CC BY
313
Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 33 (214). Право. Вып. 26. С. 16-26.
А. А. Джагарян, Н. В. Джагарян
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН В СИСТЕМЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ: НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ
Приведен анализ правового статуса представительного органа муниципального образования с точки зрения особенностей его институционализации в системе муниципальной представительной демократии. В частности, рассматриваются вопросы, связанные с содержанием и реализацией принципов выборности, сменяемости, коллегиальности и ответственности как основных начал организации и деятельности представительных органов муниципальных образований, вопросы о формах нормативного закрепления этих органов в условиях действующего правового регулирования, а также определяются основные тенденции, характеризующие развитие законодательства в этой сфере общественных отношений.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальная демократия, представительная демократия, народное представительство, представительный орган муниципального образования, выборность, коллегиальность, сменяемость и преемственность публичной власти, ответственность власти.
Создание эффективной системы муниципальной представительной демократии — одно из важных направлений модернизации российской государственности, призванной повысить уровень и качество народного представительства во власти, обеспечить большую включенность граждан в политическую жизнь.
По своей природе местное самоуправление выступает необходимым проявлением общегосударственного политико-правового режима демократии и в то же время определяет глубину проникновения демократических начал в систему социального устройства народа, является фактором целостности, полноты и устойчивости демократического правления. Это обусловливается не только его внешними, уровневыми характеристиками, связанными с приближенностью органов местного самоуправления к населению, но и внутренним качеством этой формы публичной власти, в которой сама демократия воплощается наиболее широко и многообразно, в глубоком переплетении и гармоническом единстве прямых и опосредованных (представительных) форм.
Основной тенденцией развития местного самоуправления является укрепление политикоправового статуса представительных органов. Как провозглашено во Всеобщей декларации по вопросам демократии, принятой на 98-й Конференции Межпарламентского союза (Каир, 7-16 сентября 1997 г.), «демократия основана на праве каждого принимать участие в управлении публичными делами; поэтому она требует наличия представительных институтов на всех уровнях» (п. 11)1.
Вместе с тем на местном уровне, где власть наиболее приближена к населению, связана его целями, потребностями и влиянием, формирование представительных институтов — уже не только реализация одного из принципиальных императивов демократии, но и естественное (закономерное) организационно-правовое воплощение фактических отношений самоупорядоче-ния общества, его социально-территориального единства. В данном случае представительная система является во многом продолжением муниципальной самоорганизации населения, в то время как само местное самоуправление в значительной мере характеризуется именно широтой вовлечения граждан в решение вопросов местного значения через своих представителей. Понятия и институты представительной системы и местного самоуправления, таким образом, неразрывно связаны между собой.
В национальной конституционной системе муниципальной представительной демократии представительные органы занимают особое положение, которое характеризует их как своего рода ведущее и организующее звено этой системы. Являясь выборными, сменяемыми и коллегиальными органами власти, они выполняют функцию народного представительства на уровне местного самоуправления и в соответствии с этим обеспечивают формирование, аккумулирование и юридическое выражение сбалансированных посредством «парламентской» процедуры интересов различных социальных групп в структуре населения муниципального образования, интегрируют население в единое
местное сообщество. Как основные нормотворческие органы, акты которых занимают наивысшее место в иерархии муниципальных правовых актов после решений референдарного характера. они устанавливают нормативно-правовые основы реализации всей институциональной системы муниципальной представительной демократии и организуют ее функционирование.
Развитие законодательных основ местного самоуправления в условиях современного российского конституционализма свидетельствует
о неуклонном повышении политико-правового значения представительных органов в организационной структуре муниципальной власти и в целом о движении законодательства в направлении «парламентаризации» муниципальной демократии путем укоренения на практике существенных признаков, характерных для парламентской формы правления.
Речь идет, в частности, о таких предусмотренных действующим правовым регулированием существенных элементах этой системы, как: а) решение вопроса о порядке наделения полномочиями главы муниципального образования в уставе муниципального образования; б) возможность избрания главы муниципального образования представительным органом из своего состава, если такой порядок предусмотрен уставом; в) определение условий контракта, порядка проведения конкурса и формирование состава конкурсной комиссии для решения вопроса о замещении должности главы местной администрации по контракту, а также назначение по результатам конкурса лица на должность главы местной администрации, причем на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении на должность (до начала работы представительного органа нового созыва); г) общая подконтрольность главы муниципального образования (главы местной администрации) представительному органу и, в частности, обязанность представлять ежегодный отчет о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе
о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования; д) ответственность главы муниципального образования (главы местной администрации) перед
представительным органом муниципального образования, в том числе удаление в отставку по политическим мотивам.
Социально-политический вес представительного органа муниципального образования и вытекающие из этого возможности его влияния как на глав муниципальных образований, так и на общее состояние местных дел существенно возрастают также в связи с активным внедрением в систему муниципального народного представительства партийных начал путем закрепления права выдвижения кандидатов в составе списка кандидатов на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований исключительно за политическими партиями2.
В этой связи следует отметить, что, хотя в целом муниципальная представительная демократия ориентирована в большей степени на мажоритарный принцип, который определяет широкое пространство связей депутата с населением и индивидуализацию его ответственности за принимаемые решения, применение иного, партийно-пропорционального принципа также имеет свои положительные аспекты. Этим принципом обеспечиваются возможности для консолидации местных сообществ на основе более полного и всестороннего отражения интересов основных, входящих в их состав социальных групп населения. С учетом данного обстоятельства законодательное регулирование порядка формирования представительных органов муниципальных образований — как вопроса, имеющего и общегосударственное, и местное значение, — должно соотноситься с конституционной природой местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти и быть по возможности гибким, чтобы местные сообщества могли сами на основании и в соответствии с законом определять конкретный организационно-правовой механизм осуществления местного самоуправления на соответствующей территории с учетом исторических и иных местных традиций3. При этом применение на муниципальных выборах в качестве единственно возможного вида избирательной системы партийно-пропорциональных выборов, во всяком случае, предполагает наличие в конкретном муниципальном образовании достаточно развитой партийной инфраструктуры и иных институтов гражданского общества, которые в своей совокупности формируют по крайней
мере минимальные гарантии соблюдения принципов плюралистической демократии.
Усиление политико-правового положения представительного органа муниципального образования в полной мере соответствует как общим тенденциями развития национального механизма народовластия, так и социальноправовой природе и предназначению этого органа публичной власти как органа народного представительства, само наличие которого является одной из наиболее существенных характеристик правового статуса местного сообщества. Европейская хартия местного самоуправления придает этой характеристике столь высокое значение, что включает ее в понятие местного самоуправления. Согласно ст. 3 указанной хартии местное самоуправление как право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, которые могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Таким образом, хартия исходит из принципа обязательности выборного коллегиального органа в структуре органов местного самоуправления, что является непременным условием соблюдения принципов муниципальной демократии.
Этой же позиции придерживается и Конституция РФ, в соответствии с которой местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). Это конституционное положение само по себе предполагает лишь создание выборных органов муниципальной власти, состав которых может быть различен. Однако рассматриваемое в системном единстве с иными конституционными нормами, оно исключает ситуацию, когда бы в муниципальном образовании представительный орган не создавался, а население при этом не могло решать вопросы местного значения через институты непосредственной демократии.
По смыслу взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 1, ч. 2 и 3 ст. 3, ч. 3 ст. 13 и ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции РФ одним из основных принципов отечественного конституционализма явля-
ется принцип народного представительства, требующий для каждого уровня публичной власти создания таких институтов, которые обеспечивали бы реализацию права граждан на участие в управлении делами государства через своих представителей, позволяли сформировать и выразить волю населения соответствующей территории в надлежащей юридической форме, придав ей тем самым качество практического властно-правового регулятора. Это не менее важно и для организации муниципальной власти, имея в виду как широкое разнообразие территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, так и характер решаемых ею вопросов.
Вытекающее из Конституции РФ и Европейской хартии местного самоуправления требование обязательности представительного органа в структуре органов местного самоуправления получает свою реализацию и развитие в текущем законодательстве. Согласно ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4 (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ) наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа местного самоуправления является обязательным, за исключением случаев, прямо оговоренных в законе. Такое исключение предусмотрено лишь для тех малочисленных муниципальных образований, где количество жителей, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек (ч. 3 ст. 35). Полномочия представительного органа в этом случае осуществляются сходом граждан, который выступает своего рода органом местного сообщества5.
Народно-представительная природа представительного органа муниципального образования выражается в его формировании на основе прямого или косвенного волеизъявления населения, периодической сменяемости, коллегиальности, охватывающей его состав и формы деятельности, а также ответственности за принимаемые решения.
Рассмотрим формы институционализации представительного органа муниципального образования.
Выборность органа народного представительства, как писал Н. И. Лазаревский, «является фактом громадной практической важности, в значительной степени предопределяет
место этого органа среди других государственных установлений и его жизненное значение... Избирательный характер народного представительства обусловливает связь его с общественным мнением и то, что это есть орган, могущий непосредственно чувствовать действительные нужды народа, от имени которого он имеет нравственное основание говорить с гораздо большим авторитетом, чем какой бы то ни было другой орган государства»6.
Вместе с тем из социально-правового предназначения народного представительства быть выразителем интересов и нужд народа на основе вовлечения граждан в решение вопросов публичного значения не следует, что оно должно формироваться исключительно путем прямого избрания населением. Обеспечивая реализацию политической свободы граждан и принципов народовластия, народное представительство служит целям эффективного управления социальной жизнедеятельностью, а потому начало политической свободы, лежащее в основании его устройства, необходимо сочетать с началом политической способности: представители должны обладать интеллектуальным и духовнонравственным потенциалом соответственно мере сложности стоящих перед ними задач, быть способными к принятию разумных, взвешенных и ответственных решений. Следовательно, организация народного представительства конкретных типов социально-территориальных образований определяется в том числе содержанием их предметов ведения, характером и масштабом тех интересов, которые они призваны публичновластным образом обеспечивать. Законодатель же вправе при установлении правовых основ народно-представительных учреждений принимать во внимание соответствующие объективные обстоятельства и использовать дифференцированные подходы к правовому регулированию, в частности порядка формирования данных учреждений, исходя из особенностей природы социально -территориальных образований.
Действующее правовое регулирование устанавливает две возможные формы институционализации представительного органа муниципального образования в системе муниципальных институтов представительной демократии, характеризующиеся различной — в зависимости от применяемого порядка избрания депутатов — степенью опосредования их представительноправовой связи с местными сообществами.
При непосредственном представительстве, которое действует во внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения, в сельских и городских поселениях, городских округах и может использоваться в муниципальных районах, представительный орган формируется выборным путем на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права.
При этом использование модели прямого представительства населения в муниципальных районах имеет свою специфику, связанную с тем, что осуществляемое в пределах района местное самоуправление является сложноустроенным и включает в себя два уровня территориальной организации: муниципальный район в целом и каждое из входящих в его состав поселений. В соответствии с этим принцип формального равенства избирательного права при избрании районных депутатов дополняется и в известной мере корректируется принципом пропорционального территориального представительства. Это выражается в том, что в силу императивного требования число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятых от установленной численности этого представительного органа (п. 2 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ). Тем самым исключается ситуация, при которой представители одного из поселений получали бы абсолютный перевес голосов и, соответственно, возможность принимать управленческие решения в интересах не всех жителей района, а только одного или нескольких конкретных поселений.
Вторая форма институционализации представительного органа основана на модели непрямого, опосредованного представительства населения. Она допускается только для одного типа муниципальных образований — муниципальных районов и только в добровольном порядке.
Содержание этой модели заключается в том, что представительный орган формируется из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из глав депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном Федеральным законом (п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ). Следовательно, в данном случае происходит
делегирование (в широком значении) в состав представительного органа лиц, получивших свои полномочия либо непосредственно от населения (депутаты поселений и их главы, избираемые на муниципальных выборах), либо от избранных населением представителей (главы поселений, избираемые их представительными органами).
Независимо от того, каким из двух возможных способов происходит формирование представительного органа местного самоуправления, он имеет единый правовой статус органа народного представительства, призван обеспечивать формирование и выражение воли и интересов местного сообщества.
При делегированном порядке в состав представительного органа муниципального района автоматически входят избранные населением непосредственно или от его имени депутатами представительных органов поселений главы поселений, а также направляемые на районный уровень представительными органами поселений из своего состава депутаты этих органов. Это напоминает процедуру косвенных (многостепенных) «выборов»7. Однако следует учитывать, что избрание на должность районного депутата в данном случае производится не специальной коллегией выборщиков, которая имеет узкоспециальное назначение и в принципе безответственна перед населением, а постоянно действующими представительными органами муниципальной власти, связанными с местными сообществами обязательствами отчетности и контроля и ответственными перед ними за все принимаемые решения, не исключая, конечно, и те, которые касаются кадровых вопросов. При этом каждая категория субъектов, входящих в состав районного представительного органа, — соответственно главы поселений и представители поселенческих представительных органов — в течение всего срока своих полномочий осуществляет функцию демократического представительства в отношении населения того территориального образования, где оно было избрано, и не утрачивает свою представительноправовую связь с населением в силу самого по себе факта вхождения в состав органа местного самоуправления иного территориального уровня. Соответственно, их полномочия как районных депутатов производны от права населения на осуществление местного самоуправления и ограничены сроком мандата.
Депутаты представительного органа муниципального района, получая свой мандат не путем прямых выборов, а либо в силу занимаемой должности, либо по решению представительного учреждения, выступают по существу в триедином качестве: 1) представителями жителей соответствующего поселения; 2) представителями делегировавшего их органа муниципальной власти; 3) представителями всех жителей муниципального района. Это усложняет систему внутрирайонного представительства, придает ей черты комплексности и полиструктурности, что согласуется с характером внутрирайонного местного самоуправления как имеющего сложноустроенную организацию.
Введение федеральным законодателем возможности использования делегированного порядка формирования представительного органа муниципального района встретило немало критики. Противники этой модели ссылаются прежде всего на Европейскую хартию местного самоуправления, которая предусматривает положение о том, что местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных на основе свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования (п. 2 ст. 3), что, по их мнению, исключает какой-либо иной способ формирования соответствующих органов8. В этой связи следует иметь в виду следующее9.
Во-первых, закрепляя названное положение, Европейская хартия в той же статье допускает возможность любой другой формы прямого участия граждан, если это допускается законом. При этом она в целом не содержит запрета по усмотрению самого населения вводить альтернативные механизмы формирования муниципального совета (собрания), включая и такой, когда муниципальный совет (собрание) образуется из представителей структурных частей сложноустроенного муниципалитета, первоначально получивших свои полномочия непосредственно от населения в результате муниципальных выборов и уполномоченных представлять интересы этого же населения на общепоселенческом уровне. Такой интерпретации Европейской хартии придерживается и Верховный Суд РФ10.
Во-вторых, вопрос о порядке формирования представительного органа муниципального района отражает сложность самого по себе данного явления, которым охватывается как субъективное право граждан на участие в осуществлении
местного самоуправления через своих представителей, так и принципы организации системы органов местного самоуправления, относящиеся к принципам организации публичной власти. В соответствии с этим должна определяться и степень дискреции федерального законодателя по выбору той или иной модели наделения полномочиями депутатов представительного органа: с одной стороны, она ограничена конституционным правом на местное самоуправление, в том числе с учетом положений Европейской хартии местного самоуправления, которое не должно быть умалено; с другой — ее широта задается содержанием конституционных целей, стоящих перед публичной властью, ее конституционными функциями, а также вытекающими из Конституции принципами ее организации. С этой точки зрения нормы Европейской хартии местного самоуправления не имеют безусловного приоритета перед волей федерального законодателя. Поскольку определение содержания организационно-правового механизма достижения народом стоящих перед ним целей является его исключительным и суверенным правом, законодатель, воплощающий народный суверенитет, был вправе, исходя из необходимости оптимизации местного самоуправления и эффективного решения государством конкретноисторических задач, установить такую модель внутрирайонного народного представительства, которая прямо не предусмотрена в Европейской хартии местного самоуправления.
В-третьих, при оценке способов формирования представительного органа муниципального района должна учитываться сама природа этого уровня территориальной организации местного самоуправления, где одновременно решаются вопросы, имеющие надпоселенческий (межпоселенческий) и субрегиональный (переданные государственные полномочия) характер. Этим обусловливается повышенный объем государственно-правовых начал в этом типе муниципальных образований, что, в свою очередь, предполагает возможность более широкого использования опосредованных форм реализации народовластия, чем это допустимо на поселенческом уровне.
Кроме того, представительно-правовой характер соответствующих органов районного уровня уже признан Конституционным Судом РФ. Раскрывая установленный ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ правовой статус представи-
тельного органа муниципального образования, Конституционный Суд РФ со ссылкой на каждый из предусмотренных нормами этой статьи вариант наделения полномочиями депутатов указал, что представительный орган муниципального образования находится в устойчивой представительно-правовой связи с соответствующим местным сообществом, подконтролен ему и перед ним ответственен; он вправе и обязан осуществлять все свои полномочия от имени и в интересах населения муниципального образования11.
Вопросы, связанные с делегированным формированием представительного органа района, также неоднократно поднимались Верховным Судом РФ. По его мнению, этот порядок не нарушает прав граждан, которые могут реализовать их на выборах депутатов представительных органов поселений по месту жительства12.
Признавая приемлемость самого по себе делегированного способа формирования представительного органа муниципального района, тем не менее нельзя не отметить, что с конституционно-правовой точки зрения выбор той или иной базовой организационной структуры муниципальной власти в пределах муниципального образования, включая и вопрос о порядке формирования представительного органа, должен производиться не органами местного самоуправления, хотя бы и представляющими население, а самим населением путем непосредственного волеизъявления. Это касается как выдвижения инициативы о формировании представительного органа муниципального района в делегированном порядке, которая может быть выражена (оформлена) представительным органом одного из районных поселений, очевидно, только при широкой поддержке поселенческого сообщества (ч. 5 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ), так и принятия соответствующего итогового решения, предполагающего референ-дарную процедуру.
Важным аспектом природы представительного органа муниципального образования является срочность его полномочий и, соответственно, возможность периодической сменяемости его состава, если на очередных выборах будет решено, что ранее избранные депутаты не в полной мере отвечают предъявляемым к ним населением критериям и требованиям, не обеспечивают качественное решение вопросов местного значения.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ выборные органы и должностные лица публичной власти, становясь ее носителями в результате свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа на основе волеизъявления большинства, осуществляют своим полномочия в пределах и формах, определяемых Конституцией РФ и законами, причем право на осуществление властных полномочий предоставляется только на определенный срок (срок легислатуры); возобновление этих полномочий в противоречие с требованиями Конституции РФ и соответствующих ей законов являлось бы ее нарушением (ч. 4 ст. 3), то есть захватом власти13.
Тем не менее сменяемость состава представительного органа не может рассматриваться как самоцель, поскольку сама жизнь «требует совершенствования мастерства, в том числе и мастерства в сфере социального управления»14. Следовательно, сменяемость народных представителей должна сочетаться с разумной стабильностью и преемственностью муниципальной власти. Как верно отмечает С. Н. Юркова, хотя сменяемость органов и должностных лиц является непременным атрибутом местного самоуправления и не должна подвергаться сомнению, при становлении и развитии местного самоуправления как института местной демократии необходимо иметь в виду тот факт, что по своей природе оно отличается особым соотношением властной и хозяйственной составляющих, обеспечивает выполнение хозяйственных функций, связанных с непосредственной реализацией интересов местного сообщества, а потому в отношении органов местного самоуправления требование преемственности может быть даже более важным, чем для государственной власти, с учетом необходимости профессионализма в управлении муниципальным хозяйством. Поэтому при выборе организационной модели местного самоуправления, способов формирования муниципальных органов необходимо руководствоваться одновременно двумя принципами — «принципом сменяемости и принципом преемственности»15.
Именно с этих позиций должен решаться и вопрос о величине срока полномочий представительного органа. Мировой практике известна различная длительность муниципальной легислатуры. Так, срок полномочий местных советов может составлять один год (канадские провин-
ции Нью-Брансуик, Онтарио), два года (Боливия, Мексика), три года (Швеция, Эстония), четыре года (Венгрия, Дания, Норвегия, Польша, Япония), пять лет (Кипр, Турция) или же шесть лет (Бельгия, Люксембург, Франция). При этом мотивом установления краткосрочной легислатуры, как правило, служат более высокий уровень и строгость контроля избирателей за деятельностью депутатов.
Однако является очевидным тот факт, что, хотя интересы населения, связанные с обеспечением гражданского контроля за властью, имеют существенное значение при определении правового статуса публичных органов, сам по себе такой контроль имеет вторичное значение по отношению к содержанию публичного управления, а его цели соподчинены управленческим целям. Следовательно, содержание, интенсивность, объем и периодичность контроля не могут приводить к парализации управления, блокировать возможность эффективного достижения его целей и задач. В то же время в системе местного самоуправления, в отличие от государственной власти, подотчетность и ответственность депутатов перед населением могут качественно обеспечиваться посредством иных мер, не влияющих на непрерывность и стабильность муниципального управления, включая возможность отзыва депутатов. Краткосрочная легислатура объективно не позволяет депутатам войти в курс дела, освоить особенности муниципальной работы и ее процедуры, сформировать стратегические программы муниципального развития, чрезмерно политизирует муниципальный управленческий процесс, превращая его в перманентную избирательную кампанию, и, кроме того, существенно обременяет бюджет.
В этой связи предусмотренные действующим законодательством требования к пределам легислатуры представительных органов муниципальных образований, которая определяется в уставе муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет (ч. 2 ст. 40, п. 7 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ), следует признать, с одной стороны, чрезмерно широкими по своему диапазону, с другой — в целом очень низкими. Необходимо согласовать сроки полномочий представительных органов муниципальных образований со сроками полномочий иных органов народного представительства в России и установить с поправкой на конституционный принцип самостоятельности
местного самоуправления на законодательном уровне положение о том, что они не могут быть менее четырех и более шести лет.
Следующим непременным атрибутом правового статуса представительного органа муниципального образования как народнопредставительного учреждения является коллегиальность. Именно она задает особое качество и глубину связи представительных органов с местными сообществами, выделяет их из общего ряда институтов представительной демократии и определяет ведущее положение в организационной структуре муниципальной власти. Коллегиальность обеспечивает пропорциональный характер представительства, при котором производится правовая трансформация всего многообразия общественно-политических, социально-экономических, культурных и иных интересов, сложившихся в муниципальном образовании, в соответствующий плюралистичный состав выборного органа публичной власти, а в итоге — посредством демократической процедуры — в сбалансированное по уровню интересов общеобязательное решение.
В отличие от прежнего правового регулирования, Федеральный закон № 131-ФЗ прямо устанавливает требование к минимальной численности состава представительного органа, которая при этом по общему правилу поставлена в зависимость от численности населения муниципального образования (ч. 6 ст. 35). Это позволяет обеспечить универсальное представительство граждан Российской Федерации в представительных органах однотипных муниципальных образований, существенно повышает гарантии права граждан на участие в осуществлении муниципальной власти через своих представителей и в целом способствует укреплению демократических институтов на местном уровне власти. При этом прямое указание в приведенном выше Законе на характер акта, которым определяется численность депутатского корпуса, не только отражает уровень значимости данного вопроса, но и имеет целью обеспечить принятие по нему обоснованных и взвешенных решений, а также исключить вмешательство со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Устанавливая конкретную численность депутатов представительных органов, муниципальные образования должны исходить из необходимости обеспечения режима реального народного
представительства (когда депутаты в состоянии лично и непосредственно охватить своей практической деятельностью все разнообразие интересов и проблем, характерных для данной территории) в его сопряжении с принципом эффективности осуществления публичной власти. Это означает, что численность депутатов не должна быть чрезмерной, необоснованной, поскольку это бы не только существенно затрудняло процесс выработки и принятия решений, но и приводило к увеличению немотивированных издержек на содержание представительного органа. В этой связи, вероятно, следует на федеральном уровне в дополнение к установленным нижним пределам численного состава представительных органов муниципальных образований определить также и его верхние пределы.
Выступая в качестве характеристики юридической природы представительного органа местного самоуправления, коллегиальность имеет комплексное материально-процессуальное содержание и выдвигает требования не только к численному составу представительного органа, но и к порядку осуществления возложенных на него полномочий. Отнесенные к компетенции представительного органа вопросы должны решаться входящими в состав данного органа депутатами совместно на его заседаниях путем коллективного обсуждения, проводимого на основе демократических принципов равенства прав депутатов, свободы обсуждения и критики, реальных гарантий отстаивания собственного мнения и при взаимном уважении прав и свобод. Кроме того, коллегиальное устройство и характер деятельности представительного органа в условиях конституционного демократического государства предполагают последовательную реализацию принципов политического многообразия и многопартийности (ч. 1 ст. 1, ч. 3 ст. 13 Конституции РФ), которые требуют признания и защиты прав оппозиции и не допускают монополии на власть16. Согласно Резолюции Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) от 23 января 2008 г. № 1601 «Процедурные рекомендации относительно прав и обязанностей оппозиции в демократическом парламенте» политическая оппозиция в парламенте и за его пределами является важнейшим компонентом нормально функционирующей демократии, обеспечивает транспарентность государственных решений и эффективность управления государственными делами,
а потому ее представители должны иметь возможность осуществлять свои полномочия в полном объеме и, по крайней мере, на таких же условиях, что и члены парламента, поддерживающие правительство (п. 3, 5)17. Вместе с тем Резолюция особо оговаривает, что оппозиционные партии и их члены должны не просто требовать себе права и средства, но и проявлять ответственность и готовность использовать их; им не следует ограничиваться явно недостаточной ролью критиков (п. 6).
Коллегиальность в процессуальном аспекте аккумулирует необходимое единство воли депутатов представительного органа муниципального образования. Как писал Г. Еллинек, представительный орган должен иметь единую волю, поскольку выборы представителей верховной власти являются единым волевым актом всего народа18. Единство воли выражается в достижении согласия коллегии по рассматриваемому вопросу, которое и легитимирует принимаемое по нему решение. Само же такое согласие определяется наличием по крайней мере простого большинства голосов.
В силу закрепленных в Конституции РФ принципов народовластия и народного представительства решения представительного органа муниципального образования, которыми устанавливаются правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, должны воплощать интересы большинства в местном сообществе, а не только большинства в самом представительном органе (то есть быть основаны на общих принципах функционирования органов народного представительства в Российской Федерации19). Поэтому для принятия такого рода решений необходимо не только установление большинства голосов депутатов, но и исчисление этого большинства от общей численности депутатов представительного органа муниципального образования, что и было, в конечном счете, предусмотрено в ч. 3 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ.
Важным условием эффективности представительного органа является разумное сочетание институтов непосредственной и представительной демократии. В силу своего особого политико-правового статуса и характера связей с местным сообществом представительный орган муниципального образования наделен рядом исключительных полномочий (ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ), которые не мо-
гут быть ни изъяты из сферы его компетенции, ни переданы иному органу муниципальной или государственной власти.
Вместе с тем необходимо учитывать и тот факт, что отнесение того или иного вопроса к компетенции представительного органа и, соответственно, избранная законом форма его решения через институт представительной демократии не исключает необходимости — с учетом вытекающего из конституционных принципов народовластия требования согласованного функционирования институтов представительной и непосредственной демократии — правового гарантирования населению, как первичному субъекту местного самоуправления, возможности выразить свою позицию в отношении предлагаемых решений и довести ее до сведения представительного органа муниципального образования с целью ее рассмотрения и учета (абзац первый пункта 3.3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 г. № 214-О-П)._Соответственно, выявление и учет мнения населения по вопросам, затрагивающим условия его проживания и жизнедеятельности, относятся к мерам, призванным обеспечивать реализацию гарантий права на осуществление местного самоуправ-ления20. По вопросам же, которые являются для муниципального образования жизненно важными (как например, изменение границ, преобразование, упразднение муниципального образования), решения должны приниматься населением непосредственно.
Как писал в начале прошлого века по этому поводу В. М. Устинов в своем фундаментальном труде о народном представительстве, «никакая власть не может облагодетельствовать народ без содействия самого народа. Только сам народ — кузнец своего счастья». Поэтому «власть, правильно понимающая свое назначение, — только организатор народных сил, только рычаг народной самодеятельности». Выступая именно в этой роли, «власть действительно является необходимым фактором прогресса, как высшая форма организации коллективного труда всего народа». Поэтому «и парламент не должен “поглощать” народ, а быть лишь формой общественной самодеятельности»21 .
В этом плане следует, хотя бы попутно, упомянуть о недавних законодательных изменениях в регулировании порядка объединения двух и более поселений, не влекущего изменения гра-
ниц иных муниципальных образований. Вместо согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования либо на сходах граждан, для осуществления такого объединения теперь необходимо получить согласие населения каждого из поселений, выраженное представительным органом каждого из объединяемых поселений (ч. 3 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ в ред. от 27 декабря 2009 г.). Принятое в числе множества других поправок и без какого-либо специального правового обоснования это законоположение не согласуется с конституционными принципами и критериями правомерности муниципально-территориальных преобразований, допускает подмену представительным органом населения в решении того вопроса, который именно и только население может и должно решать самостоятельно, не исключает злоупотреблений властью в особенно важных для граждан отношениях и потому влечет нарушение конституционного права на осуществление местного самоуправления. Кроме того, оно не согласуется с публично выраженной позицией Президента РФ Д. А. Медведева, заключающейся в том, что объединение сельских и иных поселений хотя и является вполне нормальной и конструктивной идеей, но предполагает необходимость обеспечения гражданам возможности самим высказаться либо за объединение, либо за разъединение22.
Народно-представительная природа представительного органа муниципального образования выражается также в его ответственности перед государством и населением. Тем самым обеспечивается основанный на принципе конституционной законности народнопредставительный режим его организации и функционирования как института представительной демократии, а также охрана прав и законных интересов членов местного сообщества и населения муниципального образования в целом.
Конституционность установления федеральным законодателем ответственности представительных органов муниципальных образований подтверждена Конституционным Судом РФ. Согласно его решению, для того чтобы обеспечить законный характер деятельности органов местного самоуправления, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со сто-
роны органов и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация, как суверенное государство, вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления23. Соответственно, роспуск представительного органа муниципального образования — при условии, что он сопровождается одновременным назначением новых выборов и как мера ответственности соразмерен степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, — сам по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство в деятельность местного самоуправления.
На практике представительные органы муниципальных образований распускаются нечасто. За период действия Федерального закона № 131-ФЗ такой роспуск осуществлялся 13 раз в разных субъектах Российской Федерации. Это в полной мере согласуется с характером и назначением роспуска как крайней и наиболее жесткой меры государственного принуждения, которая должна применяться в соответствии с принципами разумности и пропорциональности (соразмерности) и обеспечивать баланс между такими конституционными ценностями, как стабильность органов публичной власти, с одной стороны, и законный и легитимный характер их деятельности — с другой. Роспуск, во всяком случае, не должен приводить к вторжению в самостоятельность местного самоуправления сверх меры, необходимой для достижения конституционно обоснованного и социально полезного результата, и порождать более неблагоприятные социальные последствия, чем те, которые могли бы наступить при продолжении деятельности представительного органа данного созыва. В этом плане состав конституционного деликта, влекущего роспуск, должен быть, по общему правилу, не формальным, а материальным, то есть охватывать не только формальноюридические нарушения, но и последствия в виде существенного вреда публичным и (или) частным интересам. Названные принципы предполагают также, что все сомнения в необходимости и целесообразности роспуска следует толковать в пользу успешного функционирования соответствующего публично-территориального образования.
Примечания
1 См.: Universal Declaration on Democracy // Results. 98th Conference and related meetings of the Interparliamentary Union (Cairo, 7-16 September 1997). Annex VII. http://www.ipu.org
2 См.: Васильев, В. И. Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах / В. И. Васильев, А. Е. Помазан-ский // Журн. рос. права. 2010. № 8.
3 Определение Конституционного Суда РФ от
1 июня 2010 г. № 830-0-0 // Справ. правовая система «КонсультантПлюс».
4 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 28 сентября 2010 г.) // Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
5 Определение Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2010 г. № 454-0-0 // Справ. правовая система «КонсультантПлюс».
6 Лазаревский, Н. И. Народное представительство и его место в системе других государственных установлений // Конституц. государство : сб. ст. СПб., 1905. С. 182.
7 См.: Муниципальное право России / под ред. А. Н. Кокотова. М., 2009. С. 163.
8 См., напр.: Астафичев, П. А. Право граждан на представительство в органах публичной власти // Конституц. и муницип. право. 2005. № 3; Васильев, В. И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журн. рос. права. 2004. № 1; Емешов, В. И. Проблемы формирования и деятельности представительных органов местного самоуправления : авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. Мытищи, 2009. С. 7, 15; Сергеев, А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006. С. 238-239.
9 См.: Джагарян, А. А. Конституционно-правовые проблемы нового порядка формирования представительного органа муниципального района / А. А. Джагарян, Н. В. Шевченко // Право и политика. 2006. № 12.
10 Определение Верховного Суда РФ от 9 марта 2005 г. № 19-Г05-1 // Справ. правовая система «КонсультантПлюс».
11 Определение Конституционного Суда РФ от
6 марта 2008 г. № 214-О-П // Собр. законодательства РФ. 2008. № 18. Ст. 2092.
12 См., напр.: Определения Верховного Суда РФ от 21 ноября 2007 г. № 73-Г07-9; от 23 апреля 2008 г. № 4-Г08-14; от 2 декабря 2009 г. № 33-Г09-18 // Справ. правовая система «КонсультантПлюс».
13 Постановление Конституционного Суда РФ от
9 июля 2002 г. № 12-П // Собр. законодательства РФ. 2002. № 28. Ст. 2909.
14 Арбузкин, А. М. Народовластие в свете современных конституций // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2010. № 1. С. 37.
15 См.: Юркова, С. Н. Сменяемость и преемственность при формировании органов местного самоуправления // Городское управление. 1997. № 2. С. 19-20.
16 Постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. № 26-П // Собр. законодательства РФ. 1998. № 48. Ст. 5969; Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2007 г. № 11-П // Там же. 2007. № 30. Ст. 3989.
17 [Электронный ресурс]: Режим доступа: http://www. coe.int/T/r/Parliamentary_Assembly/%5BRussian_docu ments%5D/%5B2008%5D/%5BJan2008%5D/Res1601_ гш^р
18 См.: Еллинек, Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 433.
19 Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П // Собр. законодательства РФ. 1995. № 16. Ст. 1451.
20 Определение Конституционного Суда РФ от
15 июля 2010 г. № 931-О-О // Справ. правовая система «КонсультантПлюс».
21 Устинов, В. М. Учение о народном представительстве. М., 1915. С. 393.
22 Стенографический отчет о встрече Президента Российской Федерации Д. А. Медведева с активом партии «Справедливая Россия» 5 мая 2009 г. // [Электронный ресурс]: Режим доступа: http://archive. kremlin.ru/text/appears/2009/05/215838.shtml
23 Постановление Конституционного Суда РФ от
16 октября 1997 г. № 14-П // Собр. законодательства РФ. 1997. № 42. Ст. 4902.
