CC BY
48
•ш ц,
D/q^j^eu
А.Г.Большаков
СУДЬБА
ФЕДЕРАЛИСТСКИХ ПРОЕКТОВ НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ
Федерализм как мировой феномен
1 См. подробнее об этом в книге известного американского теоретика федерализма Д.Элазара: Elazar D. Exploring Federalism. — Tuscaloosa, 1987.
2 Детальное обоснование отличий федерализма и федерации можно найти в книге американского политолога П.Кинга. См.: King P.
Federalism and Federation. — L, 1982.
Федерализм — многообразное и сложное явление. Его историческая родина — Западная и Центральная Европа. Первым федеративным государством Европы был Швейцарский союз (1291 год). В Германии совместную борьбу против произвола князей возглавляли Рейнский союз, существовавший с 1254 г. до начала XV века, и менее долговечный Швабский союз 14 имперских городов (1376—1389 гг.). В 1381 году между двумя объединениями городов были установлены союзнические отношения. Известна практика Ганзейского союза (1355—1667 гг.). Однако позднее Германия утратила федеративный статус и вернулась к нему только в процессе формирования единого государства. Такая страна, как Нидерланды, исторически также представляла собой централизованную федерацию, но затем она достаточно удачно была преобразована в унитарное государство.
Современный федерализм представляет собой многообразный феномен1, который вбирает в себя совокупность федеративных государств, конфедераций, уний, союзов, ассоциированной государственности, политических и культурных автономий, федералистских институтов и практик в унитарных государствах, наднациональных образований и т. п.
Выражением сути федерализма принято считать федеративное государство, но вообще-то феномены федерализма и федерации далеко не тождественны 2. В современном мире существует 26 стран, которые согласно целому ряду политико-правовых критериев можно назвать федеративными. При этом количество федеративных государств постоянно меняется (например, Эфиопия стала федерацией в 1994 году, Босния и Герцеговина в 1995 году и т. п.), а конфедерации очень часто являют собой лишь определенную стадию в процессе перехода к окончательному государственному устройству.
Все разновидности современного федерализма имеют своим источником американскую централизованную федерацию. Централизованный федерализм сделал возможным принятие решений центральным правительством независимо от субъектов федерации — он представлял собой добровольную договоренность (сделку) между представителями центрального и местных правительств, стимулированную
3 См. подробнее о бельгийском феномене: Лагасс Н. Бельгийский опыт: пример федерализма путем разъединения // Казанский федералист. — 2004. — № 1 (9) зима. — С.117—137; Ормонбеков Ж. Бельгийская модель федерализма: особенности и перспективы // Казанский федералист. — 2004. — №1 (9) зима. — С. 138—156.
тогдашней военно-политической обстановкой. Но есть много примеров разрушения федерации при отсутствии внешней военной угрозы. Так произошло, в частности, в Индонезии, где федерация распалась в течение одного года. Следовательно, для упрочения федерализма нужны и определенные институциональные условия (как, например, в США).
США и Индонезия представляют собой пример формирования федерации снизу. Но федерализм может постепенно формироваться и в ходе преобразований централизованного государства в децентрализованное. Примером здесь служит Бельгия, которая была преобразована в федерацию в течение нескольких лет. Это классический вариант удачной реализации федералистского проекта на практике3.
До Второй Мировой войны феномен федерализма был не слишком значим для мирового сообщества. Унитаризация федераций наблюдалась даже в демократических государствах, не говоря уже о примере Советского Союза. Исторически более поздние примеры перехода от федерации к унитаризму в Родезии, Камеруне, Индонезии также не способствовали популярности федерализма.
С 50-х гг. XX века начинается ренессанс федерализма. Происходят изменения в «старых» федерациях (США, Швейцария), появляются новые федеративные государства: Индия, Пакистан, Нигерия, так называемые «социалистические федерации» — Чехословакия, Югославия, происходит возрождение федерализма в Германии. К федерализму относятся как к универсальному методу решения проблем, децентрализация приветствуется большинством демократических государств, а асимметричность федераций воспринимается как благо. Значимым исключением в этом процессе являются политические практики посткоммунистических стран бывшего Советского Союза, о чем речь пойдет ниже.
В результате масштабной федерализации в современном мире существует как минимум три группы федеративных государств. Это либерально-демократические модели (США, ФРГ, Швейцария, Бельгия и др.), централизованные модели (Бразилия, Индия и др.), квазифедералистские модели (Нигерия, ОАЭ и др.). Необходимо отметить, что квазифедерации относительно немногочисленны.
Новый толчок к развитию федерализма дают процессы глобализации и регионализации в развивающемся современном мире. Регионы, города, ТНК выступают в роли конкурентов национального государства. К проблематике федерализма принято относить и разнообразный опыт конфедераций. Популярная концепция «плоских иерархий» воплощается на политическом уровне в конфедерализме (множестве центров влияния), а Европейский Союз трактуется как современная конфедерация. Так называемому «новому конфедерализму» приписывается три измерения: безопасность, экономика, права человека. Канада, например, рассматривается как демократическая конфедерация с парламентской формой правления.
4 Эти процессы проанализированы в целом ряде классических работ по глобализации: Friedman T. The World is Flat: A Brief History of the Twenty-first Century. — New York, 2000; Giddens A. The Third Way. The Renewal of Social Democracy. Cambridge, 1998; Huntington S.P. The Clash of Civilization // Foreign Affairs. — 1993. — Vol. 72. — № 3. — P. 22—49; Robertson R. Globalization: Social Theory and Global Culture. — L, 1992; Бауман З. Глобализация. Последствия для человека и общества. — М., 2004; Гидденс Э. Ускользающий мир: как глобализация меняет нашу жизнь. — М., 2004 и др.
5 См., например: Дугин А. «Евразийский федерализм» // Казанский федералист. — 2002. — № 2 весна. — С. 50—59.
Помимо Европы, федералистские институты и практики можно обнаружить, в странах Южной и Северной Америки, Азии, Африки, Австралии. Несмотря на то, что рынки капиталов, рабочей силы, информации разрушают все государственные границы, они одновременно усиливают тенденции локализации4. Это объективное противоречие мирового развития отражено в понятии «глокализация», которое по-новому воспроизводит традиционные институты и практики федерализма, и прежде всего принцип субсидиарности.
Некоторые страны современного мира не являются формальными федерациями, но исповедуют федералистские начала в своей политике. Например, Испания, где федералистский институциональный дизайн и федералистские политические практики не облечены в конституционные нормы. Много федералистских практик в Великобритании, особенно в ее финансовой, внешней и оборонной политике. ЮАР, которая формально не относится к федерациям, по сути, является единственной страной Африки, где федералистская политика — реальность, а не декларация.
В различных культурах мира принципы федерализма имеют глубокое религиозное и философское обоснование. Идея соглашения, лежащая в основе федерализма, возводится к фундаментальному древнееврейскому термину ьгй, означающему договор людей с Богом и между собой. Федерализм согласуется с католическим социальным учением, опирающимся на принцип субсидиарности. Российские евразийцы (Л.Гумилев, А.Дугин) пытались сконструировать концепт «евразийского федерализма» для современной России и некоторых стран СНГ, противопоставляя его «атлантистскому» и более продуктивному «швейцарскому федерализму», исторически базирующемуся на протестантских общинах, созданных при помощи ненасильственных соглашений для установления демократических прав и свобод5.
Таким образом, феномен федерализма охватывает множество явлений и процессов современного мира и может интерпретироваться совершенно по-разному. Под федерализмом понимают технологию разделения власти; политическую доктрину о человеке; идеологию; тип общественных отношений, который влияет на институциональную структуру государства; способ решения этнополитических и этнокультурных проблем, разрешения конфликтов, соблюдения прав человека, народов, территорий и т. п. Представляется, что лишь совокупность данных определений приближает нас к пониманию того феномена, который обозначается в науке собирательным понятием «федерализм».
Федерализм несет с собой и целый ряд издержек — неравенство граждан, живущих на разных территориях, преимущества (в целом ряде ситуаций) меньшинства перед большинством. В качестве объективных недостатков федерализма необходимо также отметить конфликтоген-ность ряда федералистских институтов и практик, трудоемкость их формирования и сложность структур, необходимых для поддержания политической эффективности. Примером может служить проблема разгра-
ничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти. Для достижения здесь эффективного баланса иногда необходимы десятилетия, особенно если речь идет о большом количестве субъектов федерации с различными возможностями и интересами. Институциональная организация управления в унитарных государствах изначально более проста. Принцип субсидиарности сглаживает противоречия между уровнями власти в любой сложной федералистской системе, но его внедрение может потребовать длительного времени и определенного уровня политической культуры населения, профессионализма политиков и представителей бюрократии.
Особого внимания заслуживают те механизмы федерализма, которые способствуют урегулированию этнических конфликтов. Как представляется, к таковым можно отнести: разделение предметов ведения и полномочий (компетенции) между органами власти и управления различных уровней; асимметричный статус территорий и этнических групп, входящих в государство или в союз государств; наличие политической или национально-культурной автономии, в принципе являющейся федералистским институтом, хотя возможной и в унитарных государствах.
Нужно иметь в виду, что в политической теории федерализм предполагает больший объем прав и свобод, чем автономия, так как любой субъект федерации обладает определенными политическими правами, а автономии создаются в основном для гарантирования культурных и языковых преференций. Впрочем, политические практики последних лет значительно корректируют эти теоретические схемы. Достаточно вспомнить референдум 2006 года в Каталонии, в результате которого она получила значительные права и была признана мировыми СМИ самой «автономной автономией». Новый статус Каталонии расширил права местного правительства в области сбора налогов и самофинансирования, в решении вопросов обеспечения внутренней безопасности, в управлении телекоммуникациями, аэро- и морскими портами местного значения, а также в области иммиграции. За каталонским языком был признан статус государственного, наравне с испанским.
Одно из основных достоинств федерализма состоит в том, что урегулирование конфликтов, в том числе и этнических, между сторонами происходит, как правило, в открытой, публичной форме. Исключение составляют лишь практики «исполнительного федерализма», когда решения принимаются достаточно узким кругом бюрократов. Примеры такого рода могут быть найдены в любой федеративной системе мира, но особенно они характерны для постсоветской России. Так, договоры и соглашения по разграничению компетенции между различными уровнями власти практически не обсуждались широкой общественностью до момента их принятия органами государственной власти и управления.
При этом федерализм не является единственным способом решении этнических и территориальных проблем и конфликтов. Спектр раз-
личных этнических политик в современных государствах достаточно широк. Сюда можно отнести подавление этничности с помощью жесткого контроля, апартеида, геноцида; ассимилирование этничности; игнорирование или пренебрежение этничностью; уступки этничности; продвижение этничности. Плюралистические режимы используют, как правило, последние четыре стратегии, практически отвергая подавление. Федерализм, как считает, например, А.Лейпхарт, является частью политики уступок этничности, наряду с предоставлением культурной автономии и реализацией консоциативной модели.
Федерализм и демократия
6 Взаимосвязь демократии и федерализма, специфику их взаимодействия в российском политическом процессе исследовал целый ряд известныхрос-сийских политологов. См., например: Захаров А. E Pluribus Unum. Очерки современного федерализма. — М, 2003; Фарукшин М.Х.
Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. —
Казань, 1998; Фарукшин М.Х. Федерализм: теоретические и прикладные аспекты. — М, 2004.
7Бусыгина И., Захаров А. Sum ergo cogito. Политический мини-лексикон. — М., 2006. — С. 228.
Демократия и федерализм взаимосвязаны как минимум по двум основаниям6. С одной стороны, демократия как режим политического плюрализма создает условия для развития федералистских практик: общественного диалога, переговоров, наличия различных центров принятия решений. Авторитарный режим способен воспроизводить лишь формальный институциональный дизайн федерации. Классическими примерами таких авторитарных «федераций» являлись бывшие социалистические страны — СССР, Югославия, Чехословакия.
С другой стороны, федерализация страны создает дополнительные условия для ее демократизации. Федерализм обеспечивает гарантии против монополизации власти, приближает ее к конкретному человеку, способствует увеличению возможностей гражданского участия в принятии политических решений, формирует эффективные инструменты для управления конфликтами и их урегулирования.
Выражением сущности федерализма являются такие принципы, как доверие, компромисс, консенсус, разнообразие в единстве, соглашение, сотрудничество, партнерство, толерантность. По мнению российских политологов И.Бусыгиной и А.Захарова, «федерализм непосредственно связан с правами личности, поскольку утверждает, что нет большинства без меньшинства, защищая тем самым права меньшинств.., он представляет собой эффективное средство сохранения небольших сообществ.., служит основой подлинно самоуправляющегося социума и альтернативной централизации власти и политической мо-нолитности»7. Все это позволяет этим авторам интерпретировать федерализм как разновидность демократического правления.
Таким образом, демократия и федерализм стимулируют и укрепляют друг друга. Современные процессы демократизации в мире развиваются параллельно с так называемой «федералистской революцией» (термин Д.Элазара) — демократия и федерализм символизируют один и тот же вектор социальных перемен.
Подобный вывод нельзя экстраполировать только на пространство бывшего Советского Союза. Из пятнадцати постсоветских государств лишь Россия пыталась более или менее последовательно внедрить принципы федерализма в свою политическую практику. Остальные постсоветские государства предпочитают не рассматривать фе-
дерализм в качестве средства решения культурных, этнических, языковых, территориальных и т. п. проблем. Федералистские проекты полностью отвергаются политическими элитами целого ряда государств бывшего СССР, которые при этом всячески декларируют свою приверженность демократическим ценностям.
Представляется, что подобная ситуация вызвана принципиальным отличием консолидированных демократий от демократий транзитных. В последних демократические ценности не являются главенствующими нормами для значимого большинства граждан. Даже такие страны, как Венгрия, Польша, Чехия и др., чьи транзиты к демократии признаны достаточно быстрыми и успешными, испытывают значительное влияние этнического национализма, рецидивов коммунистической ментальности, авторитарных практик в политике и общественной жизни и т. п.
Некоторые постсоветские страны вообще отказались от демократического вектора транзита и предпочли стабильные разновидности мягких или жестких авторитарно-бюрократических режимов (Азербайджан, Белоруссия, Казахстан, Россия, Таджикистан, Туркмения, Узбекистан). В других государствах политические режимы являются по своей сути гибридными, а демократические и авторитарные практики могут преобладать друг над другом в зависимости от конкретной ситуации (Армения, Грузия, Киргизия, Молдавия, Украина). Для таких стран демократизация является первостепенной задачей, именно она потенциально сможет повлечь за собой формирование федералистских институтов.
Поэтому то взаимовлияние федерализма и демократии, которое существует в странах с плюралистическими режимами, невозможно в постсоветских государствах. В последних демократические свободы и нормы (или их отсутствие) будут определять в ближайшие годы возможности развития федералистских институтов и практик.
Федерализм Хотя, как отмечалось выше, федерализм в своих различных прояв-
и современные лениях в мировом сообществе достаточно популярен, элиты большин-политические ства посткоммунистических стран отказались от федерализации своих практики государств. При этом они опирались на соответствующие массовые на-в постсоветских строения в обществах. Показателен «бархатный развод» Чехословакии и странах образование двух новых национальных государств — Чехии и Словакии. Социалистическая федерация в Чехословакии завершила свое существование мирным образом, что выгодно отличает ее от СССР и Югославии. Возможно, ключевую роль тут сыграло минимальное количество субъектов федерации (два), которые очень четко сформулировали свои интересы и договорились о всех аспектах разъединения; кроме того, политические элиты Чехии и Словакии продемонстрировали и весьма высокий уровень толерантности.
Иначе развивалась ситуация в Югославии. Многочисленные вооруженные конфликты привели к распаду этой квазифедерации и обра-
зованию ряда независимых государств, в том числе федерации в Боснии и конфедерации Сербии и Черногории, получившей неофициальное название «малая Югославия». Существование последней вызвало к жизни ряд конфликтов между сербами и черногорцами. В 2006 г. после референдума в Черногории, где большинство населения высказалось за независимость, конфедерация Сербии и Черногории перестала существовать.
Босния и Герцеговина представляют собой федерацию, где разделение по этническим территориальным анклавам позволило урегулировать вооруженный конфликт, однако федералистские практики в этом государстве в настоящий момент еще достаточно слабы, а сепаратистские силы отнюдь не потеряли своего влияния.
Несмотря на невысокую популярность федерализма в современной Центральной и Южной Европе, федералистские институты и практики в этом регионе представлены не только на уровне национальных государств, но и наднациональной структурой — Европейским Союзом, который представляет собой не что иное, как реально действующую конфедерацию. Шансы Боснии со временем федерализоваться уже внутри Европейского Союза, как представляется, достаточно велики. Даже такая мятежная территория, как Турецкая Республика Северного Кипра, получила новые шансы для пополнения «Европы регионов», несмотря на провал в 2004 году плана мирного урегулирования кипрской проблемы. Членство в Европейском Союзе, которое становится все более реальным, со временем даже может несколько сгладить для Сербии утрату Косово и Метохии. Но в целом страны Восточной Европы и Южного Кавказа практически полностью отвергают федерализм, в том числе и как способ урегулирования этнических конфликтов на уровне национальных государств. Федералистские институты и практики пока постсоветскими странами практически не востребованы.
Ряд государств Восточной Европы, страны Южного Кавказа, Центральной Азии участвует в различных международных организациях и союзах, формально организованных на конфедеративных началах (СНГ, ШОС, ОДКБ и др.). Однако часть этих структур носит виртуальный характер, что не добавляет популярности федералистским принципам. Содружество Независимых Государств так и не смогло выполнить возлагавшихся на него задач по интеграции постсоветского пространства. Конфедеративный по своей сути Союз России и Белоруссии стал заложником политическим амбиций российского и белорусского руководства, фактически существуя лишь на бумаге (предполагавшееся объединение национальных валют, формирование объединенного парламента так и остались неосуществленными проектами). Позитивными по своей сути следует признать последние инициативы президента Казахстана Н.Назарбаева, призванные реформировать СНГ и интегрировать экономики его участников с Европейским Союзом, а также предложение киргизской оппозиции об образовании конфедерации с Россией. Но эти проекты может постигнуть та же участь, что и все предыдущие.
Если заявления и планы в сфере международной интеграции на постсоветском пространстве многими воспринимаются положительно, то перспектива внутренней федерализации нередко трактуется как вызов и угроза национальной безопасности. Классическим примером здесь является Украина. Традиционно считается, что Западная Украина в большей мере ориентирована на европейские страны, США и Канаду, а Восточная — на Россию. На самом деле такое деление достаточно условно. Цивилизационные различия на общественном уровне достаточно велики, но противоборствующие элитные группы Украины едины в своей стратегической ориентации на Запад, различия заключаются лишь в способах достижения подобной цели. Если В.Ющенко, Ю.Тимошенко и поддерживающие их политические силы выступают за радикальную и быструю переориентацию украинского общества на западные ценности и структуры (НАТО, ЕС и т. п.), то В.Янукович, А.Мороз, Р.Ахметов и другие политики ратуют за постепенную европеизацию Украины, вступление в Европейский Союз, партнерские отношения с НАТО, которые могут перерасти в членство в этой организации, но лишь в отдаленной перспективе. Россия рассматривается как важный экономический партнер Украины, но не как стратегический союзник.
Очень показательно в этой связи невыполнение правительством В.Януковича предвыборных обещаний «Партии регионов» о придании русскому языку в ряде восточных и южных областей Украины статуса второго государственного, поддержка политики украинизации Крыма, населенного преимущественно русскими, русскоязычными украинцами и крымскими татарами.
Некоторые исследователи полагают, что украинская нация в гражданско-политическом плане еще не сложилась, и корень проблемы именно здесь. По всей видимости, для этого понадобятся десятилетия. В ближайшие годы возможен и сценарий распада единого украинского государства. Поэтому федерализация Украины вполне могла бы стать тем компромиссом, который необходим для сглаживания цивилизаци-онных различий Востока и Запада Украины — на протяжении последних шести веков они не были частью единого государства и развивались под сильным влиянием третьих стран.
Федерализация Украины смогла бы ослабить сепаратистские настроения в Крыму, который продолжает оставаться самой конфликто-генной ее территорией. Захват земель крымскими татарами, политика украинизации, протесты населения против учений НАТО, демонстративная пророссийская ориентация многих общественных организаций полуострова, экспансия турецкого и российского капиталов составляют тот фон социальной напряженности, который может перерасти в вооруженные конфликты или постепенно приведет ситуацию к «косовскому сценарию». Для Крыма весьма полезной представляется так называемая «модель Татарстана», когда территория получает достаточно большое количество прав, прежде всего экономических и культурных, в том числе возможность внешнеэкономической и международной деятельности,
8 См. подробнее: Галеев М. Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о взаимном делегировании полномочий // Федерализм в России. — Казань, 2001. — С. 159—163; Шахрай С. Роль договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской федерации и субъектами РФ // Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа). — Казань, 2004. — С. 301—314 и др.
9 См., например: Европеизация и разрешение конфликтов: конкретные исследования европейской периферии / Б.Коппи-терс, М.Эмерсон, М.Хейссен, Т.Ков-зиридзе, Г.Нутче-ва, Н.Точчи, М.Валь. — М, 2005.
но при этом отказывается от идеи сепаратизма и разрушения единого государства, проводит согласованную с центральными органами власти внутреннюю и внешнюю политику8.
Однако отношение к федерализму в современной Украине часто зависит от конкретной политической ситуации. После украинской «оранжевой революции» 2004 года федерализм стал идеологемой и желаемой реальностью для населения одной части Украины, в то же время для другой ее части он превратился в синоним разрушения целостности страны, ее распада. Угрозу национальной безопасности в федерализме увидели именно те политические силы, которые позиционируют себя в качестве западников, демократов, выступающих за европеизацию Украины. В условиях постреволюционной трансформации политической системы страны для президента В.Ющенко и его сторонников более важным оказалось сохранение единства страны, чем дальнейшая ее демократизация с помощью институтов федерализма. Ирония политического процесса заключается в том, что идеи федерализации Украины впервые были озвучены в 1991 году лидером националистического «Народного руха Украины» В.Чорновилом. Не стало проводить в жизнь идеи федерализма и правительство В.Януковича, которое предпочло позиционировать себя как общеукраинское, а идеи федерализации были забыты до очередного витка политической борьбы с западниками. Политический кризис 2007 года и грядущие досрочные выборы, по всей видимости, с новой силой актуализируют идеи федерализации, но большая часть политического истеблишмента Украины в настоящее время не заинтересована в их практической реализации.
Пожалуй, самые очевидные примеры неприятия федерализма на постсоветском пространстве — упорное нежелание Грузии и Молдавии урегулировать этнические и территориальные конфликты на основе федералистских институтов и практик. При этом большинство ученых, аналитиков, миротворцев 9 сходится во мнении, что федералистские проекты в их различных проявлениях (политическая автономия, разделение компетенции, асимметрия, ассоциированность, конфедерация и т. п.), были бы наилучшими способами политического урегулирования конфликтов в этих странах.
Причина отказа политической элиты Грузии от федерализма лежит на поверхности. Формирование централизованного государства, образование единой грузинской нации является важнейшей ценностью и стратегической целью всей политической элиты Грузии. После прихода к власти М.Саакашвили и его сторонников, единство Грузии составляет основу внутреннего и внешнеполитического курса страны. Грузия до сих пор относится к так называемым failed states, где центральная власть не контролирует целый ряд территорий, юридически являющимися частью страны. Впрочем, грузинскому руководству удалось за последние годы добиться заметных успехов, несмотря на испорченные отношения с Россией. Экономическая блокада Грузии со стороны российского государства только укрепила позиции М.Саакашвили и его
сторонников внутри страны. В настоящее время центральная власть уверенно контролирует обстановку в Западной Грузии, Аджарии, ей удалось активизировать прогрузинские правительства в Абхазии и Южной Осетии, добиться от России постепенного вывода войск и демонтажа военных баз на грузинской территории. Большие надежды грузинские власти связывают с потенциальной возможностью вступления в НАТО и с союзническими отношениями с США.
Но проблемы мятежных территорий (Абхазии и Южной Осетии) решить, по всей видимости, не удастся даже при наличии таких мощных союзников. В обозримом будущем трудно представить себе открытую военную конфронтацию США и России по поводу каких-либо территорий, юридически принадлежащих Грузии. К тому же в Грузии помнят и военное поражение, нанесенное в ходе боевых действий грузинам абхазами, пользовавшимися неофициальной поддержкой России.
В свою очередь, Абхазия и Южная Осетия не могут рассчитывать в обозримом будущем на признание в качестве субъектов международного права. Проблематично и их вхождение в состав Российской Федерации. Тематика «помощи братским непризнанным государствам Южного Кавказа» будет старательно отодвигаться российской политической элитой на второй план, так как сейчас она с помощью закулисной политической борьбы решает вопрос собственного выживания и передачи власти в ходе избирательной кампании 2007—2008 гг. Проблема непризнанных государств в ближайшие год-полтора не будет входить в повестку дня российского правящего класса, а российские официальные лица будут предпочитать говорить о своей приверженности нормам международного права и сохранению территориальной целостности Грузии. Дестабилизировать ситуацию может только возможное провозглашение независимости Косово.
Федералистские институты и практики могли бы стать важнейшим методом урегулирования этнических и территориальных конфликтов, поскольку в них объективно заинтересовано прежде всего население самой Грузии и ее мятежных территорий. Необходимо также учитывать и тот фактор, что Южная Осетия не контролирует полностью свою собственную территорию и ее положение при решительных действиях грузинских властей и прогрузинского правительства становится достаточно уязвимым. Кстати, федералистские настроения были сильны в сепаратистских элитах непризнанных государств в 90-е годы XX века, когда полная независимость от территории метрополии рассматривалась абхазами и осетинами как временный, промежуточный вариант — впредь до нахождения более долгосрочного способа урегулирования конфликта.
В любом случае объединение Грузии, Южной Осетии и Абхазии, например, в конфедеративном государстве (возможны варианты ассоциированности, асимметрии и т. п.) при посредничестве и контроле России, США и Европейского Союза смогло бы стабилизировать ситуа-
цию, оставить у власти прежние группировки политической и экономической элиты, создать условия для масштабных восстановительных зарубежных инвестиций на территории Грузии, Абхазии и Южной Осетии. Этот вариант предпочтителен и по сравнению с признанием Абхазии и Южной Осетии со стороны единственного государства — России, что вызовет напряженность в отношениях последней с США, Европейским Союзом, Турцией.
Грузинское руководство должно осознать, что реализация федералистского проекта под международным контролем поможет сохранить относительную целостность территории Грузии, позволит чувствовать себя в безопасности абхазам, осетинам, жителям грузинских сел в Южной Осетии, станет началом решения вопроса о грузинских беженцах в Абхазии. Надеяться на воссоздание унитарного государства и единой в этническом отношении нации грузинскому руководству не стоит, речь должна идти о постепенном формировании нации гражданской, включающей все народы, проживающие на данной территории. Безусловно, возможны и другие варианты развития событий, но все они будут основываться на насилии, практиках геноцида, этнической ассимиляции и могут привести к возобновлению вооруженной стадии этнических конфликтов.
Достаточно похожа на Грузию ситуация в Молдавии, которая также является единым государством лишь de jure. Существенным отличием конфликта Молдовы и Приднестровья является то, что этническая составляющая не выступает здесь определяющим фактором. Этнический национализм в Молдавии стал одной из причин последовательного сепаратизма Приднестровья, но на самой территории сложился симбиоз трех этнических групп (русских, украинцев, молдаван), живущих в согласии между собой.
Приднестровье, которое очень активно поддерживалось в своем сепаратизме Россией, становится разменной монетой в предвыборной внутри- и внешнеполитической игре российской правящей элиты. 13 июня 2007 года заместитель главы российской делегации М.Ульянов на чрезвычайной конференции по ДОВСЕ (Договор об обычных вооруженных силах в Европе) в Вене заявил, что Россия готова изучить предложение США о введении в Приднестровье международного контингента миротворческих сил вместо российского. На этом настаивает руководство Молдавии, а также США и Европейский Союз. Скорее всего, данное заявление является продолжением курса российской дипломатии на создание в конфликтном регионе конфедерации Молдавии и Приднестровья и фактическим возвращением к плану мирного урегулирования Д.Козака.
В реализации своих устремлений Россия сталкивается со значительным сопротивлением со стороны руководства Приднестровья. В качестве рычага экономического давления используются долги Приднестровья российской государственной корпорации «Газпром». Непросто идет диалог и с молдавскими политиками. Известно, что Россия
сделала Молдавии ряд выгодных предложений, например, о возобновлении продажи вин на российском рынке. В ответ от президента Молдавии В.Воронина требуют признания нейтрального статуса страны и отказа от вступления в НАТО. Таким образом, российская дипломатия вновь актуализирует для Молдавии и Приднестровья федералистские институты и практики, на которые возлагались большие и несбывшиеся надежды при попытках урегулирования конфликта в 90-х годах.
Вектор развития ряда постсоветских стран, во всяком случае, представляющих европейскую периферию, направлен на демократизацию. Армения, Грузия, Молдавия, Украина и др., несмотря на множество противоречий и препятствий, демократизируют свои политические режимы. Многие непризнанные государства (особенно это касается Нагорного Карабаха, отчасти Абхазии и Приднестровья) также достаточно последовательно реализуют демократические практики на своих территориях. Подобный вектор развития, как представляется, рано или поздно заставит эти признанные и непризнанные государства искать компромиссы в этнических или территориальных проблемах путем реализации федералистских проектов. Но пока такие попытки достаточно слабы и не оказывают существенного влияния на социально-экономические и политические процессы в постсоветском пространстве.
Россия в своем отношении к федерализму представляет собой определенное исключение среди постсоветских стран. Российские федералистские практики 90-х гг. можно признать самыми продвинутыми среди посткоммунистических стран, несмотря на их неразвитый характер и противоречивость. Современная политика «укрепления вертикали власти», активно проводимая руководством страны во главе с президентом В.Путиным, может быть интерпретирована как дефедерализация страны. Однако данная политика является крайне непоследовательной. Об этом свидетельствуют решения о передачи части полномочий субъектам федерации, принятые федеральной властью в 2005 году, указ президента о согласовании назначений федеральных чиновников на местах с регионами. Возможно, все это означает попытку российского истеблишмента скорректировать политический курс в сфере федеративных отношений. Но изменения в сторону централизации за последние годы были столь значительны, что современные политические практики России являются в большинстве своем только квазифедеративными.
Причины Можно говорить о целой совокупности причин непопулярности
непопулярности федерализма в посткоммунистических странах. Эти причины уместно
федерализма ранжировать по принципу важности. в постсоветских Во-первых, федерализм — это масса дополнительных свобод для
странах человека, этнических и территориальных групп, меньшинств и т. п. Общество и государство в посткоммунистических странах просто «не доросло» до понимания их необходимости.
Во-вторых, в посткоммунистических странах особой ценностью наделяются национальные государства. Часто в сознании политических элит и масс этническая идентичность и национальное государство прямо ассоциируются со свободой и демократией. Как подлежащая решению проблема воспринимается отсутствие или слабость национального государства, а не его реорганизация на федеративной основе. Классическим примером тут является Грузия.
В-третьих, в ряде посткоммунистических стран (Латвия, Эстония и др.) появились так называемые «этнические демократии», где реализуются права прежде всего титульной этнической группы, как правило, обладающей численным большинством. Доминирующие этнические группы и элиты, выражающие интересы большинства, готовы на демократизацию всех сторон общественной и государственной жизни — но за исключением своего собственного привилегированного положения.
В-четвертых, федерализм подразумевает добровольные соглашения людей, сотрудничество, основанное на доверии. Постконфликтная ситуация в ряде бывших коммунистических стран (Азербайджан, Молдавия) делает невозможным нормальное сотрудничество различных конфессий, этносов, территориальных групп, еще недавно бывших врагами. Необходим определенный временной промежуток, чтобы насилие, жертвы, ненависть остались только в исторической памяти.
В-пятых, причиной негативного отношения к федерализму в посткоммунистических странах является характер его понимания элитами и массами. Федерализм не является ценностью для массового сознания. Элиты используют федерализм лишь для осуществления конкретного политического курса или как служебную идеологему. Поэтому часто федерализм преподносится массам как политика, ведущая к сепаратизму и развалу государства. Так, «политика укрепления вертикали власти» в России ничего общего с мировым пониманием федерализма не имеет и отражает лишь уровень интеллектуального потенциала российского правящего класса, который пытается противопоставить сетевому принципу организации современного общества и власти идеи иерархической подчиненности, взятые из исторического прошлого.
В-шестых, федерализм может использоваться как метод урегулирования этнических конфликтов только в демократиях. Плюралистические режимы создают для федералистских институтов и практик необходимые контекстные условия, позволяющие сформировать развитые федералистские системы, свести к минимуму их конфликтность. При этом демократичность политических режимов практически всех постсоветских стран на протяжении ряда лет была достаточно формальной или вообще отсутствовала, что не позволяло использовать потенциал федерализации.
В-седьмых, сами федералистские институты и практики достаточно конфликтогенны по своей сути (в институционализированных формах «старых демократий» это позитивная конфликтогенность) и чрез-
вычайно сложны для восприятия на уровне политической культуры граждан транзитных стран. Федерализм представляется людям чем-то далеким, относящимся к сфере «большой политики», не связанным с жизненными устремлениями «простых людей». Нужно достаточно длительное время, чтобы граждане почувствовали выгоды от федералистских институтов, встроили свои субъективные практики в институционализированную систему разделенной по вертикали власти.
В-восьмых, нельзя сбрасывать со счетов фактор коммунистического квазифедеративного опыта представителей современных политических элит постсоветских стран. Подобный «федерализм» был еще одним признаком несвободной страны, где содержание номинально демократических институтов подменялось авторитарными практиками.
Федералистские Федералистские институты и практики являются для постсовет-
перспективы ских стран одним из возможных выходов в урегулировании ряда замов постсоветских роженных этнических вооруженных конфликтов, культурных, языко-странах вых и территориальных проблем. Их действенность зависит от степени развития демократии в той или иной стране, приобщения к процессу регионализации в Европейском Союзе. Федералистские институты и практики определенным способом разрешают противоречие между принципами целостности государства и политического самоопределения народа, которые трудно согласовать в рамках международного права. Они не только позволяют регулировать этнические и территориальные конфликты, но и создают дополнительные условия для дальнейшей демократизации национальных государств, территорий и регионов.
При этом необходимо понимать, что федерализация не является универсальным рецептом решения всех этнических проблем и конфликтов — иногда методы ассимиляции или продвижения этничности являются более действенными и эффективными.
Федералистские идеи органичны для консолидированных демократий. Среди бывших постсоветских государств таких демократий немного, к ним не могут быть отнесены и так называемые «этнические демократии». Следовательно, перспективы федералистских проектов в постсоветских странах связаны прежде всего с развитием демократизации, формированием приоритета прав личности над правами этноса и государства в ценностных установках массового сознания и политических элит.
