CC BY
45
ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ИНСТИТУТЫ
Н.Ф. Земченков
СУБЪЕКТЫ НАРОДОВЛАСТИЯ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЕ УЧАСТИЕ
На местном уровне народ принимает непосредственное участие в формировании представительных органов, т.к. он заинтересован в решении проблем, обеспечивающих его потребности и интересы. Местное самоуправление представляет собой ресурс для придания динамичности процессам демократизации на федеральном и региональном уровнях. Организация представительной власти на местном уровне приближает управленческие структуры к субъекту муниципального права, которым является население местной общины.
Ключевые слова: народовластие (власть народа), местное самоуправление, субъект права, гражданское общество, власть, публичная власть, демократия, народ, представительство, выборы.
Институциональный подход к анализу сущности народовластия позволяет рассмотреть механизм реализации этого принципа в конкретных формах самоуправления народа. В концепции самоуправления общественные отношения в процессе формирования и деятельности органов публичной власти складываются в определенную систему, главной функцией которой является реализация субъективного права граждан на непосредственное осуществление власти. Это вытекает из необходимости обеспечения верховенства прав и свобод человека, на что должна быть сориентирована организационная обособленность местной власти, определяемая ее зависимостью от потребностей и интересов граждан, а также ответственностью перед ними публичной власти. В целом это составляет специфическую систему самоуправления народа, в рамках которой реализуется субъективное право граждан на отправление определенных функций публичной власти прямо или опосредованно.
Самоуправление в России находится на очередном витке своего развития, траектория которого задана новеллами специальных законов, определяющих основные принципы его формирования. Местное самоуправление в части его представительных органов должно позиционироваться в системе сдержек и противовесов власти, т.к. представляет собой реальный ресурс демократизации народного представительства в системе публичной власти. На местном уровне народ принимает непосредственное и предметное участие в формировании представительных органов, т.к. заинтересован в решении проблем, обеспечивающих его потребности и интересы. Следовательно, реформирование местного самоуправления нужно направлять к такой модели, которая позволит ему играть ведущую роль в структурах гражданского общества, не сливаясь с ним, с тем, чтобы установить правовую и социокультурные основы местной власти, отвечающие конституционному принципу, обеспечивающему любовь к отечеству и уважение к его истории и культуре.
Для лучшего понимания роли местного самоуправления в формировании демократического государства представляется целесообразным ввести категорию «система органов народного представительства местного значения». В Конституции РФ отсутствуют нормы, определяющие структурную иерархию представительных органов местной власти, и, в отличие от ранее действовавших конституций СССР, не устанавливается подчиненность их субъектам Федерации или федеральному представительному органу. Следует учитывать, что местное самоуправление в России на современном этапе осуществляется на различных уровнях власти, связанных между собой Конституцией РФ и федеральными законами. Местная власть
существует не сама по себе, а является основой устойчивости и стабильности народовластия, начиная с низшего уровня власти и прирастая верхними эшелонами в условиях единого федеративного государства и административной реформы, направленной на его внутреннюю консолидацию. «В настоящее время, - отмечается в статье “Правовое обеспечение представительной демократии в процессе реформы местного самоуправления”, - организация представительной власти на местном уровне является проблемой становления и развития прямой демократии, которая реализуется через выборы, референдумы, местное самоуправление (включающее разнообразные формы волеизъявления народа), зависящие от местных, национальных, культурных и иных обычаев и традиций. Все формы демократии и волеизъявления народа должны быть связаны в единую систему представительства, функционирующего на базе общих принципов. Все это, конечно, относится к представительству вообще, так как выражает его глубинные основы. Но, подчеркивают авторы, “этим достигается глубокое эшелонирование власти, каждый уровень которой как бы начинает соответствовать определенному уровню структуры общества. Таким образом, не только структурирование, но и эшелонирование власти повышают эффективность всех уровней управления”» [1, с. 137].
Местное самоуправление неформально занимает определенное место в системе сдержек и противовесов власти, т.к. представляет собой востребованный ресурс для придания динамичности процессам демократизации представительных органов на федеральном, региональном и местном уровнях. Подтверждением тому служит федеративная природа государства и ст. 3 Конституции РФ, которая гласит, что единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. На общефедеральном уровне представительным органом является Федеральное Собрание Российской Федерации -высшая форма народного представительства, его прав, свобод и интересов. Основу его формирования и деятельности составляют цели осуществления народовластия. «Хотя местное самоуправление и не является видом государственной власти, - пишет Т.Я. Хабриева, - оно отражает все признаки, характерные для публичной власти, и должно базироваться в своем функционировании на принципах, установленных законом... Важно только, чтобы в этом процессе не потерялась суть местного самоуправления как самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения в своих интересах» [2, с. 17-18]. К этим выводам философия науки местного самоуправления пришла в результате длительного обсуждения и философского моделирования различных схем перехода принципа народовластия к определенным структурам его реализации в исторической и практической деятельности в форме самоуправления, направленного на перераспределение властных функций от центра власти - государства к ее периферии - местному самоуправлению.
«Основным признаком конституционного государства является наличность органа, состоящего из народных представителей и обладающего в той или другой мере законодательной властью; именно в этом органе преимущественно и совершается политическое самоопределение нации», - писал С.А. Котляревский еще в начале XX в. [3, с. 102; 7, с. 175]. В истории становления местного самоуправления в России эти идеи сыграли роль катализатора, побудившего интерес социально-философской мысли к проблемам самоуправления не только в центре, но и на местах. Действительно, до XX в. социально-философская мысль была в основном сконцентрирована на исследовании социальной и исторической природы парламентаризма, тогда как местный уровень самоуправления рассматривался в качестве производного от публичной власти. Тем самым предполагалось, что с формированием демократического народного представительства автоматически разрешатся и проблемы самоуправления на местах. В истории России это нашло выражение в так называемом триумфальном шествии советской власти в 20-30-е гг. XX в. - простом распространении модели советов сверху до-
низу. Следовательно, народный суверенитет ограничивался лишь одним путем поиска достойной жизни - советами. В настоящее время очевидно, что нельзя было озадачивать философов и разочаровывать народ запретом диверсификации социальных моделей гражданского общества и самоуправления.
Следует подчеркнуть, что народ передает представительным органам не саму власть, а лишь право на власть, на осуществление власти, причем по установленной процедуре и на строго определенный срок. Поэтому покушение на институт народовластия, в том числе путем так называемого продления полномочий, есть посягательство на народный суверенитет, полноту власти народа и его верховенства и должно квалифицироваться как присвоение власти. Обновление органов местного самоуправления (как его организационных форм, так и персонального состава народных представителей) - право народа, осуществляемое им посредством свободных периодических выборов.
Население каждого субъекта Российской Федерации выступает как субъект конкретного муниципального образования и тем самым является вовлеченным в местное самоуправление. В данном случае население соответствующих субъектов Федерации - единая общность людей, организованно взаимодействующих друг с другом в пределах субъекта Федерации. Применение территориального признака возможно и в отношении статуса лиц, проживающих на территориях муниципальных образований. Однако в этом случае их право на представительство, по общему правилу, ограничивается лишь правом формировать представительный орган местного самоуправления и требовать от него решения вопросов местного значения в соответствии с потребностями и интересами муниципального сообщества.
Право населения муниципальных образований на представительство в законодательных органах субъектов Федерации может быть реализовано в случае двухпалатной структуры регионального парламента, что встречается сравнительно редко. Главным для местного самоуправления является не политическое распределение власти, а организация самообеспечения населения муниципальной территории. В этом нет ничего несправедливого для местной власти, т.к. согласно Конституции РФ она самостоятельна в решении вопросов местного значения. Тем самым современная муниципальная реформа нацелена на то, чтобы местное самоуправление в России окончательно сформировалось как самостоятельный, приоритетный и наиболее эффективный уровень публичной власти, призванный обеспечить надлежащее решение населением самоуправляющихся единиц (территорий) собственных коммунальных, транспортных, бытовых и иных проблем.
Такой подход расходится с идеей местного самоуправления российских либералов, рассматривающих его в качестве одного из звеньев гражданского общества, тогда как функциональное видение представляет местное самоуправление низшей ступенью государственной власти. Следовательно, совершенствование местного самоуправления нужно начинать с такой модели, которая позволит ему играть ведущую роль в структурах гражданского общества с тем, чтобы установить правовую и социокультурную основы народовластия, отвечающего как конституционному замыслу законодателя, так и интересам местного населения.
Исходя из сказанного право граждан на местное самоуправление ввиду деления Российской Федерации на субъекты Федерации и муниципальные образования реализуется прежде всего по территориальному признаку. Однако в современной литературе можно встретить суждения, касающиеся расширения круга лиц, обладающих правом на самоуправление. Сравнительно часто высказываются предложения, связанные с обеспечением права на самоуправление коренных малочисленных народов РФ. Так, В.А. Кряжков считает, что коренные малочисленные народы как часть российского населения - «естественные участники политического процесса». На основании этого и с учетом зарубежной практики автором делается вывод, «что коренным малочисленным народам как особой группе национальных меньшинств должны быть предоставлены предпочтения в политической сфере» [4, с. 20, 22]. При
этом В.А. Кряжков почему-то забывает, что большинство коренных народов зарубежных стран ведет свою жизнь в резервациях или демонстрирует примитивный этнос в интересах турбизнеса. В России же в условиях местного самоуправления они находятся в равных политических условиях со всеми другими национальными группами, при этом пользуются экономической поддержкой и социальными льготами в целях выравнивания статуса, в том числе и через органы местного самоуправления.
«Право национальных меньшинств на самоуправление, - по мнению Л.В. Андриченко, -может быть реализовано не только путем квотирования мест в представительных органах, но и посредством создания специализированных консультативных органов по примеру некоторых европейских стран. Однако многие современные государства не стремятся к тому, чтобы стимулировать своих граждан к организации по этническому признаку... нередко во многих конкретных ситуациях не только правительство той или иной страны, но и значительные слои ее граждан весьма болезненно относятся к стремлению групп своих соотечественников заявлять о себе как о самостоятельном этносе» [5, с. 84, 91]. Следовательно, демонстрация исключительных прав в развитии тех или иных местных общин может приводить к возникновению трений между этносами, однако этого нельзя допускать в условиях многонациональной России, а льготы и преференции по национальному признаку могут порождать ксенофобию и ультранационализм.
Народовластие на региональном уровне осуществляется благодаря наличию представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом РФ № 131 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы законодательной власти субъектов Российской Федерации входят в систему органов государственной власти Российской Федерации. Это вхождение имеет ограниченный характер, т.к. прямого подчинения низших представительных органов высшим в российском праве не предусмотрено. Их единство обусловлено действием общего правового поля и тем, что высшие органы представительной власти устанавливают пределы компетенции для нижестоящих органов, а те в свою очередь для местного самоуправления. В статье 4 Закона закреплено, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим, высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации [6], а соответствующие законы о выборах в органы местного самоуправления устанавливают подобные требования и для них. Тем самым создается реальная вертикаль представительства, формально самостоятельного в своих звеньях по горизонтали.
Совершенствование правовой базы местного самоуправления должно опираться не только на общие принципы социально-философской и правовой теории, но и на особенности местного исторического, социокультурного и иного потенциала региона или муниципальной общины, что приблизит решение их проблем, поставленных реформой местной власти в соответствии с Федеральным законом № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другими правовыми актами. В рассматриваемом плане местная представительная власть, как и представительство в целом, сама является субъектом нормотворчества и, реформируя себя, преобразует местное самоуправление в целом. Поэтому совершенствование самоуправления и реализацию принципа народовластия следует начинать с создания эффективной модели публичной власти как выразителя интересов всех слоев населения на подведомственной территории. Поскольку основа политической организации общества консервативна, нужно обращаться к тем структурам, которые наиболее приближеныо к народу, отражают его непосредственные интересы, открывают способность к необходимому консенсусу, чем и являются структуры местного самоуправления, не связанные многими государственными, политическими и иными обязанностями.
В структуре местного самоуправления представительная власть возглавляет, как правило, систему органов муниципального образования, что позволяет народовластию играть в ней решающую роль. Самостоятельность представительства гарантирована местному самоуправлению п. 3 ст. 3 ФЗ № 131, в котором устанавливается порядок его формирования, деятельности и организации, что находит отражение в уставах муниципальных образований и иных учредительных документах, являющихся формой прямого волеизъявления народа. Благодаря этому представительный орган приобретает самостоятельность в решении вопросов местного значения как при закреплении в учредительных документах, так и в нормативно-правовых актах, принимаемых органами народного представительства.
В настоящее время организация представительной власти на местном уровне становится более устойчивой и мобильной, приближая управленческие структуры к субъекту муниципального права, которым, в частности, является население местной общины. Такая форма представительной власти становится эффективным средством повышения качества управления в муниципальных образованиях, что свидетельствует о востребованности народного представительства как принципа демократии, получившего новое содержание на уровне муниципальных поселений.
Литература
1. Земченков Н.Ф., Лупандина О.А. Правовое обеспечение представительной демократии в процессе реформы местного самоуправления // Вестник РГНФ. 2007. № 3.
2. Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. 2005. № 4.
3. Котляревский С.А. Контитуционное государство: опыт политико-морфологического обзора. СПб., 1907.
4. Кряжков В.А. Участие коренных малочисленных народов в политическом волеобразо-вании (государственно-правовые вопросы) // Государство и право. 2000. № 1.
5. Андриченко Л.В. Регулирование и защита прав национальных меньшинств в законодательстве зарубежных стран // Государство и право. 2002. № 3.
6. Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
7. Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1966.
