CC BY
32
БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ
О НЕКОТОРЫХ КОНЦЕПТУАЛЬНЫХ ПРЕДСТАВЛЕНИЯХ О БЮДЖЕТНОМ ФЕДЕРАЛИЗМЕ
Т. В. ГРИЦЮК,
кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы, денежное обращение и кредит» Государственного университета управления
Традиционной проблемой для любого государства, в первую очередь федеративного, является задача, отвечающая историческим и национальным условиям справедливого распределения властных полномочий, ответственности и их ресурсного обеспечения внутри страны между уровнями власти. Основные финансовые ресурсы реализации государственных полномочий аккумулируются в бюджетной системе с помощью налоговых и неналоговых доходов.
Ведущими инструментами для нахождения баланса интересов федерации, ее субъектов и местного самоуправления в странах с федеративным устройством являются инструменты бюджет-но-налоговой политики как важнейшей составляющей социально-экономической политики государства. Теоретическая разработка данных проблем представляет собой современное развитие основ теории общественных финансов для стран с федеративным устройством, продолжение теории общественного блага.
Принципы новой бюджетной системы Российской Федерации основываются на модели бюджетного устройства и бюджетного процесса федеративного государства, получившей название бюджетного федерализма.
Для раскрытия основного экономического содержания бюджетного федерализма необходимо последовательно ответить на следующие вопросы:
1. Какова сущность, принципы функционирования бюджетного федерализма?
2. Как соотносятся понятия «бюджетный федерализм», «бюджетное регулирование», «межбюджетные отношения»?
3. Каковы отличия моделей фискального, конкурентного и бюджетного федерализма?
4. В чем особенности российской модели бюджетного федерализма?
5. Каковы перспективы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации?
Бюджетный федерализм: сущность, принципы функционирования
Бюджетный федерализм как категория до сих пор не имеет однозначного толкования1. С помощью его понятийного аппарата характеризуют различные аспекты финансовой децентрализации и финансовой самостоятельности территориальных образований. В основе их, как правило, лежат общие для государств с федеративным устройством правила и порядок бюджетно-налоговых взаимоотношений между уровнями власти и управления.
Отношения между органами власти и, соответственно, бюджетами разного уровня существуют в любом государстве с административно-территориальным делением, однако складываются они на разных основах (принципах)2. Государствам с унитарным устройством свойственна высокая централизация бюджетных прав и ресурсов на уровне центрального правительства при гораздо более низкой их концентрации у нижестоящих органов власти. Бюджетные системы государств с федеративным устройством исходят из противоположных принципов, главные из которых -самостоятельность и равноправие бюджетов разных уровней в рамках соблюдения баланса интересов органов власти всех уровней и населения3.
Важной функцией бюджета (государственных финансов в целом) как инструмента государственного регулирования при любом устройстве является выравнивание (перераспределение) доходов между группами граждан (в пользу попавших в зону объективных социальных рисков: бо-
' Пономаренко Е.В. Теоретические основы бюджетного федерализма - Материалы конференции «Бюджетный федерализм и финансовое управление на местном уровне». -М.: РАКС, 2002, модуль 2.
2 Теория государства и права / Под ред. М.М. Расслова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеера. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000.
3 Поляк Г.Б. Бюджетная система РФ. - М.: ЮНИТИ, 2002.
лезнь, старость, безработица, бедность и т.д.) и между регионами страны для обеспечения сопоставимых условий жизнедеятельности в разных точках единого государства и территориального развития. Эта функция бюджета актуальна как для унитарных стран, так и для государств с федеративным устройством, однако методы достижения указанных целей и используемые финансовые инструменты существенно отличаются.
Понятие бюджетного федерализма впервые ввели американские специалисты, понимая под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти, бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах. При этом, по их мнению, модель становится эффективной при обязательном соблюдении трех условий4:
- разграничении полномочий между всеми уровнями власти по расходам;
- наделении всех уровней власти фискальными ресурсами для выполнения своих полномочий;
- сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью бюджетных трансфертов для достижения определенных стандартов потребления общественных услуг на всей территории страны.
Первое условие связано с выполнением государством своих основных функций по предоставлению общественных услуг (управление, правоохранительная деятельность, социальные задачи, обеспечение макроэкономической стабильности, поддержка национальной экономики, территориального развития и т.д.) путем децентрализации части государственных полномочий и распределения ответственности за их исполнение между тремя уровнями власти и управления.
Выполнение второго условия призвано обеспечить реализацию государственных задач на всей территории страны за счет государственных и муниципальных финансов, аккумулируемых (преимущественно за счет налогов) на каждом уровне власти и управления или передаваемых им в распоряжение для организации обеспечения общественными услугами5. Распределение расходных полномочий6 осуществляется исходя из стандартов, ориентированных на сопоставимый уровень потребления общественных благ населением на всей территории страны независимо от
4 Государственные финансы: из опыта индустриально развитых стран. - М: ООД ИМЭМО РАН, 1995. - С. 156.
5 Бюджетный федерализм. Российско-канадский проект «Федерализм в сотрудничестве». - М.: Московское отделение Российского научного фонда, 1995.
6 Ламперт X. Социальная рыночная экономика: Германский путь. - М.: Дело, 1994.
проживания, а налоговый (доходный)7 потенциал располагается неравномерно по территории страны в силу исходных различий в обеспечении природными, трудовыми ресурсами, уровне социально-экономического развития8. К тому же располагаемых ресурсов, как правило, меньше потенциально необходимых.
В связи с этим возникает противоречие, выражающееся в несбалансированности расходных и доходных полномочий. В этом случае вступает в силу третье условие действия бюджетного федерализма - сглаживание дисбалансов различными способами или бюджетное регулирование.
Широко известны работы зарубежных специалистов, посвященные проблемам финансовой децентрализации, бюджетно-налогового федерализма. Это публикации канадских (П. Бут, Д. Кларк), немецких авторов, экспертов Всемирного банка (Р.У. Рефьюза, III. Мад, Р.В. Бола, Р. Бэрда, Б. Ибэла, К. Валих, К. Вонг и др.)9. Часть работ переведена на русский язык. В последние годы появились интересные совместные издания зарубежных и отечественных экономистов, посвященные рассматриваемым проблемам в контексте адаптации зарубежного опыта к российским условиям10.
Экономическая сущность бюджетного федерализма определяется сочетанием ряда принципов, его характеризующих":
- единство общегосударственных интересов и интересов населения как основы сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;
- сочетание централизма и децентрализации при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;
- самостоятельность бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета;
- активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налого-вой политики государства, включая межбюджетные отношения.
7 Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США. Материалы российско-американских семинаров / Под ред. Ю.И. Любимцева, Ш.Б. Мадд. - М., 1996.
8 Россия и фискальная децентрализация / Под ред. К. Ва-лих.- М.: Всемирный банк, 1994.
9 Экономические обзоры ОЭСР, 1999 - 2002. Российская Федерация. 2002.
10 Зейдель Б., Веспер Д. Бюджетный федерализм: сравнительный анализ по странам. -Ьир://1е1е.п8С.ги./-1ас18/уегрег/Ыш.
11 ИгудинА.Г. О принципах реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы. - 1998.
- № 8. - С. 6 - 9.
В Бюджетном кодексе РФ понятие «бюджетного федерализма» отсутствует, хотя в обсуждавшемся проекте кодекса ему уделялось серьезное внимание (рис. 1). Принципам, его характеризующих, посвящена гл. 16 «Межбюджетные отношения»12. В их числе: распределение и закрепление расходов бюджетов по уровням бюджетной системы; закрепление на постоянной основе и по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы; равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований; выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований; равенство всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ. Иначе говоря, речь идет об определенной конкретизации целей и методов бюджетной политики - о равенстве бюджетных прав, единстве бюджетной системы, разграничении бюджетных полномочий, самостоятельности бюджетов, сбалансированности бюджетной системы в целом.
Многообразие принципов бюджетного федерализма может быть сведено к трем ключевым -единству бюджетной системы, ее сбалансированности и реальной самостоятельности бюджетов разного уровня. Последний принцип включает степень самообеспеченности, оценку способности регионов и территорий к социально-экономическому развитию.
Степень финансовой самостоятельности ограничивается рядом факторов. Долгое время считалось, что неэффективность субнациональных органов является главным препятствием к рас-
12 Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (вводный) / Под ред. проф. М.В. Романовского и проф. О.В. Врублевской. - М.: Юрайт, 1999.
ширению их полномочий. Однако высокий образовательный потенциал, развитие информационных технологий, расширение сферы демократически избранных органов власти и управления, возможностей государственно-общественного контроля за ними частично устраняют эти препятствия. Другая опасности усиленной финансовой самостоятельности может быть связана с развитием сепаратистских, националистических тенденций, политического хаоса. Чрезмерная децентрализация, как и чрезмерная централизация, несут в себе разрушительный потенциал.
Современное состояние отношений бюджетного федерализма, их теоретико-методологическое обоснование требуют внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ13. Отсутствие законодательного закрепления ключевых методологических основ бюджетного устройства и бюджетного процесса на принципах бюджетного федерализма становится в определенной степени тормозом экономических реформ в целом.
Анализируя принципы бюджетного федерализма, отметим, что к организационно-политическим инструментам регулирования федеративных отношений следует отнести равноправие субъектов, законодательное разграничение прав и ответственности между федеральным и региональным уровнями, сочетание централизма и децентрализации в управлении, активное участие субъектов в формировании бюджетной политики и т.д. К финансово-экономическим - самостоятельность бюджетов, экономическую самодостаточность регионов, сбалансированность доходных полномочий и расходной ответственности, вертикальное и горизонтальное выравнивание.
Переход от логики рассмотрения бюджетного федерализма как статичной конструкции (распределение полномочий, расходов, налогов и трансфертов) к его исследованию как непрерывного процесса, деятельности по согласованию и балансированию интересов позволяет дать объективную оценку развития реального федерализма в России. Анализ не только статичной конструкции бюджетного устройства, но и динамичной модели бюджетного процесса и его роли в пошаговом балансировании интересов законодательной и исполнительной власти, а затем разных уровней власти и управления с бизнесом и населением делает понятным сложный механизм согласования интересов. Именно в процессе ежегодного составления и рассмотрения, принятия и исполнения федерального бюджета устанавливается компромиссный договор между ветвями власти,
13 Богачева О. Проблемы несбалансированности бюджетной системы России // МЭиМО. - 1997. - № 6. - С. 111 - 117.
Конституционный
суд
Правительство РФ
Федерацией, территориальными сообществами, населением.
Однако бюджетный федерализм не может быть сведен лишь к бюджетному процессу, его понятие гораздо шире. Ежегодный бюджетный процесс -это тактические, краткосрочные методы балансирования различных интересов (политических, ведомственных, территориальных) в рамках довольно жестко установленных Бюджетным кодексом РФ процедур. У бюджетного федерализма цели более долгосрочные, стратегические - установление кодекса согласованных правил «игры» для всех участников бюджетного процесса, технология поиска компромисса интересов общефедеральных, разных групп субъектов Федерации и муниципальных образований. Здесь нет одной, навсегда установленной нормы. Правила общежития в едином государстве меняются в зависимости от соотношения сил, исторических, экономических и других факторов. Да и методы в таком случае разнообразнее, они отличны от формализованных легитимных процедур: политическое и экономическое давление, налоговый федерализм, использование административного ресурса, национальной карты и т.д.
Выделив из всего многообразия аспектов рассматриваемого явления наиболее существенные, определим бюджетный федерализм как систему отношений, направленных на поиск баланса интересов Федерации и ее субъектов в целях достижения устойчивого территориального развития, обеспечения доступности потребления основных общественных благ населением с помощью:
• разграничения отношений по расходным полномочия;
• достижения самостоятельности и равноправия бюджетов разного уровня, то есть соответствия финансовых ресурсов органов власти и управления их полномочиям и ответственности:
• перераспределения финансовых ресурсов для сбалансированности бюджетов.
Разграничение основных понятий бюджетного федерализма
Термин «бюджетный федерализм» часто пересекается с понятиями «межбюджетные отношения», «регулирование бюджетов». Между ними нельзя ставить знак равенства, поэтому в контексте рассматриваемых проблем необходимо выяв-
Президент РФ
Федеральное собрание РФ
Бюджетный федерализм
Федеральные министерства
Органы власти субъектов РФ
Рис. 2. Система органов власти, регулирующих отношения бюджетного
федерализма
ление их иерархическои соподчиненности.
Бюджетный федерализм определен как система отношений, которая выходит за рамки чисто бюджетных отношений и включает правовые, экономические, бюджетные, налоговые отношения между Федерацией и ее субъектами, основанные на их противоречивой взаимосвязи (рис. 2).
Бюджетное регулирование в свою очередь представляет комплекс механизмов управления (регулирования) бюджетной системы в целях обеспечения ее сбалансированности. Оно является неотъемлемой ее составляющей, главные формы регулирования - достижение вертикальной и горизонтальной сбалансированности этой системы.
Под вертикальной сбалансированностью понимается процесс устранения несоответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с доходным потенциалом бюджетов всех уровней по вертикали: федеральный бюджет - субфедеральные бюджеты - местные бюджеты. В случае если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для выполнения возложенных на него функций, вышестоящий уровень власти теоретически обязан предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Таким образом, целью вертикальной сбалансированности бюджетов является обеспечение финансовой базы для реализации расходных полномочий различных уровней власти.
Однако вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетной сбалансированности. Необходимо, чтобы оно сочеталось с горизонтальной сбалансированностью бюджетов, под которой понимается устранение несоответствия в бюджетной обеспеченности между бюджетами одного уровня (по горизонтали), вызванное объективными причинами. Горизонтальное выравнивание направлено на обеспечение стандартного, сопоставимого уровня потребления общественных услуг гражданами страны независимо от отличий в доходной обеспеченности территории
проживания, ее особых инфраструктурных, климатических и других объективных факторах. Они обусловлены большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, уровнях затрат и в дифференциации бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы, неустойчивое экономическое развитие, процессы приватизации, сопровождающиеся массовым отказом предприятий от социальных затрат и содержания объектов социально-бытовой сферы, а также собственная позиция региона по отношению к рыночным изменениям.
Горизонтальное выравнивание бюджетов еще называют межбюджетным выравниванием или межбюджетными отношениями. Они могут быть определены как объективно обусловленная система оказания помощи региональным нечестным бюджетам.
Очевидно, что межбюджетные отношения не могут отождествляться со всей совокупностью отношений бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм существенно шире, он представляет собой систему бюджетно-налоговых отношений, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном на учет интересов всех его участников.
Межбюджетные отношения являются неотъемлемой составной частью в структуре отношений бюджетного федерализма и представляют обособленный, вполне конкретный вид отношений, а бюджетный федерализм являет собой их совокупность.
Организация бюджетного регулирования напрямую связана с моделью государственного устройства. В унитарных странах бюджетным системам свойствен высокий уровень централизации бюджетных ресурсов и незначительный объем бюджетных прав и обязанностей местных бюджетов при высоком удельном весе финансовой помощи из центрального бюджета. В государствах с федеративным устройством бюджетное регулирование является частью отношений бюджетного федерализма, предполагающего более сбалансированное распределение полномочий и ответственности между уровнями бюджетной системы, относительную самостоятельность бюджетов, их равноправие в бюджетной системе государства, организацию межбюджетного перераспределения, то есть финансовой помощи нижестоящим бюджетам в разных формах.
Системы управления в развивающихся странах, как отмечают эксперты Всемирного банка, более централизованны, чем в промышленно развитых14. За последние 30 лет в развивающихся странах отмечен лишь небольшой перенос тяжести государственных расходов с национального на более низкие уровни. В странах с индустриальной экономикой, напротив, наблюдалась тенденция к некоторой централизации государственных полномочий, выражаемая в передаче государственных расходов на более высокий уровень. Эти наблюдения не учитывают децентрализации, неявно присутствующей в рыночных реформах, приведших к сокращению прямых полномочий и ресурсной базы центральных органов власти в целом ряде стран.
Приведенные выше положения хорошо прослеживаются при анализе статистических данных - в унитарных государствах финансовая помощь существенно выше по отношению к ВВП.
Так, в развитых странах с федеративным устройством на цели финансовой помощи субфедеральным бюджетам в середине 1990-х годов расходовалось от 1,5 до 4% ВВП (включая собственно бюджетные средства и расходы социально-страховых фондов), а в унитарных государствах ресурсы, выделяемые на финансовую помощь в местные бюджеты, значительнее: от 4,78% в Швеции до это 8,33% ВВП в Англии15.
Зарубежные модели бюджетного федерализма. Фискальный, бюджетно-налоговый и конкурентный федерализм
Мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной модели бюджетного федерализма. Причины этого кроются в сильнейшем влиянии политики и исторических традиций на бюджетно-налоговое устройство разных стран16.
В настоящее время различается несколько моделей: фискального федерализма, бюджетно-налогового и конкурентного федерализма. Наиболее распространенной является модель фискального федерализма. Она напрямую зависит от типа налоговой системы и порядка распределения налогов по уровням бюджетной системы страны.
14 Государство в меняющемся мире. Отчет о мировом развитии. 1997. - М.: Агентство экономической информации Прайм-ТАСС, 1997. - С. 13.
15 Федеральный бюджет и регионы. Опыт анализа финансовых потоков. - М.: Диалог-МГУ, 1999. - С. 54 - 55.
16 Волкова Е.С. Сравнительный анализ развития федерализма в Российской Федерации и зарубежных государствах
с позиций теории самоорганизации. -htttp://lpur.tru.ru/public/ book 2000/а 014000.htm.
В ряде европейских стран с федеративным устройством (Германия, Швейцария, Австрия) делается ставка на совместное использование федерально-территориальных налогов. В доходах их региональных бюджетов преобладают совместные налоги, при этом около 64% - подоходные налоги (54,7% - с населения и 9% - на прибыль предприятий) и около 16% - косвенные налоги на потребление. Подобная система существует и в России. Доля совместных, или регулирующих (в российской терминологии), налогов также высока, в 2003 году она составила свыше 60% налоговых доходов региональных бюджетов.
В числе положительных характеристик модели фискального федерализма называют экономичность централизованного сбора доходов, широкие возможности централизации части средств для целей горизонтального выравнивания территориальных бюджетов и, как следствие, активную политику бюджетного выравнивания.
Вместе с тем у этой модели много недостатков - стремление к излишней централизации налоговых функций, унитарному типу государственного управления, то есть ограничению финансовой децентрализации и финансовой самостоятельности субфедеральных и местных органов власти. Европейские страны, использующие модель фискального федерализма, нивелируют ее недостатки с помощью четкого распределения бюджетных полномочий между всеми уровнями власти, предоставлением существенной финансовой самостоятельности территориям путем долговременного определения доли в совместных налогах и закреплением согласованных пропорций в федеральном законодательстве самого высокого уровня, а также использованием эффективных механизмов регулирования вертикальных и горизонтальных дисбалансов бюджетов.
Важную роль в описываемой модели играют трансферты, к которым относят разные формы межбюджетного выравнивания17. Объем трансфертов в бюджетах регионов федеративных государств составлял от 4% ВВП в Австрии, 4,3% в Германии, 5,1% в Швейцарии, 5,6% в США до 8% ВВП в Канаде и Австралии. Их доля в совокупных поступлениях территориальных бюджетов в странах ОЭСР довольно высока и составляла в начале 1990-х годов около 40%, в том числе в англосаксонских странах - 36%, в скандинавских - 34%, в федеративных европейских - 24%, в других западноевропейских странах (Греция, Бельгия, Франция, Италия, Испания, Португалия, Нидерланды) - 63,2%.
17 Государственные финансы: из опыта индустриально развитых стран. - М: ООД ИМЭМО РАН, 1995. - С. 167.
В США, Канаде используется другая модель -модель бюджетно-налогового федерализма. В ней
бюджетный федерализм понимается не только как фискальный, он акцентирует ориентиры бюджетной политики на территориальное развитие, самообеспечение территорий, их экономическую самодостаточность.
Интересен опыт Канады, прошедшей исторический путь от фактически унитарного государства с сильными иерархическими структурами власти к федеративному с существенной независимостью двух составляющих государственной власти - федерального и провинциальных правительств. В основе ее - налоговая система, характеризующаяся наличием параллельных и независимых друг от друга систем сбора налогов, одновременное использование двумя составляющими власти одной налоговой базы при конституционном разграничении предметов ведения и налоговых полномочий. Канадские специалисты считают, что четко фиксировать расходные полномочия в конституции не так уж важно, поскольку конституции крайне сложно поддаются изменениям18.
В данной модели делается ставка на переговорный процесс, добровольные соглашения на принципах взаимной выгоды. Основа соглашений - обоюдный интерес в реализации конкретных задач, программ. Любая сторона может выйти из соглашения, если оно перестает отвечать, например, интересам провинции. Федеральное правительство, согласно конституции, обладает правом вето по любым вопросам, однако использовалось оно за всю историю только один раз, в 1943 году. В Канаде даже существует собственная формула консенсуса (законодательного механизма на принципах демократического централизма) -федеральное правительство плюс две трети провинций, представляющие 50% населения страны.
Канадский опыт доказывает, что региональные правительства, как и люди, быстрее реагируют на стимулы, чем на директивы. Делается ставка на экономические стимулы (превалирует про-граммно-целевой подход в реализации бюджетных ориентиров), а не на административные инструменты (налоги). Ориентация на поиск побудительных мотивов для привлечения провинций к решению общенациональных задач позволила переосмыслить роль федерального правительства. Вместо обеспечения всего набора общественных
18 Бут П. Процесс бюджетного федерализма: несколько уроков канадского опыта // Бюджетный федерализм. Российско-канадский проект «Федерализм в сотрудничестве». -
М.: Московское отделение Российского научного фонда, 1995. -С. 15.
услуг населению (эта тактическая, по сути, задача переложена на правительства провинций) федеральное правительство занимается стратегией национального развития - задает цели, создает стимулы для их достижения и отслеживает результаты.
В рамках проекта INTAS, реализованного группой российских и зарубежных ученых в 1997 - 2000 годах, предлагается новая трактовка реформирования федеративных отношений в России на основе так называемого конкурентного федерализма, отличного от федерализма фискального, традиционно исследуемого в России. Суть конкурентного федерализма в том, что его участники рассматриваются не как партнеры, а как конкурентные игроки во взаимоотношениях центра и регионов, центрального правительства и региональных правительств, региональной власти, юридических и физических лиц, действующих на территории.
В модели конкурентного федерализма фирмы и население стремятся выбирать наиболее выгодные и приемлемые для себя и своего бизнеса условия жизнедеятельности в конкретном субъекте Федерации. При этом их выбор проявляется в разных формах - от смены юридического адреса, концентрации деятельности в наиболее благоприятном налоговом, инвестиционном климате и т.д. до активного участия в выборных кампаниях, лоббирования или отказа в доверии той либо другой команде, идущей к власти на региональных или муниципальных выборах19.
Налоговые, или фискальные, аспекты федеративных отношений рассматриваются в рамках концепции конкурентного федерализма как отражение экономического взаимодействия между субфедеральными органами власти и налогоплательщиками. Население территории покупает общественные услуги (правоохранительные, социальные, инфраструктурные и др.), платя за них некую цену - налоги. Если цены или услуги не устраивают потребителей, они либо голосуют на выборах за другую команду власти, либо могут переехать в другой регион, в том числе перерегистрируя в нем свой бизнес, предприятие.
Задача концепции конкурентного федерализма заключается и в том, чтобы разработать систему правил конкуренции между органами власти по горизонтали и по вертикали в противовес традиционному подходу фискального федерализма, стремящемуся найти оптимальную, статичную систему распределения полномочий и налогообложения.
" Подробнее см.: Реформирование федеративных отношений в России (взгляд с позиции конкурентного федерализма) // Вопросы экономики. - 2000. - № 10. - С. 27 - 117.
Конкурентный федерализм считает поиск оптимальной модели бессмысленным в силу нестабильности статичной модели в динамично изменяющихся условиях переходной экономики. Разработка правил конкуренции между органами власти ставит акцент на необходимости существенно более весомой самостоятельности субфедеральных и муниципальных органов власти и управления, возможности их «конкурентоспособной» экономической и политической инициативы. Поскольку исторически, экономически и т.д. каждой территории присущи свои стартовые условия, конкурентный федерализм исходит из наличия многообразия конкурентных моделей или правил в регионах. Одни модели могут основываться на разрешении конфликтов и поиске компромиссов, другие на использовании в реальности разрушительных конкурентных стратегий на местном уровне. Вмешательство центральных властей может быть как конструктивным, так и деструктивным, однако однобокое усиление центральной власти, по мнению идеологов конкурентного федерализма, может способствовать углублению конфликта внутри системы федеративных отношений.
Западные федеративные системы, пройдя различные этапы социально-экономического развития в рамках конкурентного федерализма, достигли стадии высокой централизации законодательных, экономических, фискальных функций, например в рамках Европейского союза20.
Особенности российского фискального федерализма
Принципы новой бюджетной системы Российской Федерации, заложенные в Бюджетном кодексе РФ, фактически основываются на модели бюджетного устройства федеративных государств (рис. 3 и 4).
Специфика российской модели фискального федерализма определяется рядом обстоятельств. Во-первых, это огромная исходная дифференциация регионов по основным политико-административ-ным, экономическим и социальным характеристикам и, во-вторых, ярко выраженная ориентация на фискальную модель бюджетного федерализма.
К главным особенностям политико-административного характера относятся:
1) излишне раздробленная численность (89) субъектов Федерации21;
20 Вопросы экономики. - 2000. - № 10. - С.29.
21 Напомним для сравнения, что, например, в Канаде, занимающей по размерам территории второе место в мире после России, всего 10 провинций (12, включая островные) или субъектов федерации, что позволяет проводить гораздо более взвешенную политику бюджетного федерализма.
Источники права фискального федерализма
Решения Конституционного суда РФ
Федеральные законы
г 1 1 г г
Нормативные Нормативные Конститу- Законы
акты акты ции, уставы субъектов РФ
Президента Правительства субъектов
РФ РФ РФ
Рис. 3. Основные источники права фискального федерализма
Федеральные
Законодательные акты
«О принципах и
порядке разграничения предметов ведения и полномочий...»
Бюджетный кодекс РФ
Налоговый кодекс РФ
Субъектов РФ
Ежегодные законы о федеральном бюджете
«Об общих принципах организации МСУ» и «О финансовых основах МСУ»
О бюджетном процессе в субъекте РФ
Ежегодные законы о бюджете субъекта РФ
Рис. 4. Основные федеральные и региональные законы по бюджетному федерализму
2) новообразование части субъектов РФ никак не связывалось с наличием финансовой самостоятельности, а продиктовано парадом национальных суверенитетов; в настоящее время треть субъектов РФ (32 из 89) существуют как национальные образования;
3) шесть разновидностей политического статуса субъектов РФ: 49 областей, 21 республика, 1 автономная область, 12 автономных округов, 6 краев и 2 мегаполиса22. При этом свыше половины субъектов РФ заключили отдельные договоры о разграничении полномочий с федеральным центром, а несколько субъектов РФ в собственных конституциях провозгласили статус, противоречащий Конституции РФ (речь идет о российских республиках - Саха (Якутия), Татарстане, Башкорто-
22 Основным законом - Конституцией РФ закреплено равноправие субъектов РФ между собой и по отношению к Федерации в целом (ст. 5, п. 1,4), т.е. провозглашена симметричная модель федерализма.
стане, Чечне, Тыве, Коми, Бурятии): например, ассоциированное членство Татарстана в РФ, объявление себя суверенными государствами Татарстаном, Чечней и т.д. Логичным результатом особых статусов стало установление особых бюджетно-налоговых взаимоотношений с федеральным центром. Так, в 1994 году средний уровень налоговых перечислений в федеральный бюджет с территорий субъектов РФ составлял 40 -50%. При этом Татарстан перечислил 16% налогов, собранных на территории, Башкортостан -12%, Саха (Якутия) - ничего;
4) шесть разновидностей муниципальных образований (административные районы, города, в том числе республиканского, краевого, областного, окружного значения; городские районы и округа; поселки городского типа; сельские администрации; сельские населенные пункты) при конституционном закреплении их негосударственного статуса.
Справедливости ради отметим, что такой порядок существует не только в России. Например, по конституции Канады муниципалитеты относятся к юрисдикции провинций23. Отношения между провинцией и муниципальным уровнем власти регулируются «Муниципальным актом», где регламентируются вопросы проведения выборов, создания муниципальных органов власти, сроков предоставления бюджета и т.д. Каждый муниципалитет входит в региональный район, представляющий другой уровень местной власти. Региональный район представляет собой коалиционное правительство на основе входящих муниципалитетов для защиты интересов местной власти перед провинциальной, а также решения совместных задач (водоочистка, местный транспорт и т.д.);
5) семь федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный).
О местном самоуправлении
23 Лейф Йенсен и др. Налогово-бюджетное устройство в разрезе уровней власти. Комитет ОЭСР по налогово-бюджетным вопросам. - Париж, 2001.
Новым для России явлением стало создания семи федеральных округов. Эти процессы отражают потребности завершения этапа стихийной децентрализации, упорядочения законодательной базы и выравнивания экономического потенциала российских регионов.
К числу особенностей социально-экономического характера модели российского фискального федерализма относятся24:
1) наличие нескольких групп экономических регионов, весьма отличающихся по уровню экономической самостоятельности (развитые, развитые выше среднего, средние, ниже среднего, слаборазвитые);
2) существенные различия субъектов РФ по ключевым социально-демографическим характеристикам - численности и плотности населения, средней продолжительности жизни, природно-климатическим условия, национальным и историческим особенностям.
Специфической проблемой развития бюджетного федерализма в РФ является беспрецедентная территориальная дифференциация природных, экономических, экологических условий. Две трети земель - Заполярье, северные территории с экстремальными условиями жизни. По объему ВРП на душу населения в 1996 году субъекты РФ различались в 18 раз, по средней продолжительности жизни - на 17 лет у мужчин и 12 лет у женщин. Разница между покупательной способностью населения - отношением среднедушевых доходов к региональному прожиточному минимуму - в 1996 году составляла 6 раз, в 1997 году увеличилась еще на треть. В несколько раз отличается наличие транспортной и инженерной инфраструктуры между субъектами Федерации, а внутри субъектов еще больше25.
Противоречивой проблемой статусного характера является конституционное закрепление негосударственного статуса муниципальных образований. Во многих странах мира действует одна бюджетная система - государственная, совокупность бюджетов государственных образований и составляет бюджетное устройство. В России же бюджетная система поделена на две части: бюджеты органов государственного управ-
24 Днепровская С., Синельников С., Трунин И., Четвериков С. и др. Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опьгг. - М.: Изд-во проекта СЕРЛА, 2001.
25 Существует более развернутая система признаков территориальной дифференциации: природно-климатическое подпространство, природно-ресурсное, статусно-территориальное, правовое, политическое, экономическое, хозяйственно-объектное, транспортно-инфраструктурное, социальное, национально-этническое, конфессиональное. См.: Лексин В., Швецов А. Государство и регионы. - М.: УРСС, 1997.
ления и бюджеты органов местного самоуправления.
Бюджетный кодекс РФ объявляет части бюджетной системы самостоятельными. В отличие от ранее действовавшего законодательства, он устанавливает лишь один уровень местных бюджетов, которые определены как бюджеты муниципальных образований26. Из бюджетного законодательства «выпадают» понятия бюджетов городских районов, городов районного значения, поселков, сельсоветов. В России в настоящее время насчитывается около 30 тыс. местных территориальных единиц, имеющих органы административного управления. Только 12 тыс. из них имеют статус муниципальных образований и всего 5 тыс. имеют самостоятельные бюджеты. Остальные, как правило, работают по смете. Решение этой сложной проблемы предполагается осуществить в рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года27;
3) ресурсная разбалансированность региональных и местных бюджетов. По закону о федеральном бюджете на 2002 год в нем должно было быть сконцентрировано почти 65% доходов консолидированного бюджета страны и всего 42% расходов.
Российский фискальный федерализм прошел несколько этапов развития. Первый (1991 - 1993) - этап стихийной децентрализации, разрушения бюджетной системы, адаптированной к условиям унитарного государства. Была создана налоговая система на принципах регулирующих налогов, заимствованных из прежнего опыта. Произошло частичное перераспределение доходов и расходов в пользу субфедеральных бюджетов и увеличение доли межбюджетных финансовых потоков. В эти годы объемы средств межбюджетного выравнивания определялись не на единой для всех основе, а путем индивидуальных переговоров регионов и центра. Бюджетное регулирование играло дестимулирующую роль - увеличение доходов на территории приводило к сопоставимому сокращению финансовой помощи либо отчислений от регулирующих налогов, нормативы которых пересматривались ежегодно.
Позитивную роль сыграло принятое в 1993 году законодательное решение о полном или частичном закреплении за консолидированными
26 Пономаренко Е.В. Теоретические основы бюджетного федерализма - Материалы конференции «Бюджетный федерализм и финансовое управление на местном уровне» -М.: РАКС, 2002, модуль 2.
27 Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 № 584
«О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года».
бюджетами регионов основных налогов, за исключением НДС, сроком на пять лет28.
Важным этапом в развитии бюджетного федерализма стало подписание Федеративного договора (1992) и принятие Конституции Российской Федерации (1993). Конституционное разграничение полномочий и ответственности Федерации и ее субъектов осуществляется через выделение в самом общем виде предметов ведения - Российской Федерации и совместного ведения РФ и субъектов РФ. Такой подход, не позволяющий дать четкой однозначной трактовки ряда положений, касающихся в первую очередь формирования экономической базы для реализации полномочий, приводит к возникновению конфликтных ситуаций между уровнями бюджетной системы. Практика Конституционного Суда РФ последних лет свидетельствует о том, что в настоящее время акценты переносятся с политико-правовых споров на экономические. Значительно возросло число запросов, касающихся законодательного определения бюджетно-налоговых прав регионов, порядка налогообложения и других инструментов регулирования вопросов доходных поступлений в соответствующие бюджеты.
Следующий этап развития межбюджетных отношений приходится на 1994 - 1998 годы. Появилась новая правовая база налогообложения. Расширились права регионов и мест в формировании собственной доходной базы. Они получили возможность введения новых региональных и местных налогов, а также право дифференцировать региональную ставку налога на прибыль. Нормативы отчислений от федеральных регулирующих налогов стали стабильнее. Был создан фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), распределение которого впервые стало осуществляться по единым формализованным правилам. Однако практика передачи полномочий, не подкрепленных финансовыми ресурсами, продолжалась, в регионах это привело к возникновению огромного числа мелких налогов и поборов, некоторые из которых разрывали экономическое пространство, тормозили территориальное развитие. Методика расчета финансовой помощи из ФФПР имела целый ряд недостатков (направлена не на соотнесение налогового потенциала и нормативных потребностей, а на размер фактически собранных доходов и фактических расход-
28 Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15.04.93 № 4807-1.
ных потребностей региона), сам трансфертный фонд в условиях кризиса был незначительным. К существенным недостаткам следует также отнести утерю Федерацией рычагов воздействия на межбюджетное регулирование внутри субъектов РФ, которые часто строились на субъективных принципах29.
Новый этап в развитии бюджетного федерализма связан с 1998 годом, в котором были приняты первая часть Налогового и Бюджетный кодексов РФ, Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». В этот период уточняются перечни федеральных, региональных и местных налогов, усиливается их администрирование.
Определенным этапом в регулировании федеративных отношений стало вступление в силу в июле 1999 году Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Закон этот носит рамочный характер, распределению бюджетных полномочий в нем уделяется немного места, однако нельзя недооценивать его роль в контексте сложившейся к 1999 году ситуации во взаимоотношениях федерального центра и субъектов РФ30. В нем впервые введен принцип строгого соответствия договоров и соглашений Конституции РФ, федеральному законодательству, а также приведения в соответствие с ним всех уже заключенных договоров и соглашений. Этим законом признается недопустимость ущемления в пользу одних субъектов прав и интересов других, что весьма актуально с позиций усиления развития асимметричной модели федерализма в РФ (речь идет об особом статусе Татарстана, Башкортостана, Республики Коми, Саха (Якутии).
Важной вехой бюджетных реформ последнего десятилетия стала Концепция развития межбюджетных отношений в 1999 - 2001 годах.
Это первая среднесрочная программа развития взаимоотношений бюджетной системы. Она была направлена на повышение эффективности деятельности региональных бюджетных систем, на оздоровление территориальных финансов, на снижение их дотационности, на сокращение встречных финансовых потоков. Но самое главное то,
25 Общероссийские реформы и территориальное развитие / Российский экономический журнал, 2000, № 11 - 12.
30 До 1999 года договоры заключались на основе утвержденного Указом Президента РФ от 12.03.96 № 370. Положения. Подробнее см:: Российский экономический журнал. -1999. -№ 8. -С. 61.
что в ней ставилась задача создания в территориях стимулов к наращиванию налогового потенциала, проведения ответственной бюджетной политики: мобилизации бюджетных доходов, повышения эффективности расходов и обеспечения сбалансированности бюджетов.
Инструментами реализации целей концепции стали реформируемый фонд финансовой поддержки регионов, внедрение более объективной методики распределения трансфертов (отказ при оценке бюджетной обеспеченности от использования данных по фактическим расходам и доходам территорий), фонд регионального развития для поддержки инвестиций в общественную инфраструктуру и фонд развития региональных финансов для поддержки региональных бюджетных реформ на конкурсной основе. Два последних фонда в 2000 - 2001 годах планировались в составе федерального бюджета, но, к сожалению, не функционировали ввиду недостатка средств.
Наиболее завершенную форму концепция принимает при разработке федерального бюджета на 2001 год и утверждении методики распределения финансовой помощи регионам. Осуществлен переход к оценке налогового потенциала регионов, применены методики расчета бюджетных расходов на основе не фактических, а утверждаемых финансовых нормативов.
Вместе с тем развитие отношений фискального федерализма в России происходит весьма противоречиво, болезненно. Главный предмет пересекающихся интересов всех трех уровней власти - права, обладание которыми влечет за собой осязаемые экономические преимущества (на земельные ресурсы, недра, богатые полезными ископаемыми, устойчиво работающие структуры реального сектора, а также полномочия в сферах налогового, таможенного, валютного регулирования и др.). Поэтому противоречивое развитие федеративных отношений в России особенно наглядно просматривается в законодательной и экономической сферах, принимая черты конкуренции за реальные экономические и административные ресурсы. Речь идет об их совместном использовании для реализации властных полномочий. Это касается, во-первых, региональных прав собственности на землю, контроля за природными ресурсами, устойчиво работающими предприятиями и т.д., во-вторых, стратегий регионального развития. Анализ большинства из заключенных договоров о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами (а таких договоров заключено свыше 56) наглядно демонстрирует ожесточенную борьбу регионов и центра за
четко выраженные экономические интересы, разделение доли налоговых поступлений31. Расширение полномочий и ответственности, например в социальной сфере, характеризуется обратной тенденцией - побольше переложить друг на друга.
При этом особенностью доходной части субфедеральных бюджетов является высокий удельный вес отчислений от регулирующих налогов и безвозмездных перечислений из федерального бюджета, то есть низкой доле собственных доходов. Для сравнения отметим, что в США виды взимаемых налогов, их ставки распределились между тремя уровнями, являясь, по сути, собственными доходами каждого уровня. Примерно всего 23% совокупных поступлений в бюджеты штатов составляют суммы финансовой поддержки из федерального бюджета. Органы же местного уровня управления около трети всех средств, поступающих в местные бюджеты, получают из бюджета штата и еще 6% от федерального правительства. Эти данные свидетельствуют о существенно более высокой степени самостоятельности и сбалансированности бюджетной системы. Дотации и субсидии имеют программно-целевой характер и направлены на финансирование заранее определенных сфер бюджетной деятельности32.
Анализ реального исполнения провозглашаемых принципов российского бюджетного федерализма позволяет отметить весьма существенный разрыв между декларируемыми принципами и практикой их реализации. Так, самостоятельность бюджетов может быть обеспечена только тогда, когда каждый уровень власти обладает достаточными собственными доходными источниками и вправе свободно распоряжаться ими для выполнения возложенных на него функций. Наиболее острая для России проблема в данном контексте - явная диспропорция закрепления собственных доходных источников при перекосе в пользу Федерации, ущемление доходной самостоятельности местного самоуправления.
Самостоятельность бюджетов предполагает высокий удельный вес собственных доходных источников (40% фактически сложившегося уровня средней доходной обеспеченности региональных бюджетов явно недостаточно), законодательное закрепление на долговременной основе (не менее трех лет) регулирующих доходов, а также
31 Лексин В. Н. Законодательная база регулирования межбюджетных отношений. - Материалы конференции «Бюджетный федерализм и финансовое управление на местном уровне». - М.: РАКС, 2002, модуль 2.
32 Дейкин А.И. Американский бюджет: нужды государства и потребности рынка // США: ЭПИ, 1998, № 6. - С. 40 - 41.
неизъятие доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета.
Принцип равенства бюджетных прав означает недопустимость индивидуальных налоговых, таможенных и тому подобных режимов для отдельных субъектов Федерации.
Перспективы развития фискального федерализма в Российской Федерации
Отсутствие четкого разделения расходных полномочий по уровням бюджетной системы, федеральных минимальных социальных стандартов и финансовых нормативов по всем видам услуг общественного сектора, а также единой методологии распределения финансовой помощи внутри субъектов РФ настоятельно требуют более решительных действий по реформированию бюджетных отношений. Число субъектов РФ, получающих трансферты, постоянно росло: в 1994 году их было 65, в 1999 году - 78, в 2000 году - 75. Такие тенденции свидетельствуют о неэффективности действующего механизма бюджетного регулирования.
Альтернативным вариантом реформы 1999 -2001 годов является переход к принципиально новой системе - разделение не денег, а полномочий. Новые подходы к развитию бюджетного федерализма в целом и межбюджетных отношений, как их составляющей, закреплен в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. В ней предлагается реализация нескольких взаимосвязанных направлений реформирования:
1) упорядочение бюджетного устройства (главным образом по отношению к муниципальному уровню);
2) закрепление разграничения расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы;
3) закрепление разграничения налоговых полномочий и доходных источников;
4) совершенствование бюджетного выравнивания;
5) совершенствование управления общественными финансами.
Многоуровневость и сложноподчиненность муниципальных образований, сложившаяся в субъектах РФ, стали реальным тормозом современного этапа бюджетных реформ. Проблемы повышения качества работы местного уровня бюджетной системы ввиду ключевой роли в обеспечении населения общественными услугами занимают первую позицию в направлениях развития бюджетного федерализма.
К 2005 году программой33 предусматривается формирование базовой рамочной схемы разграничения расходных и доходных полномочий. Законодательное закрепление бюджетно-налого-вой автономии региональных и местных властей предлагается осуществить на основе перехода от системы «один налог - три бюджета» к системе «один налог - один бюджет». Все поступления по одному налогу закрепляются только за одним уровнем бюджетной системы. Регулируемые налоги временно сохраняются, однако создаются предпосылки для их замены разделением налогов. Затем разделенная часть закрепляется за соответствующим бюджетом, что повысит заинтересованность властей в наращивании налоговой базы. На следующем этапе региональным и местным властям будет предоставлено право регулирования ставок «своих» налогов в пределах федеральных ограничений. Затем в условиях сформированной к тому времени конкурентной среды между регионами и их экономической политикой, жестких бюджетных ограничений, которые ставят регионы в зависимость не от федерального центра, а от собственной экономической и финансовой тактики, снимаются ограничения в установлении субъектами РФ и органами местного самоуправления ставок по своим налогам и определении их базы.
Существенно расширен перечень фондов межбюджетного выравнивания. Фонд финансовой поддержки сохраняет функцию «несущей конструкции» системы финансовой помощи по объему ресурсов и единству методологии распределения. Фонд компенсаций будет расти за счет включения «нефинансируемых» федеральных мандатов. Цель фонда софинансирования социальных расходов - стимулирование регионов на поддержание уровня финансирования наиболее значимых (с существенным внешним эффектом) расходов - образования, здравоохранения, жилищ-но-коммунальной сферы, культуры. Предполагается функционирование фонда регионального развития и фонда реформирования региональных финансов. Логичным завершением предлагаемых направлений развития бюджетного федерализма является внедрение системы управления общественными финансами на федеральном и региональном уровнях.
Конечно, формирование отношений между Федерацией и субъектами Федерации, стимулирующих рынок и заинтересованность регионов в
" Сборник законодательства Российской Федерации. № 34 от 20 августа 2001 г. Официальное издание. Ст. 3503. -М., 2001.
развитии, процесс не простой и длительный. По оценкам департамента финансов Нижегородской области в целом и направление реформ, предусмотренных в программе, и основополагающие принципы выбраны правильно, но после реализации каждого этапа выбранной стратегии целесообразно проводить анализ влияния изменений на экономику региона и страны в целом34. При этом для очистки совести нельзя применять показатели «в среднем по стране» без корректировки на реалии текущего года, так как определенный уровень социальных гарантий должен быть в каждом регионе, причем сформированный не на основе данных трехлетней давности, а реальный.
Рассматривая Программу развития бюджетного федерализма до 2005 года, хотелось бы отметить ряд противоречий, выявленных экспертами министерства финансов Республики Калмыкия, которые могут негативно отразиться на развитии регионов35:
1. По пункту «Г» у экспертов вызывает сомнение повышение централизации платежей за пользование неравномерно размещенными природными ресурсами прежде всего по углеводородному сырью. Так, существенное уменьшение нормативов в части поступлений в региональный и местный бюджеты с 60 до 20% значительно снизит налоговый потенциал.
2. По пункту «Ж» - замена регионального налога на имущество предприятий, местного налога на имущество физических лиц и земельного налога местным налогом на недвижимость (с
возможным разделением поступлений между местными бюджетами разных уровней), по мнению региональных экспертов, должна быть компенсирована суммарно, в противном случае потери бюджетов регионов еще более усилят нагрузку на исполнение бюджета. Необходимо определить конкретные ставки этого налога либо их дифференциацию, уточнить, какой из видов земельного налога относится к данному определению, передается ли федеральным бюджетам доля централизации 30% по действующему ныне законодательству на земли городов и поселков.
3. По пункту «3» - закрепление 100% поступлений (за исключением платежей в государственные внебюджетные фонды) по налогам на совокупный доход (единый налог, налог на вмененный доход, единый сельскохозяйственный налог). В данном случае у региональных экспертов имеются вопросы по единому сельскохозяйственному налогу, как и когда будет определяться налоговый режим, какой из видов земельного налога войдет под это определение.
Таким образом, на текущий момент общая ситуация с системой государственных финансов в регионах не позволяет в полной мере использовать экономически эффективные механизмы регулирования межбюджетных отношений. Поэтому данная тема должна быть открыта для диалога, и любые изменения законодательства и методик расчета финансовой помощи из ФФПР должны сопровождаться глубоким анализом последствий проводимых реформ.
34 Гасинский Ю.Ю. О программе развития бюджетного федерализма до 2005 годов. Развитие межбюджетных отношений и реформирование региональных финансов. Сб. материалов практического семинара, г. Ростов-на-Дону, 28 - 30 мая 2001 г. М.: Изд-во Академии бюджета и казначейства, 2001.
35 Иванова Л.Н. К вопросу развития системы межбюджетных отношений в 2002 - 2005 годах. Развитие межбюджетных отношений и реформирование региональных финансов. Сб. материалов практического семинара, г. Ростов-на-Дону, 28 - 30 мая 2001 г. М.: Изд-во Академии бюджета и казначейства, 2001.
