CC BY
102
Межбюджетные отношения
ПРАКТИКА ПОСТРОЕНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
исходя из регионального опыта
Р. Ю. РЫБАКОВА,
кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Научно-исследовательский финансовый институт
МИНФИНА РОССИИ
Межбюджетные отношения — это отношения между органами власти, преимущественно разных уровней, по разграничению на постоянной основе (без ограничения сроком) расходных и доходных полномочий, соответствующих им расходов и в максимально возможной степени доходных источников, а также межбюджетному регулированию: возможному распределению некоторых налогов по временным (не менее чем на очередной финансовый год) нормативам отчислений между бюджетами разных уровней и перераспределению средств из одного бюджета в другие в разных формах в целях сокращения различий в бюджетной обеспеченности публично-правовых территориальных образований и формирования региональными и местными органами власти сбалансированных бюджетов, осуществления возложенных на них полномочий, предоставления равных условий населению на всей территории страны для получении бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня (обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственных социальных гарантий) [2].
таким образом, наряду с разграничением расходных полномочий и доходных источников на постоянной основе, межбюджетное регулирование может осуществляться двумя путями: через временные дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений от «регулирующих налогов» в бюджеты разных уровней и (или) методом перераспределения средств в разных формах с одного уровня в другой через межбюджетные трансферты другим бюджетам.
Потребность в межбюджетном регулировании возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов не хватает по объективным причинам доходов, закрепленных на постоянной основе полностью или частично (по разделенным налоговым ставкам или в процентных долях), для обеспечения минимально необходимого (обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственных социальных гарантий) уровня расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.
Межбюджетное регулирование не ограничивается выравниванием бюджетной обеспеченности указанных территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня. В его функции входят также возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь доходов, вызванных решениями, принятыми органами власти другого уровня, возможное долевое участие бюджетов вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов.
исходя из проведенных в ниФи исследований проблем межбюджетных отношений, были определены следующие базовые требования, которые могут являться основой для построения стабильного (на долговременной основе) механизма межбюджетных отношений:
• сочетание интересов всех участников межбюджетных отношений;
• четкое законодательное разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней;
68
финансы и кредит
• максимально возможное разграничение на постоянной основе (без ограничения сроком) источников доходов (полностью или в процентных долях) в качестве закрепленных доходов между бюджетами разных уровней;
• сокращение дотационности и количества дотационных бюджетов за счет оптимизации встречных финансовых потоков и наращивания налогового потенциала на территориях публично-правовых образований;
• равенство прав в межбюджетных отношениях субъектов федерации с федеральным центром, муниципальных образований (городских округов, муниципальных районов, поселений) — с субъектом федерации, поселений — с муниципальным районом, в состав которого они входят;
• применение в межбюджетном регулировании для всех субъектов федерации, а внутри каждого из них для всех муниципальных образований, с учетом их типов, единых методологии и критериев, учитывающих индивидуальные и групповые особенности;
• обязательность компенсации недостающих средств из-за увеличения расходов или снижения доходов соответствующих территориальных бюджетов, явившихся следствием решений, принятых органами власти другого уровня;
• недопустимость изъятия или принудительной централизации в бюджеты вышестоящего территориального уровня собственных доходов, закрепленных на постоянной основе, дополнительно полученных или сэкономленных средств из бюджетов нижестоящего уровня;
• недопустимость изменения ранжировки публично-правовых территориальных образований по степени покрытия доходами минимально необходимых (обеспечивающих соблюдение конституционных и других государственных социальных гарантий) расходов при передаче им средств из бюджета вышестоящего уровня в порядке межбюджетного регулирования;
• взаимная ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;
• наличие достоверной информации о финансовой обеспеченности публично-правовых территориальных образований, нуждающихся в финансовой поддержке из других бюджетов;
• ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений, простота расчетов, понят-
ная не только специалистам в данной сфере, но и политикам, принимающим бюджет. Если исходить из того, что в сферу межбюджетных отношений входят отношения между органами власти разных уровней по поводу разграничения на постоянной основе предметов ведения и соответствующих им расходных полномочий, а также в максимально возможной степени адекватных им доходных источников, то наряду с указанными выше требованиями к построению механизма межбюджетных отношений, важное значение имеет теоретически обоснованное построение таких отношений, что является базовым условием для эффективного их функционирования.
Это во многом зависит от того, насколько такое разграничение соответствует научно обоснованным критериям (принципам), положенным в его основу.
разграничение расходных полномочий и соответствующих им расходов помимо разграничения прав и обязанностей предопределяет также, за счет средств бюджета какого уровня должно осуществляться их финансирование. В то же время имеется в виду, что в максимально возможной степени это надлежит делать за счет средств, собранных на территории соответствующего публично-правового территориального образования, с тем чтобы на этом же уровне происходила реализация расходных полномочий, и лишь при отсутствии такой возможности использовать межбюджетные трансферты.
В основу такого разграничения положены следующие принципы:
• территориальное соответствие (некоторые зарубежные исследователи называют его принципом соответствия «зоне обслуживания» или «зоне использования»);
• приближение к уровню тех публично-правовых территориальных образований, в интересах населения которых оказываются бюджетные услуги (по западной терминологии — принцип субсидиарности);
• эффект масштаба [2].
По первому принципу — бюджетные услуги закрепляются за тем уровнем власти, подведомственная территория которого охватывает всех потребителей данных услуг. Применительно к российской Федерации это означает, что выбор уровня власти и бюджетной системы, за которым закрепляются соответствующие расходные полномочия, зависит от того, осуществляются ли они в общих интересах населения страны и (или) нескольких субъектов рФ (федеральный уровень); в интересах населения,
финансы и кредит
69
проживающего на территории всех и (или) нескольких муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов), входящих в состав субъекта РФ (региональный уровень); в интересах населения, проживающего на территориях всех или нескольких поселений, входящих в состав муниципального района (местный районный уровень); в интересах населения, проживающего на территории данного муниципального образования поселенческого типа (городского округа, поселения), входящего в состав муниципального района (местный поселенческий уровень).
Второй принцип исходит из того, что органы власти на местах лучше знают потребности в бюджетных услугах населения, проживающего на подведомственной территории.
Третий принцип предусматривает, что бюджетные услуги закрепляются за тем уровнем власти, который может наиболее эффективно обеспечивать реализацию этих услуг (например, приобретение на региональном уровне, а для поселений, входящих в состав муниципального района, — на районном уровне учебников для школ или медикаментов для муниципальных лечебных учреждений всех муниципальных образований данного субъекта РФ).
В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. (далее — Программа) были предусмотрены еще два принципа разграничения расходных полномочий: «внешние эффекты» и «эффект территориальной дифференциации» [1].
Первый из них означает, что чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем при прочих равных условиях за более высоким уровнем власти они должны закрепляться. Это положение можно отнести к уже указанному принципу территориального соответствия (соответствие «зоне обслуживания»). В Программе указанный принцип увязывают с тем, что, например, образование, здравоохранение и социальное обеспечение ориентированы не только на жителей данной территории, но они имеют значение и для всей страны, в связи с чем такие расходы могут финансироваться на долевых началах с участием федерального бюджета. Однако, если четко не разделить ответственности за финансовое обеспечение образования, здравоохранения, социального обеспечения в той или иной части за каждым уровнем бюджетной системы, то нельзя рассчитывать на эффективное их финансирование.
Второй из указанных двух, принципов характеризуется в Программе тем, что при прочих равных
условиях, чем больше региональные (или местные) различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться. Но это же следует и из принципа приближения к уровню тех территориальных образований, в интересах населения которых осуществляются бюджетные услуги.
Исходя из принципа территориального соответствия (соответствия «зоне обслуживания») бюджетные услуги, например в сфере образования и здравоохранения, могут предоставляться на разных уровнях власти и бюджетной системы. В 2008 г. наибольшая часть средств на образование приходилась на местные бюджеты (с учетом поступивших субвенций на реализацию делегированных местному самоуправлению для исполнения региональных полномочий) — 50,6 %, а на региональные бюджеты — 27,3 % и на федеральный бюджет — 22,1 % от расходов на эти цели консолидированного бюджета РФ [5].
За счет средств федерального бюджета обеспечиваются бюджетные услуги, например гражданам, получившим право на обучение на конкурсной основе в вузе федерального значения, которое определено Правительством РФ исходя из интересов страны в целом и интересов граждан, независимо от места их проживания. В то же время у субъектов РФ есть право на создание вузов на подведомственной территории по лицензии РФ исходя из региональных потребностей в соответствующих кадрах, имеющих высшее образование, и интересов населения, проживающего на территории субъекта РФ. Аналогичные права есть у органов власти городских округов.
В указанных случаях часть образовательных услуг, предоставляемых такими вузами, обеспечивается за счет средств соответственно региональных бюджетов и бюджетов городских округов.
Оказание образовательных услуг в учреждениях среднего профессионального образования РФ обеспечивается в основном за счет региональных бюджетов, а в отдельных случаях по перечню образовательных учреждений, утверждаемому Правительством РФ, — за счет федерального бюджета. В основе данного подхода — потребность в таких кадрах каждого субъекта РФ или страны в целом.
Услуги общего образования, оказываемые специальными (коррекционными) образовательными учреждениями для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья, образовательными учреждениями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, специальными
учебно-воспитательными учреждениями открытого и закрытого типа, оздоровительными учреждениями для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социологической помощи, находятся в ведении субъектов РФ. Они оказываются за счет средств регионального бюджета.
В данном случае принимается во внимание, что зона обслуживания этими услугами выходит за рамки муниципального образования. В принципе это не исключает возможности предоставления таких услуг в основном для граждан, проживающих на территории, например, муниципального района или крупного города (городского округа).
В этом случае финансирование их должно осуществляться за счет средств районного или городского бюджета, но такой порядок требует законодательного закрепления.
Что касается расходов на здравоохранение консолидированного бюджета РФ, то в 2008 г. на долю федерального бюджета приходилось 20,5 %, а на территориальные бюджеты — 79,5 %, в том числе за счет средств регионального бюджета — 52,7 %, местных бюджетов — 26,8 %. За счет средств федерального бюджета услуги здравоохранения оказываются учреждениями федерального значения, не привязанными к месту проживания граждан [5].
Финансовое обеспечение услуг здравоохранения, предназначенных в основном жителям соответствующего субъекта РФ, независимо от того, в каком муниципальном образовании они проживают, должно осуществляться из регионального бюджета. Например, это относится к организации оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических и других специализированных медицинских учреждениях. Данные бюджетные услуги отнесены действующим законодательством к полномочиям по предметам совместного ведения и непосредственно к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ за счет средств их бюджетов.
В принципе финансирование их могло бы осуществляться и за счет местных бюджетов, если такие услуги оказываются в основном жителям муниципального района или крупного города (городского округа) — за счет соответственно районного, городского бюджетов, но это требует законодательного закрепления.
Действующим законодательством предусматривается оказание скорой медицинской помощи, первичной медико-санитарной медицинской помощи в амбулаторно-поликлинических, санитарно-поли-
клинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов в муниципальных районах и городских округах, но не предусмотрено оказание первичной медико-санитарной помощи в поселениях, входящих в состав муниципального района.
Если приведенные примеры по вузам и учреждениям среднего профессионального образования иллюстрируют принцип территориального соответствия, то для финансового обеспечения общеобразовательных услуг, предоставляемых учреждениями начального, общего, дополнительного общего и дошкольного образования, принимая во внимание и зарубежный опыт, приоритет должен отдаваться принципу субсидиарности, не противоречащему в данном случае и принципу территориального соответствия.
Федеральным бюджетным законодательством не созданы исходные возможности органам местного самоуправления для самостоятельного сбалансирования местных бюджетов с учетом финансирования данного образовательного процесса, имея в виду и поселения, что также отвечало бы принципу субсидиарности. Конечно, по объективным причинам не везде на местах имеется налоговый потенциал, достаточный для реализации такой возможности, но в этих случаях должна предоставляться финансовая помощь в порядке межбюджетного регулирования.
В то же время разделение средств финансирования указанных общеобразовательных услуг между региональными и местными бюджетами вызвало проблемы в субъектах РФ. Учитывая, что ставки заработной платы в указанных общеобразовательных учреждениях вводятся по решению местных органов власти, а финансовое обеспечение по ним осуществляется за счет средств регионального бюджета, вносится предложение (в Волгоградской области) о предоставлении субъектам РФ права на ограничение ввода дополнительных педагогических ставок (или на определение количества педагогических ставок) [4].
В мировой практике есть примеры финансирования оплаты труда учителей общеобразовательных школ из центрального бюджета страны, в частности во Франции. но там учителя отнесены к государственным служащим. В школах США, где на местном уровне образованы так называемые «школьные округа», учебный процесс финансируется за счет местных бюджетов [3].
Не следовало бы делить общественные (бюджетные) услуги, которые предоставляются при финансировании их из местных бюджетов, явля-
ющихся составной частью консолидированного бюджета государства, на государственные и «негосударственные», рассматривая последние как муниципальные. Все они бюджетные, выступающие как публичные. Органы власти всех уровней, включая местные, обязаны участвовать в обеспечении конституционных и других государственных социальных гарантий и лишь в случаях, когда по объективным причинам у них не хватает собственных налоговых и неналоговых доходов на эти цели, им должна предоставляться финансовая помощь из бюджетов вышестоящего уровня.
В то же время исходя из принципа «эффект масштаба» могут вноситься коррективы в разграничение предметов ведения и расходных полномочий, произведенное на основе указанных ранее принципов (критериев) путем некоторой централизации отдельных полномочий, если на вышестоящем уровне реализация соответствующих бюджетных услуг осуществляется более эффективно, включая и экономию бюджетных средств.
Что касается критериев разграничения доходных источников между уровнями бюджетной системы, то помимо трех принципов, нашедших отражение в Программе (высокая степень зависимости налоговых поступлений от экономической конъюнктуры или устойчивый характер их налоговой базы; зависимость налоговой базы соответствующего налога от экономической политики того или иного уровня власти; степень неравномерности или равномерность размещения налоговой базы соответствующего налога) [1], важным представляется также широкая распространенность налоговой базы «крупных» налогов по территории страны, которые могут быть совместными, направляемыми в соответствующих долях в разные уровни бюджетной системы, как на постоянной основе, так и используемыми для межбюджетного регулирования, т. е. на временной основе.
Таким образом, при разграничении доходных источников по вертикали бюджетной системы следует руководствоваться следующими требованиями (принципами):
• чем больше налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется данный вид налога; и, наоборот, если налоговая база носит устойчивый характер, налог должен закрепляться за нижестоящим звеном бюджетной системы (в Программе этот принцип назван «принципом стабильности»);
• если налоговая база зависит от экономической политики того или иного уровня власти, данный налог должен закрепляться за соответствующим звеном бюджетной системы (в Программе — «принцип экономической эффективности»);
• чем неравномернее размещение налоговой базы, тем выше уровень бюджетной системы, за которым следует закрепить данный налог, и, наоборот, при относительно равномерном ее размещении налог надо закрепить за нижестоящим звеном бюджетной системы (также зафиксирован в Программе);
• при широкой распространенности налоговой базы «крупных» налогов по территории страны такие налоги могут быть совместными налогами, одновременно направляемыми по соответствующим процентным долям в разные уровни бюджетной системы, в том числе используемыми для межбюджетного регулирования, то есть на временной основе (в Программе нет такого принципа). Задача разграничения расходных полномочий и доходных источников, исходя из указанных принципов, состоит в том, чтобы на основе научно обоснованных критериев обеспечивать минимально необходимый исходный (базовый) уровень соответствия бюджетных доходов и расходов, а также для решения вопроса о межбюджетном регулировании, включая распределение некоторых налогов по дополнительным (дифференцированным) временным нормативам отчислений и перераспределение средств в форме межбюджетных трансфертов другим бюджетам, в целях создания региональным и местным органам власти исходных возможностей для сбалансирования бюджетов.
Абсолютной равномерности распределения налоговой базы, имея в виду как размещение, так и ее величину, нет ни у одного налога. Влияние степени такой неравномерности можно учитывать через дифференцированные нормативы отчислений от регулирующих налогов, исчисляемые на формализованной основе. При единых нормативах учитывать это можно лишь посредством отрицательных трансфертов, хотя такой подход противоречит указанному принципу построения межбюджетных отношений — недопустимость изъятия или принудительной централизации в бюджеты вышестоящего уровня собственных доходов, закрепленных на постоянной основе, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств. В то же время «крупные налоги» с широко распространен-
ной по стране налоговой базой используются и в ряде зарубежных стран как совместные (Германия, Австрия, Канада, Индия, Китай и ряд других) [3].
В Российской Федерации, по итогам 2008 г., к крупным видам доходных источников консолидированного бюджета РФ относятся следующие: таможенные пошлины (20,9 %), налог на добавленную стоимость (20,3 %), полностью направляемые в федеральный бюджет, налог на прибыль организаций (17,5 %), налог на доходы физических лиц (11,4 %), налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (10,5 %). Остальные составляли в доходах данного бюджета от 0,01 % (единый сельскохозяйственный налог) до 2,8 % (акцизы) [5].
В отличие от раздельных налогов, зачисляемых только на тот или иной уровень бюджетной системы, плюсы и минусы совместного налога одинаково сказываются на разных звеньях данной системы. Это дает основание рассматривать в качестве положительного метода сочетание раздельных и совместных налогов, которые можно использовать и в качестве регулирующих. Особенно это важно для России с ее беспрецедентной асимметрией в бюджетной обеспеченности публично-правовых территориальных образований по объективным причинам. Применяя в субъектах РФ к совместным налогом групповые (по типам муниципальных образований) дополнительные постоянные единые нормативы, а также взамен расчетных дотаций дополнительные (дифференцированные) нормативы на временной основе, не стимулирующие иждивенческих настроений на местах, можно повысить заинтересованность органов власти нижестоящего территориального уровня в наращивании налогового потенциала на подведомственной территории, что отвечает и интересам вышестоящих органов власти, получающих свою долю отчислений от этих налогов.
Отчисления местным бюджетам от регулирующих налогов, осуществляемые по дополнительным (дифференцированным) нормативам, исчисляемым на формализованной основе, взамен дотаций, относятся к налоговым доходам, а не к дотационным формам межбюджетного регулирования. Другое дело, в Германии, где НДС сначала разделяется на долговременной основе по твердой процентной норме на часть, оставляемую в федеральном бюджете, и часть для ежегодного распределения между бюджетами земель исходя из численности населения каждой земли по норме, исчисляемой в расчете на одного жителя в среднем по всем
землям. Исчисленные таким образом средства перечисляются каждой земле по существу в форме дотации [3].
В России же по 1993 г. действовал порядок, когда разделение НДС, собранного на соответствующей территории, осуществлялось одновременно в разные уровни бюджетной системы по ежегодно устанавливаемым дифференцированным нормативам, что заинтересовывало органы власти на местах в наращивании потенциала этого налога [2]. Влияние такого метода на сокращение дотаци-онности бюджетов могло бы быть использовано и в новых условиях, применяя его, прежде всего, на федеральном уровне в отношении консолидированных бюджетов субъектов РФ. Это подтверждает многолетний опыт, когда в России большинство регионов не было дотационным.
Первоочередной характер использования в межбюджетном регулировании дифференцированных нормативов отчислений от регулирующих налогов позволял в СССР добиваться минимально возможного количества дотационных бюджетов союзных республик: в 1975 г. их было два, в 1982 — четыре, в 1989 — пять, а, например, в РСФСР в разные годы было от трех до пяти областей (краев), получавших дотацию. При этом по действовавшему ранее налогу с оборота (теперь — НДС) проблемы, возникавшие при его возмещении по экспортной продукции, решались за счет части этого налога, поступавшей в союзный бюджет [2].
В настоящее время по НДС ставится вопрос об уменьшении его налоговой ставки. Целесообразно использовать опыт Канады, где наряду с НДС со ставками, меньшими, чем в России, действует налог с продаж [3]. Имевшаяся в Российской Федерации практика применения налога с продаж давала положительный результат для укрепления доходной базы региональных и местных бюджетов. Обоснование его отмены тем, что это приведет к существенному снижению цен на товары, на практике не подтвердилось.
Сейчас, когда особо острой проблемой является рост инфляции, ставится задача поиска эффективных мер по ее снижению. Основным путем для этого в рыночной экономике признается создание условий для развития конкуренции и проведения активной антимонопольной политики государства. Однако в настоящее время рыночные отношения в России пока не достигли требуемого уровня. В таких условиях государственное регулирование приобретает особое значение, но оно не должно вступать в противоречие с объективными
требованиями рыночной экономики. Поэтому целесообразным было бы вместо «замораживания» цен на социально значимые товары предусмотреть меры экономического воздействия государства на ограничение роста инфляции через относительно мягкое регулирование цен по ценообразующим услугам, например энергоресурсам, удобрениям, транспорту, и особенно по грузоперевозкам на дальние расстояния. Для этого государство может устанавливать рекомендуемые цены, т. е. не обязательные к применению, но с условием, что при их превышении вступает в действие прогрессивная шкала налогообложения. Это значит, что производители данной продукции и услуг, а также ее поставщики должны самостоятельно решать, что им выгоднее — получать необходимый им доход за счет улучшения качества товаров, увеличения объема производства и продаж или роста цен с уплатой повышенного налога.
В таких условиях можно будет компенсировать предполагаемые потери от снижения ставки по НДС, если это произойдет, введением налога с продаж для территориальных бюджетов взамен предоставления им соответствующей части выравнивающих дотаций.
Сторонники полного отказа от регулирующих налогов и перехода к принципу «один налог — один бюджет», ссылаясь на опыт зарубежных стран (США), не учитывают, что там это осуществляется при относительно широких правах органов власти на местах в части налоговой инициативы, включая и порядок определения налогооблагаемой базы собственных налогов. Такое же влияние оказывается при предоставлении права на местах устанавливать в определенных пределах территориальные надбавки к действующим в стране налоговым ставкам с зачислением дополнительных доходов в местные бюджеты. Данный порядок по четырем основным местным налогам предусмотрен даже в унитарном государстве — во Франции [3]. В России также имелся подобный опыт, когда была предоставлена возможность с 1994 г. устанавливать территориальную надбавку к ставке налога на прибыль в пределах 3 процентных пунктов. Однако затем, ссылаясь на целесообразность снижения налоговой нагрузки, этот порядок был отменен. Для усиления стимулирующей роли таких надбавок дополнительные доходы от их применения не следовало бы учитывать при распределении финансовой помощи бюджетам других уровней.
В США нет единого мнения относительно использования на временной основе по некото-
рым налогам дифференцированных нормативов отчислений в бюджеты разных уровней. Об этом свидетельствует внесенное рядом ведущих экономистов предложение о проведении эксперимента в семи штатах по опробованию данного метода, хотя реализовано оно не было [3].
Укреплению самостоятельности местных бюджетов и повышению ответственности региональных и местных органов власти за наращивание налогового и неналогового потенциала способствовало бы некоторое перераспределение в пользу этих бюджетов части федеральных налогов. Можно также рекомендовать субъектам РФ закрепить в составе доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ некоторую долю налога на прибыль (например, 0,5 %) за поселениями, входящими в муниципальные районы, или устанавливать им временные (на 3 — 5 лет) нормативы отчислений от этого налога. Этому способствовало бы и расширение прав региональных и местных властей в области налогообложения, в частности предоставление возможности установления в ограниченных пределах (в пределах до 3 процентных пунктов) территориальной надбавки к налоговой ставке. Принятое на переходный период реализации реформы местного самоуправления положение о возможности использовать в субъектах РФ в качестве регулирующих не только налог на доходы физических лиц, но и другие федеральные и региональные налоги, целесообразно закрепить и после 2008 г. Следует учесть опыт переходного периода. Например, в Липецкой области в 2007 и на 2008 гг. в качестве регулирующих использовались, кроме налога на доходы физических лиц, налог на прибыль организаций, акцизы (на вино, на пиво, на алкогольную продукцию), единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых. Это позволило иметь в регионе в основном сбалансированные местные бюджеты без дефицита и необходимости привлечения средств для его покрытия, а также наиболее полно реализовать не только выравнивающую, но и стимулирующую функции межбюджетных отношений [4].
Усилению стимулирующей роли дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений от регулирующих налогов способствовала бы возможность использования их в течение некоторого времени (3 — 5 лет). Если расчетная дотация увеличивается на очередной год, следует предусматривать ее только в пределах этого роста, не увеличивая норматива (установленного на не-
которое время), а если она снижается, что должно стимулироваться, то это подтверждает преимущество долговременных нормативов.
Повышение эффективности межбюджетных отношений в условиях реформы местного самоуправления во многом зависит от сочетания их основных функций — выравнивающей и стимулирующей. При этом объективный характер стимулирующей функции выражается в автоматизме ее воздействия, который не допускает субъективного влияния на результаты межбюджетных отношений. В отличие от так называемого «ручного» управления по методу «кнута и пряника», автоматизм воздействия стимулирующей функции межбюджетных отношений означает, что стимулирующим фактором является не поощрительное вливание денежных средств из вышестоящего бюджета, а обоснованное разграничение между уровнями бюджетной системы расходных полномочий и в максимально возможной степени соответствующих им доходных источников при относительно стабильном налоговом и бюджетном законодательстве, включая механизм межбюджетного регулирования, не стимулирующий иждивенчество. При этом источником денежного стимулирования должны быть дополнительные или сэкономленные в публично-правовом территориальном образовании средства, образовавшиеся в результате повышения эффективности управленческих решений, принятых и реализованных его органами власти.
Важным условием повышения эффективности межбюджетных отношений должно стать положение о том, что финансовое обеспечение расходных полномочий, исполнение которых возложено на региональный и местный органы власти, должно осуществляться по принципу опоры на собственные силы, а в недостающей части по объективным причинам — за счет перераспределения средств из бюджетов другого уровня.
Это потребует соответствующего укрепления территориальных бюджетов, особенно местных, исходя из указанных теоретических принципов
разграничения расходных полномочий и доходных источников по уровням бюджетной системы и участия налогов в межбюджетном регулировании на всех уровнях бюджетной системы, включая регулирование ими консолидированных бюджетов субъектов РФ, что позволило бы также в максимально возможной степени сократить дотационность и количество дотационных бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. А это в свою очередь повысило бы заинтересованность региональных и местных органов власти в наращивании налогового потенциала на подведомственных территориях, качественно подняв роль межбюджетных отношений как важного фактора социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований, а значит, и страны в целом.
Список литературы
1. Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 (ред. от 06.02.2004) «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года // Собрание законодательства Российской Федерации от 20 августа 2001 г., № 34.
2. Государственные и муниципальные финансы: учеб. / Под ред. С. И. Лушина, В. А. Слепова. М.: Экономисть, 2007.
3. Общая характеристика межбюджетных отношений в федеративных государствах на примере Канады, Германии, Австрии, Австралии, Индии и Соединенных Штатов Америки. Обзор Центра фискальной политики по заказу Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ. URL: http: // www.fpcenter.org.
4. Информация финорганов субъектов РФ за 2007 и 2008 гг. «О межбюджетных отношениях в условиях реформы местного самоуправления».
5. Отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов на 01.01. 2009. URL: http: // www.roscazna.ru.
