CC BY
508
УДК 332.01
Т. С. Савиных
БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ
Раскрывается сущность бюджетного федерализма. Формируется его определение. Даются разные подходы к бюджетному федерализму Характеризуется система принципов бюджетного федерализма. Приводятся примеры развития и формирования различных типов бюджетного федерализма в разных странах.
Успех экономических преобразований в Российской Федерации в огромной мере зависит от степени согласования интересов федерального Центра, субъектов Федерации и органов местного самоуправления в финансовой сфере.
Теоретическими предпосылками концепции бюджетного федерализма послужили распространившиеся в XIX в. взгляды на налоги как на плату за государственные услуги. В частности, разработанная Дж. Ст. Миллем «налоговая теория услуг» устанавливала строгую зависимость между налогами и государственными расходами [1].
С распространением теории предельной полезности в конце XIX - начале XX вв. государственные расходы и налоги стали рассматриваться как многочисленные индивидуальные сделки между государством и частными лицами. При этом предельная полезность государственных услуг должна была сочетаться с предельной полезностью налогов [2].
Кейнсианская экономическая теория и ее последователи, показав несовершенства свободного рыночного хозяйства и его неспособность к автоматическому саморегулированию, внесли решающий вклад в эволюцию взглядов на роль государства в экономике от функций «ночного сторожа» до признания за ним активного партнера и конкурента частных фирм, призванного обеспечить удовлетворение потребностей в тех благах, которые недостаточно эффективно производятся в частном секторе.
Оформившаяся к середине XX в. как самостоятельная научная дисциплина экономика общественного сектора сформулировала основные правила и подходы к проблеме децентрализации государственных функций, заложив тем самым теоретическую базу бюджетного федерализма. Таким образом, концепция бюджетного федерализма возникла как соединение принципов организации рыночного хозяйства с принципами федерализма и местного самоуправления.
В отечественной экономической науке пока не дано однозначного толкования понятию «бюджетный федерализм» (БФ). Одни подразумевают под ним «систему взаимоотношений между бюджетами различных уровней в федеративном государстве» [3], по мнению других БФ -«система принципов, на которых базируется бюджетное устройство федеративного государства, принято называть „бюджетным федерализмом41» [4].
Большинство специалистов признает аналогичность понятия БФ понятию «федерализм» вообще и показывает, что бюджетный федерализм - это аналогичные отношения в сфере разграничения бюджетных прав и полномочий, налогов и расходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, а также между региональными бюджетами и бюджетами местных органов самоуправления.
Понятие БФ выражает те же отношения и на той же основе, что и федерализм, в области разграничения бюджетных прав и полномочий, в формировании доходов и расходов между федеральным бюджетом и бюджетами регионов-субъектов Федерации, а в соответствии с этим между региональным субъектным бюджетом и местными бюджетами органов местного самоуправления. Это значит, что разграничения по указанным вопросам должны устанавливаться также, исходя из задачи сочетания принципов централизма и децентрализма в той мере, в какой это в наибольшей степени обеспечивает единство общегосударственных интересов, прав и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Федерации и входящих в них территориально-административных единиц. По нашему мнению, БФ, в первую очередь, должен обеспечивать сочетание интересов между всеми уровнями бюджетной системы.
Взаимосвязь прав органов власти разных уровней в области бюджета и налогов имеет непосредственное отношение к БФ, так как важным признаком бюджетной системы является преобладание в доходах бюджетов платежей в первую очередь налогового характера. По этой причине очень часто и много говорят о бюджетно-налоговом федерализме. Важно учитывать интересы населения, которому государство обязано гарантировать минимальные социальные стандарты его жизнеобеспечения, так как условия проживания и жизнедеятельности населения в зависимости от природно-географического положения и уровня экономического развития территории чрезвычайно разняться.
Любая модель БФ в мире основывается на трех главных составляющих, которые являются условиями ее эффективного функционирования [5]:
- четкое разграничение полномочий между всеми уровнями власти по расходам;
- наделение соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий фискальными ресурсами;
- сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью системы бюджетных трансфертов с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны определенный стандарт качества жизни.
Рассматривая БФ как концепцию межбюджетных отношений, есть необходимость выстроить систему принципов, на которых она должна основываться. Такими основополагающими принципами, по нашему мнению, являются:
- сочетание интересов различных уровней власти на всех уровнях бюджетной системы при разграничении доходов и расходов;
- равноправие органов власти нижестоящего территориального уровня в реализации возможностей меж-
бюджетных отношений с вышестоящими органами власти, включая использование вариативности, предусмотренной федеральным законодательством;
- распределение налогов на постоянной и фиксированной основе между звеньями бюджетной системы, обеспечивающее при достаточности налогового потенциала на соответствующих территориях минимально необходимый уровень собственных доходов территориальных бюджетов;
- выравнивание посредством бюджетного регулирования до минимально необходимого уровня душевых бюджетных доходов территории, не имеющих достаточного налогового потенциала;
- максимально возможное сокращение встречных бюджетных потоков;
- компенсация бюджетам уменьшения доходов или увеличения расходов вследствие решений, принимаемых федеральными органами государственной власти, а в отношении местных бюджетов - органами государственной власти субъектов Федерации;
- создание налоговых условий для роста экономического интереса органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления к увеличению финансовой местной доли в бюджете региона или муниципалитета путем расширения налогооблагаемой базы;
- взаимная ответственность между звеньями бюджетной системы за соблюдение органами власти всех уровней обязательств по межбюджетным отношениям;
- гласность и прозрачность межбюджетных отношений на всех уровнях власти.
Между принципами бюджетного федерализма прослеживается строгая взаимосвязь. Если исходить, например, из принципа максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков в бюджетной системе, то становится обязательным и условие о сочетании единых нормативов с дифференцированными по разным видам регулирующих налогов. Дифференциация позволит увеличить их размер в максимально возможной степени для сокращения встречных потоков. Это же можно сказать и о минимальных долях, закрепляемых от крупных налогов за территориальными бюджетами на долговременной основе. Последнее способствует оптимизации сферы межбюджетных отношений.
Следуя основополагающим принципам БФ, основная его цель нам видится, прежде всего, в обеспечении экономической эффективности, соблюдении территориальной справедливости и политической стабильности. Реализация этой цели может быть обеспечена нормативно-законодательным установлением соответствующих бюджетных прав и обязанностей (с определенной долей условности) трех равноправных сторон - федеральных, региональных и муниципальных органов власти на всех стадиях бюджетного процесса, которые призваны обеспечить достаточную прозрачность и справедливость перераспределения бюджетных ресурсов. Концепция БФ по своей сути есть проявление идеи федерализма как территориальной демократии.
Фактически до настоящего времени ни одной стране в мире не удалось создать идеальную модель бюджетного федерализма. Под влиянием исторических, политических и национальных факторов в мире сложилось множество
систем бюджетных отношений, существенно различающихся между собой и часто противоречащих оптимальной теоретической модели. Путем проб и ошибок формируются наиболее оптимальные и эффективные системы БФ для конкретного государственного образования.
Один из парадоксов политической жизни Российской Федерации заключается в том, что это в недавнем прошлом сугубо унитарное, по сути, государство имело весьма развитую федеративную форму территориально-административного устройства, хотя и отличную от общего понимания федерализма. Тем не менее в основу рыночного федеративного государства было положено прежнее формально федеративное территориально-административное устройство.
Федерализм в его классическом варианте исключает любое неравенство членов Федерации между собой и по отношению к Центру. Сложившееся в условиях унитарной России фактическое неравенство прав между бывшими национальными автономными республиками и областями трансформировалось в неравенство их экономических потенциалов. В условиях унитарного государства такое неравенство в существенной мере нивелировалось Центром, но при переходе к рыночным отношениям проявилось сразу и достаточно болезненно, тем более что все преобразования в российской региональной политике с самого начала проходили разобщено и бессистемно, под значительным влиянием политической конъюнктуры, на фоне непростого процесса поиска компромиссов между различными ветвями власти и преодоления центробежных тенденций. Причем разрушение старых управленческих структур тоталитарного государства и методов управления недостаточно компенсировалось активным появлением новых рыночных структур.
В отличие от других федеративных государств, например, в США проблемы уравнивания территориального распределения бюджетных средств разрешаются путем четкого разделения бюджетно-налоговых полномочий федерального правительства, властей штатов, местных органов. Американский бюджетный федерализм рассчитан на привлечение частного капитала, а налоговые льготы распределяются как косвенная форма стимулирования предпринимательской деятельности.
Федеральный бюджет США в основном пополняется за счет прямых налогов, поступления от которых заметно превышают поступления от косвенных налогов (соответственно 90,5 и 9,5 %).
При этом следует иметь в виду, что федеральное правительство распределяет определенную часть федерального дохода между штатами на основании специальных программ.
В отличие от США, Австралия характеризуется высокой степенью централизации федерации: мощным в финансовом отношении центром и слабыми штатами.
В ФРГ бюджетный федерализм построен с максимальным учетом интересов регионов и подразумевает уравновешивание налоговых полномочий между центром и регионами и равноправие всех нижестоящих бюджетов страны по отношению к федеральному бюджету.
Действующая модель бюджетного федерализма в Индии имеет много общего с латиноамериканскими стра-
нами. Для нее характерна значительная степень финансовой зависимости субъектов федерации от центра.
Таким образом, можно сделать вывод, что мировая практика не выработала четко сформированных критериев, на основе которых можно выбрать универсальную модель бюджетного федерализма.
Каждая страна в зависимости от уровня развития выбирает свой путь в распределении бюджетных полномочий и ответственности между центральными и территориальными государственными структурами. Под влиянием исторических, политических и национальных факторов в мире сложилось множество систем бюджетных отношений, существенно различающихся между собой и часто противоречащих оптимальной теоретической модели. Путем проб и ошибок формируются наиболее оптимальные и эффективные системы БФ для конкретного государственного образования.
Бюджетное устройство России остается крайне централизованным даже по меркам унитарных государств, расходы региональных и особенно местных бюджетов перегружены «федеральными мандатами», имеет место «резкая несбалансированность предписанных «сверху» расходных обязательств и возможностей их финансирования за счет переданных «сверху» доходных источников.
К моменту формирования новой модели российской бюджетной системы в мировой экономической теории внимание ученых концентрируется на двух концепциях экономического развития общества: на монетаризме и неокейнсианстве. Российская практика социально-экономического переустройства в значительной мере опиралась на монетаристскую концепцию, что в области бюджетной политики проявилось, прежде всего, в ее целевой ориентации на ежегодную балансировку федерального бюджета. Такого рода политика, основанная на отсутствии долгосрочной стратегии, в мировой практике имеет свои прецеденты и в достаточной мере дискредитировала себя. Выходом из сложившейся ситуации становится пере-
смотр концептуальных подходов к построению модели бюджетной системы РФ на базе теории функциональных финансов и всестороннего количественного и качественного анализа состояния бюджетной системы.
Очевидно, что сегодня в России ни одно из указанных условий или не выполняется вовсе, или выполняется лишь частично. Практически отсутствует реальная «независимость» как и стабильность функционирования многих бюджетов на уровне субъектов Федерации, не говоря уже об уровне органов местного самоуправления. Не определено разграничение полномочий между различными уровнями власти по расходам. Нет нормативной основы формирования финансовых ресурсов для реализации своих полномочий каждым из уровней власти. Не разработаны минимальные социальные стандарты, устанавливаемые федеральными органами государственной власти. Сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов осуществляется в значительной мере на субъективной основе при активном влиянии так называемом «лоббирования» процесса.
Библиографческий список
1. Всемирная история экономической мысли : в 6 т. Т. 3. М. : Мысль, 1998. С. 155.
2. Современные экономические теории Запада : учеб. пособие для вузов / под ред. А. Н. Марковой. М. : Фин-статинформ, 1996. С. 40.
3. Гладкий, Ю. Н. Основы региональной политики : учеб. пособие для студентов педагогических вузов / Ю. Н. Гладкий, А. И. Чистобаев. СПб. : Изд-во Михайлова В. А., 1998.
4. Лавров. А. М. Бюджетный федерализм и финансовая стабилизация / А. М. Лавров // Вопросы экономики. 1995. №8.
5. Опыт бюджетного федерализма в России / О. В. Богачева. М. : МНФ, 1998.
Т. S. Savinih
BUDGETARY FEDERALISM: CONCEPT AND ESSENCE
The essence of budgetary federalism is revealed. Its definition is formed. The characteristics of different approaches to budgetary federalism are also given. The system ofprinciples of budgetary federalism is characterized. The examples of development and forming of different types of budgetary federalism in different countries are given.
Принята к печати в июне 2006 г.
