CC BY
52
УДК 338.43
Т.М. Эльдиева
СУЩНОСТЬ АГРАРНОЙ ПОЛИТИКИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ
Аграрной политике государства как основе для принятия решений на федеральном и региональном уровне на всех этапах экономической истории уделялось достаточное внимание. Вместе с тем понятие это со временем трансформировалось, упрощалось, менялась его сущностная характеристика.
В последнее время сущность понятия «аграрная политика» приобрела весьма утилитарный характер, что следует из Федерального закона № 264-ФЗ от 29.12.2006 г. «О развитии сельского хозяйства». Под государственной аграрной политикой в данном законе понимается «часть государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий» [1]. Как следует из дальнейшего текста, речь идет о действиях государства в направлении обеспечения стабильного социально-экономического развития сельских территорий, увеличения объема производства сельскохозяйственной продукции, повышения эффективности сельского хозяйства, достижения полной занятости сельского населения и повышения уровня его жизни, рационального использования земель.
В данном контексте сущность понятия «аграрная политика» встречается в большинстве современных публикаций, посвященных данной проблеме. Так, например, академик И.Г. Ушачёв справедливо отмечает, что «за истекшие почти 15 лет с начала реформирования так и не сложилась общепризнанная аграрная политика, удовлетворяющая одновременно и сельхозпроизводителей, и государство», но вместе с тем ее сущность видит в «рациональной организации сельского расселения с одновременным формированием конкурентоспособного агропромышленного производства»; «восстановлении производства на всех пригодных для этого угодь-
ях»; «поддержке формирования материально-технической базы агропромышленного производства»; «обеспечении условий для значительного повышения доходности сельского хозяйства»; «формировании условий для создания высокопрофессионального и образованного кадрового потенциала отрасли» [6].
Академик А.А. Шутьков считает, что «научно обоснованная аграрная политика должна быть направлена на разностороннее развитие отраслей АПК, увеличение объемов производства продовольственных товаров, повышение эффективности инноваций и инвестиций» [7].
Академик В.И. Назаренко, не останавливаясь на дефиниции «аграрная политика», посвящает аграрной политике России в период реформ фундаментальную монографию, из которой следует, что содержание аграрной политики - в экономическом курсе государства при проведении реформ, в системе мер по государственной поддержке и регулированию сельского хозяйства, в том числе с внешнеэкономических позиций, а также в том «в чьих интересах она проводится и должна проводиться». В следующей своей работе ученый более определенно подходит к проблеме теории аграрной политики: «Проблема теории аграрной политики является, с одной стороны, чисто научной с определением основных базовых принципов такой политики (причем на разных ступенях исторического развития и при разных национальных традициях), а с другой стороны - служит отправной точкой и основой для проведения соответствующей аграрной политики. Причем эта аграрная политика при всей ее специфичности составляет часть общей экономической политики и, плохо это или хорошо, часто и политической идеологии».
Член-корреспондент РАН Г.И. Шмелев, рассматривая аграрную политику и аграрные от-
ношения в России в ХХ в., также не дает четкого определения аграрной политики. Но из текста монографии видно, что, с одной стороны, в содержание понятия «аграрная политика» он вкладывает решение таких фундаментальных вопросов, как национализация земли в рамках «большевицкой аграрной политики», а с другой -меры государственной поддержки «аграрного сектора и крестьянства» [8].
Академик В.В. Милосердов аграрную политику рассматривает с более широких позиций: как составную часть социально-экономической политики государства, как самостоятельный раздел его общеполитического курса, исходя из огромной роли аграрной сферы экономики в жизни общества, особенностей ее социально-экономической структуры, специфики регулирования экономических отношений и др. [4].
Озабоченность в отношении определения сущности аграрной политики неоднократно высказывал академик И.Н. Буздалов: «К сожалению, в специальной литературе по данной проблеме эта задача пока не находит своего конструктивного и однозначного решения, о чем свидетельствуют расплывчатые, противоречивые определения самого понятия «аграрная политика»... Часто, не успев или считая излишним использовать понятийный аппарат при рассмотрении аграрной и вообще экономической политики, многие авторы, оставляя в стороне определение ее сути, стратегии, соотношения экономики и политики, сразу переключаются на рассмотрение конкретных направлений или мероприятий, мер практической реализации, подменяя предметный анализ порой бессистемным набором самых различных, в том числе технологических, вопросов развития сельского хозяйства» [3].
Следует отметить, что вопросы сущности аграрной политики государства в прошлой экономической истории России многократно поднимались и рассматривались основательно. Известный экономист А.И. Скворцов еще в 1900 г. проводил разграничение аграрной и агрикультурной политики, понимая под первой «меры, имеющие целью содействовать земледельческому населению», а под второй - «меры по развитию земледельческого промысла» [5].
Широко известный оппонент В.И. Ленина по аграрному вопросу П. Маслов выделял два главных принципа аграрной политики:
- аграрная политика должна содействовать общему развитию производительных сил страны и ни в коем случае не должна его тормозить;
- вместе с тем она должна содействовать благосостоянию наиболее широких слоев населения страны.
В двух ипостасях рассматривает аграрную политику выдающийся экономист Б.Д. Бруцкус: с одной стороны, как «систему государственных мероприятий, имеющих целью регулировать экономические отношения сельского хозяйства», а с другой - меры по содействию наивысшему развитию производительных сил в сельском хозяйстве и росту экономического благосостояния наиболее широких кругов сельского населения. В первой ее части аграрная политика, по мнению ученого, «складывается под влиянием государственных потребностей и интересов, стоящих у власти классов». В отношении другой части определения аграрной политики он добавляет: «. с развитием в новейшее время экономической науки, более просвещенные правительства стремятся использовать научно-обработанные материалы и добытые наукой выводы, чтобы их аграрная политика, интересам каких бы классов она на первом плане ни служила, одновременно содействовала наивысшему развитию производительных сил в сельском хозяйстве.» [2].
Таким образом, Б.Д. Бруцкус четко подразделяет две составляющие содержания сущности аграрной политики: а) систему государственных мероприятий, отражающих потребности и интересы стоящих у власти классов; б) систему мероприятий по развитию производительных сил в сельском хозяйстве и росту благосостояния сельского населения.
В советский период аграрная политика олицетворялась исключительно с КПСС и ее сущность выражалась «совокупностью научно обоснованных принципов и требований, определяющих на конкретных исторических этапах политику Коммунистической партии по вопросам собственности на землю и другие средства производства в аграрном секторе экономики,
путей развития сельского хозяйства и методов его обобществления, отношений между классами по поводу земельной собственности...».
Из приведенного определения сущности рассматриваемого явления можно довольно четко вычленить две подсистемы аграрной политики:
а) базисную, включающую в себя политику «по вопросам собственности на землю и другие средства производства в аграрном секторе экономики..., отношений между классами по поводу земельной собственности.»;
б) надстроечную подсистему аграрной политики, определяющую «пути развития сельского хозяйства и методы его обобществления».
Как было показано выше, академик В.И. На-заренко в скользь упомянул о необходимости установления в теоретическом плане «базовых принципов» аграрной политики, причем связанных с «политической идеологией».
Детальное знакомство с уже цитируемой работой академика И.Н. Буздалова также приводит к мысли о необходимости структурирования самой сущности аграрной политики, также как минимум на две подсистемы. С одной стороны, это подсистема производственных и социально-экономических отношений, в структуре которых выделяются их основные, базовые формы: «отношения собственности, земельные отношения, формы хозяйствования и социальная структура аграрного сектора, рыночные отношения», а с другой - «государственное регулирование и поддержка, аграрный протекционизм., производные от базовых форм социально-экономических отношений, "обслуживающих" их» [3].
Далее ученый разграничивает стратегию и тактику аграрной политики. По И.Н. Бузда-лову «стратегия аграрной политики переходного периода включает в себя назревшие необходимые преобразования в отношениях собственности, земельных отношениях, социальной структуре, в методах и механизме хозяйствования и государственного регулирования, адекватных законам, условиям и объективным требованиям рыночной экономики». В тактических вопросах осуществления стратегии аграрной политики он предлагает учитывать «реальные
интересы и отношения к ним как крестьянства в целом, так и его различных групп, гибко сочетая рыночные механизмы с направленным государственным регулированием социально-экономических процессов».
Как представляется, стратегия и тактика аграрной политики есть нечто иное, чем базисная и надстроечная подсистемы, предложенные нами в качестве ее структурных элементов.
Во-первых, с точки зрения теории, социально-экономическая политика, частью которой является аграрная политика, конкретизирует принципы вмешательства государства в экономику (в данном случае в аграрную экономику) для реализации его стратегии в том или ином периоде. Следовательно, стратегия первична, а политика по отношению к ней вторична. Стратегия носит целевой характер, а политика -средство для ее достижения в долгосрочном периоде.
Во-вторых, под тактикой понимается совокупность мер и соответствующих им приемов, необходимых для реализации стратегии и, следовательно, политики как промежуточного звена.
Таким образом, рассмотрение аграрной политики через призму стратегии и тактики раскрывает ее в динамике реализации: тактика ^ политика ^ стратегия.
В свою очередь, структуризация аграрной политики на базисную и надстроечную подсистемы отражает статику в определенный временной срез в рамках той или иной парадигмы.
В своей более поздней работе аграрную политику академик И.Н. Буздалов представил в виде трех ее основных направлений: преобразование отношений собственности и аграрной структуры; реформирование земельных отношений; овладение системой и механизмом рыночных отношений и методами государственного регулирования и поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Вместе с тем нетрудно заметить, что первые два направления в приведенном определении вполне укладываются в содержание базисной подсистемы аграрной политики, уже представленное нами ранее.
В принципе, как показывает анализ структуры аграрной политики, реализуемой в различ-
ных странах, членение ее на базисную и надстроечную подсистему имеет универсальный характер. При этом базисная подсистема аграрной политики практически в любом государстве решает вопросы собственности на землю и средства производства и определяет те формы хозяйствования, которые адекватны формам собственности.
В надстроечной подсистеме аграрной политики различных стран также универсально можно вычленить следующие структурные элементы: основные направления регулирования развития сельского хозяйства, регулирующие механизмы (рычаги, инструменты) и методы регулирования.
Если базисная подсистема аграрной политики остается неизменной на протяжении длительных исторических периодов, то структурные элементы надстроечной подсистемы должны довольно оперативно меняться в зависимости от экономической и социальной ситуации внутри стран и на международной арене.
В условиях стабильной базисной подсистемы аграрной политики ее совершенствование в любой стране заключается в трансформации надстроечной подсистемы. Это в полной мере относится и к союзам стран с выровненной базисной подсистемой. В том случае если вопросы собственности на землю и другие средства производства в аграрном секторе экономики, так же как и отношения по поводу земельной собственности, в странах, претендующих на вхождение в тот или иной экономический союз, различаются, их требуется выровнять. Так было со странами Центральной и Восточной Европы, экономика которых некогда характеризовалась практически тотальной национализацией, огосударствлением и плановым хозяйствованием и только после того как эти базисные составляющие государственной аграрной политики были коренным образом трансформированы под единые принципы построения экономики в странах ЕС, они смогли быть приняты в Европейский Союз. Прежде всего, это такие фундаментальные позиции, как частная собственность на землю и имущество, рыночная модель экономики либерального типа с принципами свободного ценообразования, свободной внешней
и внутренней торговлей, минимальным вмешательством государства в аграрный сектор.
После того как базисная подсистема единой аграрной политики ЕС стала однозначной как для старых, так и для новых ее членов, страны Центральной и Восточной Европы, вновь вошедшие в Европейский Союз, были «подключены» к мероприятиям ее надстроечной подсистемы. В этих странах стали реализовываться мероприятия аграрной политики, в том числе предусмотренные так называемым Планом Мак-Шерри, увязывающим получение субсидий на поддержание цен с выводом земель из оборота, а также мероприятия по организации общих рынков, исходя из результатов Уругвайского раунда ГАТТ.
Успех в создании единой аграрной политики в Евразийском экономическом сообществе (ЕврАзЕС) может быть обеспечен также при условии приведения ее базисных основ к единому знаменателю. Пока же, как представляется, базисная подсистема аграрной политики Республики Беларусь в определенной мере отличается от таковой в Российской Федерации и ряде других стран ЕврАзЭС. Однако несмотря на имеющиеся определенные противоречия, в ЕврАзЭС идут подготовительные работы, необходимые для выработки мероприятий надстроечной подсистемы аграрной политики: разрабатываются технические регламенты на отдельные виды продукции «Молоко и молочную продукцию», «Масложировую продукцию», «Зерно», «Соковую продукцию из фруктов и овощей» и др.
Таким образом, аграрная политика любой страны, являясь составной частью государственной экономической политики, объединяет:
- базисную подсистему, включающую основополагающие позиции государства по вопросам собственности на землю и средства производства в сельском хозяйстве, а также экономических отношений, возникающих в процессе производства, распределения и потребления сельскохозяйственной продукции, в том числе по степени вмешательства государства в действие рыночных механизмов;
- надстроечную подсистему, решающую проблемы содействия развитию аграрной экономики и социальной сферы села посредством
Национальная модель экономического развития
Экономическая политика государства
Системное представление государственной аграрной политики
ценовой, структурной, налоговой, финансовой, кредитной, внешнеэкономической и иной политики (см. схему).
На схеме сплошными линиями скреплена иерархическая структура аграрной политики, а пунктирными - направления функционального воздействия на элементы аграрной структуры со стороны внешней для нее среды. Видно также, что аграрная политика, как и промышленная и другие виды экономической политики государства (антимонопольная, бюджетная, налоговая и т. п.), являются ее подсистемами первого порядка. Сама аграрная политика структурно состоит из двух подсистем (базисной и надстроечной), каждая из которых, в свою очередь, включает подсистемы более низкого уровня. При этом базисная подсистема аграрной политики, так же как и экономическая политика гос-
ударства в целом, формируется под воздействием принятой в данном обществе на данном историческом этапе национальной модели экономического развития.
Структурные элементы надстроечной подсистемы аграрной политики складываются под функциональным влиянием как принятых к исполнению земельных, имущественных, экономических и иных базисных отношений, так и под воздействием общих для экономики страны бюджетной, налоговой, кредитной, ценовой и т. п. видов политики.
Системное представление аграрной политики государства создает теоретико-методологические предпосылки для решения методических и прикладных вопросов ее совершенствования на принципиально ином, более высоком, уровне структуризации.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. О развитии сельского хозяйства [Текст] : Федер. закон № 264-ФЗ от 29.12.2006 г.
2. Бруцкус, Б.Д. Аграрный вопрос и аграрная политика [Текст] / Б.Д. Бруцкус. - СПб.: Право, 1922. - 235 с.
3. Буздалов, И.Н. Стратегия аграрной политики в переходный период: концепция и основные направления [Текст] / И.Н. Буздалов // Социально-экономические проблемы аграрной политики и развитие агропродовольственных рынков. - М.: Энцикл. рос. деревень, 2002. - С. 8-36.
4. Милосердов, В.В. Аграрная политика России -XX век [Текст] / В.В. Милосердов, К.В. Милосердов. -М., 2002. - 544 с.
5. Скворцов, А.И. Основы экономики земледелия. Т. 1. Факторы земледельческого хозяйства [Текст] / А.И. Скворцов. - Л.: Брокгауз и Ефрон, 1925. - 350 с.
6. Ушачев, И.Г. Нужны новые подходы к аграрной политике [Текст] / И.Г. Ушачев // АПК: экономика, управление. - 2006. - №1. - С. 4-12.
7. Шутьков, А.А. Аграрная политика: социально-экономические проблемы [Текст] / А.А. Шутьков // АПК: экономика, управление. - 2011. - № 5. - С. 3-9.
8. Шмелев, Г.И. Аграрная политика и аграрные отношения в России в ХХ веке [Текст] / Г.И. Шмелев. -М.: Наука, 2000. - С. 50-60.
УДК 336.14:352
М.Ю. Молчанова
ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ МОДЕЛЬ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
В РЕГИОНЕ
Мощнейшим инструментом стимулирования территориального развития являются межбюджетные отношения. Однако последние попытки власти по децентрализации расходных полномочий - от федерального центра в сторону регионов и муниципалитетов носят косметический характер и не формируют стимулы к инициатив -ному развитию со стороны как регионов, так и низовых территорий, т. е. муниципалитетов.
Так, передача муниципальным образованиям новых расходных полномочий от регионов и федерации без их 100 %-го финансового обес-
печения, а главное, без возможностей муниципалитетов самостоятельно ставить цели своего развития и определять механизмы их достижения делает реформы межбюджетных отношений абсолютно не эффективными.
В 2009 г. доля региональных и муниципальных бюджетов в ВВП РФ снизилась, по сравнению с 1999 г., с 10,1 до 6,16 %, что примерно в два раза меньше, чем в странах ОЭС и Р [1]; соответственно доля налоговых доходов региональных и муниципальных бюджетов снизилась с 69,7 до 29,5 % (см. таблицу) [2].
Динамика доходов местных бюджетов в РФ за 1999-2009 гг.
Источник доходов 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Налоги 69,7 68,2 61,5 53,5 51,6 52,4 37,0 30,7 29,7 30,0 29,5
Безвозмездные перечисления вышестоящего бюджета 26,7 28,3 34,2 40,5 41,7 39,5 52,4 58,0 58,0 58,0 61,0
Прочие 3,6 3,5 4,3 6,0 6,7 8,1 10,6 11,3 12,3 12,0 9,5
