных регионах страны);
- доходы от платных услуг, предоставляемых бюджетными учреждениями, приемлемы в качестве источника доходов для бюджетов всех уровней, но более всего—для децентрализованного уровня бюджетной системы. Размер платежа обычно соответствует стоимости предоставления услуги, что способствует эффективному распределению ресурсов;
- децентрализованные бюджеты не должны наполняться за счет налогов, которые «экспортируются» в другие регионы, т. е. оплачиваются их жителями. Примером такого налога может служить налог с продаж в муниципальном образовании, которое является туристическим центром. Этот налог в значительной степени оплачивается жителями других муниципалитетов, которые не потребляют локальных общественных благ в большом количестве. Они фактически субсидируют местный бюджет, т. е. происходит неоправданное перераспределение ресурсов в пользу населения муниципалитета11.
11 Musgrave R.. Who Should Tax, Where and What? // Tax Assignment in Federal Countries / Ed. Charles E. McLure. Canberra:
Таким образом, доходная часть местных бюджетов должна формироваться в первую очередь за счет налогообложения иммобильных налоговых баз (налог на недвижимость) и платежей за услуги, предоставляемые бюджетными учреждениями, тогда как доходы бюджетов верхнего уровня — за счет налогов, имеющих выраженную перераспределительную природу (прогрессивный подоходный налог или налог на доходы).
В контексте вертикального финансового выравнивания необходимо выделить еще один критерий — достаточность доходных источников для покрытия расходных обязательств.
При этом возникает вертикальный фискальный разрыв, при котором доходные источники не в состоянии покрыть расходных потребностей соответствующего уровня власти. Основная причина его возникновения — в неправильном разграничении налоговых источников между уровнями государственной власти. До тех пор пока это требование не будет реализовано, будет необходимо осуществлять дополнительное горизонтальное выравнивание финансового потенциала нижестоящего бюджета. Следует отметить, что размеры требуемого финансового выравнивания окажутся тем меньше, чем в большей степени будет соблюден данный критерий.
Так, при разграничении налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней целесообразно учитывать следующие критерии, выработанные мировой практикой:
- стабильность: чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым должен закрепляться соответствующий налоговый источник и полномочия по его регулированию;
- экономическая эффективность: за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги и доходные источники, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;
- территориальная мобильность налоговой базы: чем выше возможности для перемещения налоговой базы между регионами (муниципалитетами), тем на более высоком уровне бюджетной системы должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);
- равномерность размещения налоговой базы: чем выше неравномерность (дисперсность) раз-
Australian National University Press, 1983. P. 2 — 19.
мещения налоговой базы, тем на более высоком уровне должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);
- социальная справедливость: налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть в основном закреплены за федеральным уровнем власти;
- бюджетная ответственность — сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет органов власти, предоставляющих соответствующие услуги;
- достаточность доходных источников для покрытия расходов.
Теоретически выделяются три основные модели взаимодействия бюджетов различных уровней в области формирования налоговых доходов:
- разграничение полномочий по взиманию налога и закрепление их за определенным уровнем власти, т. е. каждый уровень управления (самоуправления) страны вводит свои собственные налоги и сборы самостоятельно или имеет место неполное разделение прав и ответственности различных уровней власти и управления в установлении налогов. Здесь центральное правительство дает четкий и исчерпывающий перечень различных налогов и сборов, которые могут быть в стране. В отечественных и зарубежных исследованиях встречаются следующие определения этой модели — «один налог — один бюджет», «раздельные» налоги;
- совместное использование базы налогообложения или модель «разные ставки». Эта модель заключается в том, что виды налогов, их ставки, условия взимания и другие вопросы устанавливаются на общенациональном уровне. Региональные и местные органы определяют ставки налогов в пределах части, зачисляемой в соответствующий бюджет;
- нормативное разделение между бюджетами разных уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны. В этом случае в бюджет каждого уровня власти подлежит зачислению законодательно установленная доля той суммы конкретного налога, которая должна быть собрана на соответствующей территории исходя из общей (для всех плательщиков этого налога в государстве) налоговой ставки. В основе определения конкретных пропорций межбюджетного распределения налогов могут лежать различные критерии: численность населения (в т. ч. его возрастная или социальная структура); географическое положение того или иного региона; состояние его промышленного потенциала (в т. ч.
его структурные характеристики) и т. п. Конкретные пропорции и порядок распределения налогов могут устанавливаться на различные периоды. Эта процедура может носить как ежегодный, так и более долгосрочный характер.
Следует отметить, что в основе второй и третьей модели лежат совместные налоги, которые в свою очередь используются (распределяются) двумя способами: исчисляются по разным ставкам и распределяются по единым и дифференцированным нормативам.
На практике же при построении налоговых систем в экономически развитых странах наблюдается та или иная комбинация этих моделей. При этом учитываются экономические, политические, социальные, демографические факторы, включая и особенности национального менталитета.
В мировой практике действуют две классические схемы вертикального выравнивания налогового потенциала:
- американская модель или децентрализованная модель бюджетного федерализма — доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет собственных источников, например «закрепленных», «непересекающихся» местных и региональных налогов. В частности, федеральные налоги поступают преимущественно в федеральный бюджет, налоги штатов — в бюджеты штатов, местные налоги — в местные бюджеты. Она получила распространение, помимо США, в Японии, Франции, Швеции, Швейцарии и в определенной степени в Великобритании;
- германская модель, западноевропейская или кооперативная модель — доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет законодательно определенных отчислений (долей) от единых (федеральных) налогов, т. е преимущество отдается совместным налогам (отсюда и определение «кооперативного» федерализма). для нее характерны: активная политика по вертикальному и горизонтальному выравниванию, существенное ограничение самостоятельности региональных властей в области налогообложения.
Характерной особенностью американской модели является отсутствие федеральной программы бюджетного выравнивания. В американской модели признается высокая степень финансовой независимости и самостоятельности, объем перераспределительных средств между бюджетами разных уровней невелик, предпочтение отдается «конкуренции» между штатами (межкантональная конкуренция в Швейцарии), в результате которого
появляются новые виды общественных благ и более совершенные способы их производства. Отсюда встречаются определения этой модели как модели «конкурентного» федерализма.
Вертикальное выравнивание в Германии применяет совместные (общие) налоги как доминирующую распределительную систему доходов. За счет использования общих налогов, которые делятся в определенных соотношениях между федерацией, землями и частично общинами, на них приходится около 80 % совокупных налоговых доходов всех уровней власти.
В противоположность США, в Германии горизонтальные и вертикальные трансферты ведут к почти полному выравниванию различий финансовой обеспеченности субъектов федерации.
В принципе считается, что децентрализованная модель бюджетного федерализма наиболее эффективна. Однако в качестве недостатков децентрализованной модели бюджетного федерализма, в частности, К. Ю. Багратуни, выделяет: ослабление контроля за бюджетно-налоговой деятельностью региональных органов власти, равнодушное отношение центральных властей к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, отсутствие ответственности по их долгам, невозможность проведения единой бюджетно-налоговой и экономической политики в масштабе всей страны12. Е. М. Бухвальд, А. Г. Игу-дин указывают на неприемлемость децентрализованной модели в случае, когда широкая налоговая и бюджетная конкуренция между экономически очень «разновесными» субъектами федерации может спровоцировать развитие сепаратизма, чреватого угрозой для сохранения федерации как единого государства13.
Российская практика представляет собой своеобразное смешение американской, германской моделей и с явным дефицитом законодательного регулирования14. Сложившиеся в России объективные условия диктуют возможности для развития «кооперативной» модели федеративных отношений в бюджетной сфере в комбинации с постепенным, все в большей степени,
12 Багратуни К. Ю. Регулирование межбюджетных отношений в странах с федеративным государственным устройством // Проблемы прогнозирования. 2003. №1. С. 88 — 94.
13 Бухвальд Е. М, Игудин А. Г. Межбюджетные отношения в Российской Федерации: текущее состояние и основные тенденции / Перспективы совершенствования межбюджетных отношений в РФ. Научно-экспертный совет при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания РФ. АС Плюс. 2003. 202 с.
14 Горегляд В. П. Финансовые проблемы региональной поли-
тики в России // Федерализм. 2002. № 4. С. 6 — 39.
использованием некоторых элементов децентрализованной модели бюджетного федерализма15.
Для того чтобы дать оценку этим условиям, необходимо рассмотреть механизм распределения доходных источников по уровням бюджетной системы в РФ. В соответствии с частью первой Налогового кодекса гл. 2 ст. 13 — 15 на территории РФ определен перечень налогов и сборов, с разграничением на федеральные, региональные и местные.
Важно отметить, что отнесение налогов к тому или иному уровню осуществляется в зависимости от компетенции органов законодательной (представительной) власти в применении налогового законодательства. На практике это означает, что независимо от распределения налогов по уровням бюджетной системы принимать решение по отдельным вопросам взимания налогов (определение конкретных размеров ставок, расширение перечня налоговых льгот и т. д.) соответствующие органы власти могут лишь в пределах своей компетенции.
Бюджетное устройство РФ, как и многих европейских стран, предусматривает, что региональные и местные налоги служат лишь добавкой в доходной части соответствующих бюджетов. Главная часть при их нормировании — это отчисления от федеральных налогов. Касательно формирования доходных источников узаконен отказ от расщепления федеральными законами налоговых доходов от региональных и местных налогов и Налоговым кодексом установлены нормативы по целому ряду налоговых доходов на уровне 100 %. Это означает существенный шаг к реализации принципа «один налог — один бюджет». Российский вариант распределения доходов направлен на максимально возможное сокращение регулирующих доходов, их преобразование в доходы «закрепленные». Это позволит повысить предсказуемость и стабильность налоговых доходов каждого уровня бюджетной системы, создать стимулы для экономического развития соответствующих территорий, повышения эффективности использования бюджетных средств.
Однако, в ст. 47 Бюджетного кодекса РФ — Федерального закона от 20.08.2004 № 120 все доходы принято рассматривать как собственные доходы бюджета, за исключением субвенций на осуществление делегированных полномочий.
Таким образом, финансовая помощь в форме дотаций и субсидий приравнивается к собственным доходам бюджетов. Изменение содержания понятия
15 Бухвальд Е. М, Игудин А. Г. Межбюджетные отношения в Российской Федерации: текущее состояние и основные тенденции / Перспективы совершенствования межбюджетных отношений в РФ. Научно-экспертный совет при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 202 с.
Система вертикального выравнивания бюджетов в аспекте межбюджетных
СИСТЕМА ВЕРТИКАЛЬНОГО ВЫРАВНИВАНИЯ
отношений
Пассивное финансовое выравнивание
Разграничение расходных полномочий
субсидиарность
территориальное соответствие
эффект территориальной дифференциации
эффект масштаба
принцип адекватности
принцип соразмерности
Расходные обязательства
Делегированные
Собственные
Исключительные «добровольные»
Обязательства совместного ведения
Обязательства задачи в рамках самоуправления
Обязательства задачи директивного характера
Активное финансовое выравнивание
Собственные доходы
Неналоговые доходы
Закрепленные на долгосрочной основе налоговые доходы
Закрепленные налоги
Разделяемые налоги
стабильность
экономическая эффективность
социальная справедливость
достаточность
«финансовая помощь» будет искусственно завышать собственные доходы бюджетов, что делает абстрактным вопрос об уровне несбалансированности бюджетов по «вертикали».
Рассмотренные модели распределения доходных источников в рамках вертикального выравнивания позволяют заключить следующее: результатом вертикального выравнивания должно стать формирование собственных доходных источников, т. е. доходов, закрепленных за соответствующим бюджетом на постоянной основе. Они, в свою очередь, подразделяются: на: собственные неналоговые и налоговые доходы по принципу «один налог — один бюджет»; на закрепленные на постоянной основе по единым нормативам за определенным уровнем бюджетной системы либо по определенной ставке совместные налоги и неналоговые доходы.
Кроме перечисленных источников собственных доходов различают доходы от предпринимательской деятельности и безвозмездные перечисления от юридических и физических лиц. Отсутствие их в классификационной модели объясняется природой их формирования («зарабатывание» средств самим бюджетом), которая не относится к сфере межбюджетных отношений.
Принятая классификация исходит из характеристики доходов бюджетов разной степени финансовой автономии. Схожая классификация встречается и в других государствах, а также в меж-
дународных исследованиях: в англосаксонских странах «доходы из собственных источников» (from own sources) противопоставляются трансфертам (intergovernmental revenue).
Исследование вопросов вертикального выравнивания позволяет сформулировать собственное понимание данной сферы межбюджетных отношений:
1) в вертикальном выравнивании базовым является разграничение предметов ведения и, соответственно, расходных полномочий. Такое разграничение можно назвать пассивным финансовым выравниванием, которому противопоставляется разграничение доходных источников, т. е. активное финансовое выравнивание, являющееся логичным продолжением разграничения расходных полномочий;
2) вертикальное выравнивание затрагивает финансовые потоки между частным и общественным секторами и экономики;
3) вертикальное выравнивание бюджетной системы России является в большей степени прерогативой центрального правительства, т. к. именно федеральные органы власти закрепляют расходные и доходные полномочия каждого уровня, а также определяют порядок и пропорции распределения налогов между бюджетами (см. рисунок).
Вертикальное выравнивание, тем не менее, не решает всех проблем бюджетного выравнивания. Оно должно использоваться в сочетании с процессом горизонтальной сбалансированности бюджетов.
