CC BY
66
УДК 342.9:347.763
М. А. Попова, Д. А. Попов
Субъекты обеспечения транспортной безопасности России:
подсистема в системе
В статье проводится теоретико-правовой анализ регулирования деятельности субъектов транспортной безопасности России. В данном исследовании наряду с понятием рассматриваются и объединяются в отдельные группы виды субъектов обеспечения транспортной безопасности в рамках распространенного в теории безопасности подхода к разграничению субъектов по уровню носителя интересов. Также излагается авторская точка зрения на некоторые спорные аспекты, связанные с правильным их пониманием. Авторами предлагается выделять и рассматривать «субъекты транспортной безопасности» на теоретическом уровне как подсистему в системе обеспечения транспортной безопасности ввиду особой важности рассмотрения данного элемента, а так же из-за того, что для данной отрасли характерен достаточно широкий круг данных субъектов.
In the article, a theoretical and legal analysis of the regulation of the activities of transport security subjects of Russia is conducted. In this study, along with the concept, the types of transport security subjects are considered and grouped into separate groups within the framework of the approach widely used in the theory of security, within which the differentiation of subjects according to the level of the carrier of interests takes place. The author's point of view on some controversial aspects related to their correct understanding is also presented. The authors propose to highlight and consider the «transportation security actors» on the theoretical level as a subsystem in the system of transport security in view of the special importance of the consideration of this item, as well as due to the fact that the industry is characterized by a fairly wide range of data subjects.
Ключевые слова: транспортная безопасность, субъекты обеспечения транспортной безопасности, подсистема субъектов, субъекты транспортной инфраструктуры.
Key words: transport security, subjects of transport security, subsystem of subjects, subjects of transport infrastructure.
© Попова М. А., Попов Д. А., 2018
Рассмотрение сущности и правового положения субъектов обеспечения транспортной безопасности (ОТБ) являлось объектом исследования некоторых ученых, но в большинстве своем эти исследования носили конкретный характер и выявляли проблемы конкретного их вида. Помимо этого, данным понятием апеллируют как теоретики, так и практики в сфере транспортной безопасности.
Ввиду того, что ОТБ характеризуется системным характером, в которой одни факторы представляют угрозу, а другие элементы способны их отражать, а так же из-за существования системы ОТБ на концептуальном уровне, появляется необходимость разъяснения таких составляющих данной системы, как «субъекты обеспечения транспортной безопасности». Эти элементы осуществляют меры по защите от угроз транспортной безопасности, а некоторые из них еще и несут ответственность за реализацию данных действий.
На проведение данного исследования нас подтолкнула мысль о том, что на сегодняшний день нет однозначного понимания, равно как и закрепления в нормативной базе данного составляющего системы ОТБ. Иными словами, типичный обыватель, открыв законодательство и попытавшись уяснить для себя, кто же является субъектом ОТБ, конкретного и однозначного ответа найти не сможет. Более того, углубившись в научную литературу в области ОТБ, скорее всего он также точного ответа не найдет.
Пожалуй, начнем с того, что обозначим свою позицию относительно рассмотрения субъектов ОТБ как элемента системы. Безусловно, элемент это ее простейшая часть, но простейшей она является только в рамках общего взгляда на систему. В более конкретном случае каждый элемент системы ОТБ может быть представлен в виде своей собственной подсистемы.
Полагаем, что для данной отрасли характерен достаточно широкий круг субъектов, ввиду того, что она совмещает в себе не только властно-организационные отношения, регулируемые административным правом, но и отношения, регулируемые гражданским правом, уголовным правом и др. [6]. Поэтому обоснованным будет подчеркнуть, что вся совокупность субъектов в системе ОТБ имеет свою собственную подсистему.
Для того чтобы понять, кто признается субъектом ОТБ, необходимо проанализировать нормативную правовую базу в данной области законодательного регулирования. Начиная от общего к частному, отметим, что в Федеральном законе «О безопасности», который на данный момент утратил
силу, в общем понимании субъектом обеспечения безопасности было признано государство, исполняющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти [11].
В ныне действующем Федеральном законе «О безопасности» и вовсе отсутствует такого рода определение. В нем лишь по умолчанию определены полномочия федеральных органов государственной власти, функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности, тем самым предоставив правоприменителю свободу мысли и право самому додумывать данное понятие [9].
Что касается отраслевого Федерального закона «О транспортной безопасности», то здесь впервые предпринята попытка подойти к вопросу юридического закрепления и регламентации деятельности рассматриваемых субъектов, но, на наш взгляд, безуспешно. Отдельных норм, касающихся данного элемента системы ОТБ, в нем нет, равно как и нет систематизации в его отраслевых нормативных правовых актах.
Необходимо упомянуть, что в нем отражены такие понятия, как субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчики, на которых п. 1. ст. 4. возложена ответственность за обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств [10]. Но они вовсе не единственные представители рассматриваемой сферы, поэтому ошибочно думать, что субъектом в системе ОТБ является лишь тот, кто несет ответственность за ее реализацию в соответствии с законом. Тем более, что из основного законодательства и его отраслевых видов не следует четкой и конкретной закономерности в этом плане.
С.М. Зырянов и В.И. Кузнецов в своем исследовании отмечали, что субъекты транспортной инфраструктуры не имеют необходимых полномочий для правового регулирования, определения угроз совершения актов незаконного вмешательства, категорирования объектов транспортной инфраструктуры, разработки требований по обеспечению транспортной безопасности, осуществления контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности ввиду того, что они действуют в рамках оказания содействия федеральным органам исполнительной власти [6, с. 12].
Отчасти соглашаясь с вышеизложенными выводами авторов, все же наша позиция разнится в той части, что субъекты транспортной инфраструктуры, являясь одним из видов субъектов ОТБ, так или иначе должны нести ответственность за ОТБ, но и на остальные субъекты должна быть возложена ответственность за ее обеспечение в части, касающейся их деятельности.
263
В целом же система ОТБ Российской Федерации выступает неотъемлемой частью национальной безопасности и также базируется на основе распределения функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти в данной сфере. И субъектами здесь также выступают: государство, общественные объединения и организации, граждане (находящиеся на территории Российской Федерации и за пределами), стремящиеся обезопасить себя и друг друга.
Подобная дифференциация субъектов ОТБ есть не что иное, как наиболее распространенный в теории безопасности подход, в рамках которого происходит разграничение субъектов по уровню носителя интересов. Он позволяет наметить системные связи между субъектами [7, с. 86].
Итак поясним, что представляет собой данный подход применительно к цели нашего исследования. Государство, как субъект в сфере обеспечения транспортной безопасности, занимает ведущее место, так как наделенное соответствующими правами и полномочиями оно располагает специальными органами, службами и институтами, с помощью которых осуществляет деятельность по обеспечению транспортной безопасности: устранение или нейтрализация угроз интересам страны в области транспортной безопасности, защищаются права и свободы человека.
Для некоторых видов субъектов данной группы функции обеспечения являются основными и постоянными (субъекты транспортной инфраструктуры, подразделения транспортной безопасности, силы ОТБ), для других они являются периодическими и возникают по факту возникновения незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса или иного правового основания (ФСБ, МВД и др.), ликвидации последствий чрезвычайного характера (МЧС), проверок законности принятия решений (прокуратура) и других функций.
Установленные Конституцией РФ приоритет прав личности, гражданина и понимание безопасности как равной, неделимой для всего человеческого сообщества показывают, что и другие субъекты играют важную роль в обеспечении национальной безопасности, поэтому к ним относятся и религиозные организации. Данный подход отражен в Законе РФ «О безопасности»: «Граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством республик в составе Российской Федерации, нормативными актами органов государственной власти и управ-
ления краев, областей, автономной области и автономных округов, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере. Государство обеспечивает правовую и социальную защиту гражданам, общественным и иным организациям и объединениям, оказывающим содействие в обеспечении безопасности в соответствии с законом» [8, с. 17].
Субъекты общественной (негосударственная) системы обеспечения транспортной безопасности. Ее представители являются важной составляющей всей системы ОТБ, так как гражданское общество не идентично государству, а оно, в свою очередь, призвано служить гражданскому обществу. Именно общество, формируя государственные структуры, может направлять и координировать деятельность государства. Негосударственные (общественные) организации, действуют на общественных началах; с успехом функционирующие де-факто (например: добровольные народные дружины, казачьи сообщества и иные объединения граждан) [2, а 35], но на нормативной основе.
Указом Президента Российской Федерации «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» обозначена заинтересованность государства в совместной деятельности с негосударственными институтами, органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленной на создание благоприятных внутренних и внешних условий для реализации национальных интересов и стратегических национальных приоритетов Российской Федерации, тем самым подчеркивая значимость данных субъектов в обеспечении безопасности нашей страны [10].
И действительно, необходимо отметить, что в деятельности по ОТБ все негосударственные (общественные) формирования всегда играли особую роль и были востребованы. В качестве примера можно рассмотреть деятельность работников частных охранных организаций и служб безопасности, которые непосредственно осуществляют свою деятельность на транспортном комплексе: они участвуют в предотвращении преступлений против жизни и собственности и в обеспечении безопасности на объектах транспортной инфраструктуры.
Отдельно взятый человек также может выступать в качестве субъекта ОТБ, причем в двух вариантах: как отдельно взятая личность и как участник какой-либо общественной группы и в целом общества.
Являясь невластным субъектом, индивиды оказывают содействие в обеспечении транспортной безопасности путем взаимодействия с властными субъектами в той степени, в которой они осознают жизненно важные
интересы в сфере транспортной безопасности, цели, идеалы и ценности, обладают соответствующими знаниями и опытом, руководствуются законодательством, проявляют способность и готовность надежно противостоять угрозам транспортной безопасности [4]. Примером может служить гражданская позиция гражданина, обнаружившего бесхозный и подозрительный предмет на объекте транспортной инфраструктуры и принявшего меры по сообщению сотрудникам органов внутренних дел, либо работникам субъекта транспортной инфраструктуры о находке в целях предотвращения акта незаконного вмешательства или иной угрозы в деятельность транспортного комплекса.
Федеральный закон «О транспортной безопасности» прямо, а в большинстве случаев косвенно, указывает нам на достаточно обширный круг субъектов, обеспечивающих транспортную безопасность. И это их изобилие наводит на вопрос о месте и роли каждого субъекта, основах их функционирования и взаимодействии в системе ОТБ России.
Несмотря на то что многие из них не связаны между собой отношениями подчиненности и субординации, подсистема субъектов в системе ОТБ имеет свою обособленную структуру во многом иерархично построенную, но взаимосвязанную и объединенную общей целью [4, с. 244]. Заслуживает внимания и тот факт, что круг субъектов ОТБ, изложенный в Федеральном законе «О транспортной безопасности», безосновательно узок и многие субъекты остались «вне закона».
Нужно сказать, что субъекты ОТБ выступают субъектом транспортных правоотношений и субъектом права и, следовательно, имеют два основных признака: социальный - они могут быть носителями субъективных прав и обязанностей; и юридический - субъекты приобрели свойства субъекта права в силу правовых норм [1, с. 271]. Ввиду того, что сферу ОТБ регламентирует, в том числе, отрасль административного права, они выступают также субъектами административного права.
Данными средствами (субъектами) государство призвано отражать возникающие угрозы и по мере возможности способствовать разрешению противоречий. В целом же субъекты ОТБ связаны административно-правовыми правоотношениями и призваны выполнять единую функцию, действуя во взаимодействии между собой в рамках правовых норм. Особенность правовой природы этих правоотношений в том, что они имеют императивную сущность и их реализация носит обязательный характер, а применяются они тогда, когда необходимо достичь безальтернативного исполнения правил и норм, установленных законодателем.
266
Данным правоотношениям присущи следующие черты:
1) они необходимы субъектам правоотношений для выполнения стоящих перед ними задач;
2) являются волевыми, направленными на достижение цели, обусловленной взаимодействием;
3) регулируют поведение субъектов правоотношений по поводу взаимодействия;
4) требуют контроля над соблюдением правил осуществления взаимодействия;
5) могут быть постоянными, периодически повторяющимися, однократными.
Все субъекты ОТБ, выступая в качестве партнеров, взаимоответ-ственны друг перед другом. Так, государство вправе требовать от личности соблюдения установленных им правил поведения, но и само несет ответственность перед обществом и личностью, в частности за нарушение установленных предписаний.
Таким образом, реализация мер, направленных на обеспечение транспортной безопасности, осуществляется посредством органов государственной власти с привлечением к этому процессу негосударственных организаций и отдельных индивидов с соблюдением и уважением прав и свобод человека и гражданина и в рамках разумного и допустимого их ограничения. В этой связи можно определить, что в качестве элементов подсистемы субъектов в системе ОТБ выступают:
1) государственные органы и организации, для которых функция обеспечения ТБ является постоянной;
2) государственные органы и организации, которые осуществляют функции обеспечения ТБ периодически;
3) негосударственные формирования, привлекаемые государством, либо непосредственно создаваемые обществом для оказания содействия в ОТБ;
4) общественные объединения, а также граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности как лично, так и путем участия в общественных объединениях.
Список литературы
1. Алексеев С.С. Проблемы теории права: курс лекций // Собр. соч.: в 10 т. -М., 2010. - Т. 3. - С. 271.
2. Воронов А. М. Институты гражданского общества в негосударственной системе обеспечения национальной безопасности современной России // Вестн. Пермск. ун-та. Юрид. науки. - 2017. - Вып. 35. - С. 35.
3. Герасимов А.В. Экологическая безопасность современной России: политика обеспечения: моногр. - М.: РУДН, 2008. - 201 с.
4. Гиммельрейх О.В. Классификация субъектов обеспечения безопасности на железнодорожном транспорте // Юридическая наука и практика: Вестн. Нижего-род. акад. МВД России. - № 1 (33). - 2016. - С. 244.
5. Егиазаров В.А. Транспортное право: учеб. - 8-е изд., доп. и перераб. // Консультант плюс: справ.-правовая система.
6. Зырянов С.М., Кузнецов В.И. Транспортная безопасность и система субъектов ее обеспечения // Журн. рос. права. - 2012. - № 12. - С. 12.
7. Иванов Д. В. Система субъектов обеспечения транспортной безопасности // Мир экономики и права. - № 9. - С. 86.
8. Куковский А.А. Государство как основной субъект обеспечения национальной безопасности: механизм реализации // Вестн. ЮУрГУ. - № 29. - 2012. -С. 17.
9. О безопасности: закон РФ от 05.03.1992 № 2446-1 (ред. от 26.06.2008) (утратил силу) [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
10. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента Рос. Федерации от 31 дек. 2015 г. № 683 // СЗ РФ. - 2016. - № 1. ч. 2. -Ст. 212.
11. О транспортной безопасности: федер. закон от 09.02.2007 № 16-ФЗ (ред. от 06.07.2016) [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
