CC BY
145
Правовые аспекты государственного управления
УДК 342.7
В.В. Пылин
СРАВНИТЕЛЬНЫМ АНАЛИЗ ПРАВОВЫХ ОСНОВ СОВЕТОВ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ РСФСР И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В начале 90-годов XX века в статьях, научных и учебных работах различных авторов нередко утверждалось, что СССР и КПСС не признавали местное самоуправление. Якобы в советский период с 1917 по 1990 год в стране не было местного самоуправления, которое практически было ликвидировано. Оно решительно отвергалось как порожденное теорией и практикой «буржуазного муниципализма», а термин «местное самоуправление» официально не употреблялся. Считалось, что функции каждого местного Совета, входящего в систему органов государственной власти страны, не исчерпываются решением местных вопросов, местных дел, а руководство местными делами каждый местный Совет сочетает с участием в решении общегосударственных задач, в формировании общегосударственной воли народа [1, с. 297].
Подобные утверждения встречаются подчас и в современных работах. Например, М.В. Баглай отмечал, что «социалистическое государство уничтожило местное самоуправление, установив жесткую централизованную систему управления. Его возрождение началось с принятием в 1990 году союзного, в 1991 году российского законов о местном самоуправлении» [2, с. 746].
Вследствие этого такие утверждения появляются в рефератах, курсовых, а иногда и выпускных квалификационных работах студентов.
На самом деле в советский период местного самоуправления было значительно больше, чем у земских и городских учреждений, а также чем у современных российских муниципальных органов. Только в советский период они именовались местными Советами народных депута-
тов и в отличие от земских органов избирались не узким кругом избирателей, а почти всеми гражданами, проживающими на территории данного Совета, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Наименование представительных органов муниципальных образований Советами и в настоящее время широко распространено. В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления во многих странах коллегиальные органы, осуществляющие местное самоуправление, именуются советами или собраниями и состоят из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.
Не только в законодательстве СССР, но и в законодательстве дореволюционной России, даже после утверждения Александром II от 1 января 1864 года «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» [3], до июня 1917 года термин «местное самоуправление» почти не употреблялся. Но в СССР широко применялось понятие «самоуправление народа», как в научных работах, так и в нормативных актах, планах и программах различного назначения.
Развитию самоуправления народа большое значение придавал В.И. Ленин. Он подчеркивал, что «политика должна быть делом народа» [4, т. 39, с. 17]. Первые шаги советской власти по вовлечению трудящихся в управление Ленин рассматривал как «путь к обучению народа управлять самим собой», как «немедленный приступ к настоящему народному самоуправлению» [Там же. Т. 34, с. 316].
Ленин и КПСС никогда не противопоставляли советскую государственную власть и самоуправление народа. Они высоко ценили Советы за то, что они сочетают в себе оба эти качества, являются государственными органами власти народа и обеспечивают его объединение, сплочение, самоуправление.
Авторы, утверждающие, что в советский период не было местного самоуправления, также аргументируют это тем, что все Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов (с 1917 года), Советы депутатов трудящихся (с 1936 года), Советы народных депутатов (с 1977 года) являлись юридически органами государственной власти, находились в подчинении вышестоящих Советов и партийных органов. Они находились якобы в полной финансовой зависимости от центральных органов, вследствие чего местные Советы фактически не могли самостоятельно решать ни одного сколько-нибудь существенного дела, требовавшего больших или малых денежных затрат. Все это использовалось как доказательство того, что все, что делали Советы народных депутатов и их исполнительные комитеты, не может расцениваться местным самоуправлением и что на самом деле в те годы его вовсе не было.
Если рассматривать все эти вопросы по существу, а не с формальных позиций, то здесь больше мифов, а не соответствующих действительности положений. Что касается влияния политических партий как на местные Советы, так и на органы местного самоуправления, то оно имеет место во всех демократических странах. Ведь политические партии создаются в целях участия граждан в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
КПСС не подменяла Советы. Она опиралась на Советы народных депутатов и постоянно уделяла им внимание. Это подтверждается многообразием форм работы, и в частности постановлениями ЦК КПСС: «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами» (1957), «О работе местных Советов депутатов трудящихся Полтавской области» (1965), «Об улучшении рабо-
ты сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» (1967), «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» (1971) [5], постановлением апрельского (1984 г.) Пленума ЦК КПСС «О дальнейшем улучшении работы Советов народных депутатов» [6, с. 23]. Эти решения были направлены на дальнейшее совершенствование содержания и стиля работы Советов с тем, чтобы каждый Совет эффективно реализовывал свои возможности и полномочия, установленные Конституцией СССР, повышал действенность контроля за работой органов управления, больше внимания уделял реализации наказов избирателей, настойчиво искоренял факты формализма, всемерно укреплял связь с массами.
Это относится и к подчинению местных Советов вышестоящим органам государственной власти. Местные Советы и их исполкомы в пределах своей компетенции всегда были самостоятельны. Но самостоятельность не бывает безграничной. Жить и успешно трудиться обособлено в одном обществе, в одном государстве нельзя. Необходимы тесное взаимодействие, помощь и поддержка друг друга. В советский период отечественной истории местные государственные органы публичной власти обладали реальной независимостью в решении вопросов местного значения по отношению к центральным органам государственной власти.
Не следует забывать, что земские и городские учреждения России, особенно в конце XIX — начале XX века, в отличие от местных Советов народных депутатов находились под строгим контролем государственных органов, что ставило их самостоятельность в жесткие ограничительные рамки. Избранный председатель уездной и губернской управы утверждался соответственно губернатором и министром внутренних дел. Значительная часть действий и решений земских учреждений, в том числе земские сметы, подлежала утверждению и наблюдению правительственных властей. Правила о производстве дел в земских собраниях устанавливались министром внутренних дел. Министр внутренних дел, а также губернатор имели право остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противоречащего не только законам, но и общим государственным пользам, а также по нецелесо-
образности. Чрезвычайные земские собрания назначались только с разрешения губернатора. Такой же строгий надзор был установлен и за городским самоуправлением. Это позволило А.А. Кизеветтеру в труде «Местное самоуправление в России» отметить, что земские учреждения были «с компетенцией, но без власти» [7, с. 146].
Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в России нередко нарушается и сегодня государственными органами власти и управления.
Имеются ли существенные отличия между современными отечественными органами местного самоуправления и местными Советами народных депутатов? Выводы можно сделать из нижеизложенного краткого сравнительно-правового анализа правовых основ Советов народных депутатов РСФСР и муниципальных представительных органов Российской Федерации.
В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления от 15 октября 1985 года под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом (ст. 3).
В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130).
Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, утвержденная III Всероссий-
ским съездом Советов 18 (31) января 1918 года, закрепила, что Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам (ст. 1). Конституция РСФСР от 10 июля 1918 года установила, что Российская Республика есть свободное социалистическое общество всех трудящихся России. Вся власть в пределах РСФСР принадлежит всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах (ст. 10).
Конституция РСФСР от 21 января 1937 года закрепила, что вся власть в РСФСР принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся (ст. 3).
Конституция РСФСР от 12 апреля 1978 года установила, что РСФСР есть социалистическое общенародное государство, выражающее волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей республики (ст. 1). Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу РСФСР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов (ст. 2).
Эти основополагающие положения конституций РСФСР определяли правовой статус городских, сельских Советов и съездов Советов РСФСР (областных, губернских, уездных и волостных) до 5 декабря 1936 года, а затем правовой статус местных Советов РСФСР, к которым относились краевые, областные, автономные областные, автономные окружные, районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские Советы народных депутатов.
Сравнительный правовой анализ правового статуса органов местного самоуправления России в данной статье проводится с правовым статусом районных, городских, районных в городах, поселковых и сельских Советов народных депутатов РСФСР (далее — местные Советы).
В соответствии с Конституциями СССР
1936 и 1977 годов и Конституциями РСФСР
1937 и 1978 годов, законами РСФСР: от 19 июля 1968 года «О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР» [8], от 29 июля 1971 года «О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР» [9] и «О районном Совете народных депутатов РСФСР» [10] (все три в ред. Закона РСФСР от
3 августа 1979 года) местные Советы народных депутатов как органы государственной власти решали все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, проводили в жизнь решения вышестоящих государственных органов, участвовали в обсуждении вопросов районного, городского, окружного, областного, краевого, республиканского и общесоюзного значения, вносили по ним свои предложения.
Местные Советы народных депутатов и их исполнительные комитеты в пределах своих полномочий обеспечивали комплексное экономическое и социальное развитие на своих территориях; руководили государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждали планы экономического и социального развития, местный бюджет и отчеты об их выполнении; осуществляли руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивали соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействовали укреплению обороноспособности страны.
Полномочия районных, городских регионального значения, районных в городе Советов народных депутатов распространялись на 17 сфер жизнеобеспечения населения, которые в сумме содержали от 128 до 162 функций. Эти Советы избирали из числа депутатов исполнительные комитеты, утверждали их структуры и штаты, утверждали и освобождали от должности руководителей их отделов и управлений. Избирали районный (городской) народный суд, заслушивали отчет о работе суда, утверждали председателя народного суда. Образовывали комитет народного контроля и руководили его деятельностью.
Полномочия поселковых и сельских Советов распространялись на 15 сфер жизнеобеспечения населения, которые в сумме содержали 109 функций. Эти Советы утверждали и освобождали от должности руководителей школ, детских дошкольных и внешкольных учреждений, учреждений здравоохранения и культуры, предприятий коммунально-бытового обслуживания. Образовывали группы народного контроля при поселковом, сельском Совете.
По количеству и важности функций указанные Советы превосходили равнозначные им современные муниципальные органы в 3—5 раз.
Содержащиеся в решениях местных Советов предложения и рекомендации в адрес расположенных на их территории предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения должны были быть рассмотрены руководителями этих организаций, а результаты рассмотрения сообщены Совету не позднее чем в 10-дневный срок.
На самом деле местные Советы народных депутатов обладали даже большим содержанием публичной власти на своей территории, чем современное российское местное самоуправление. Они несли полную ответственность за комплексное экономическое и социальное развитие своих территорий как перед своими избирателями, так и перед вышестоящими Советами и партийными органами. Задачи, которые они решали, являлись единым синтезом народных интересов и общегосударственных интересов и партийных программ.
Местные Советы в пределах своих полномочий осуществляли контроль также за соблюдением законодательства предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения, координировали и контролировали их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения. По указанным вопросам вправе были заслушивать доклады руководителей указанных организаций, принимать по ним решения, а при необходимости вносить свои предложения в соответствующие вышестоящие органы.
Решения местных Советов были обязательны для исполнения всеми расположенными на территории Совета колхозами, совхозами, предприятиями, учреждениями и другими организациями, а также должностными лицами и гражданами. Советы и их исполнительные комитеты в случае невыполнения их решений руководителями предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения вправе были входить в соответствующие вышестоящие органы с представлениями о наложении на этих руководителей дисциплинарных взы-
сканий, вплоть до освобождения их от занимаемых должностей. Результаты рассмотрения представлений должны были быть сообщены Совету или его исполнительному комитету не позднее чем в месячный срок.
Местные Советы народных депутатов избирались гражданами, проживающими на территории данного Совета, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Также и муниципальные представительные органы избираются гражданами, проживающими на территории данного муниципального образования, в основном на указанных принципах.
Местные Советы избирались сроком на два с половиной года. Такой срок в большей степени отвечал принципам демократии, позволял систематически обновлять состав депутатов. Органы местного самоуправления в основном избираются на 4 года, а в некоторых муниципальных образованиях — на 5 лет. Порядок проведения выборов в местные Советы определялся законами Союза ССР, РСФСР и автономной республики. Выборы в нынешние органы местного самоуправления регулируется законами субъектов Федерации.
Однако если местные Советы избирались только на основе прямого избирательного права, как и на всех выборах в России после 1936 года, то представительный орган муниципального района теперь может не избираться, а формироваться. Формироваться из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. В этом случае существенно нарушаются принципы демократии, а также принципы прямого и равного избирательного права. Кроме этого, такое равное представительство поселений в представительном органе муниципального района независимо от численности населения порождает дискриминационную и нежизнеспособную структуру.
Например, городское поселение с численностью избирателей 60 тыс., являющееся административным центром и донором для других 9 поселений района, имеет 1 депутатский мандат, а 9 сельских и городских поселений этого муниципального района, общая численность
избирателей которых 12 тыс., — 9 депутатских мандатов. Вследствие этого интересы такого городского поселения, являющегося административным центром, не защищены. Такая же ситуация складывается при избрании представительного органа муниципального района на муниципальных выборах. Здесь уже требуется соблюдение нормы, что число депутатов избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности депутатов представительного органа муниципального района.
Раньше районный Совет народных депутатов, как и все другие местные Советы, избирался в отличие от представительного органа муниципального района при строгом соблюдении принципа равного избирательного права.
Местные Советы народных депутатов по численности и своему составу были более народными, чем нынешние представительные органы местного самоуправления. Количество депутатов местных Советов на 1 июля 1987 года составляло 1 159 748 человек. В их числе было 574 268 женщин (49,5 %), беспартийных - 663 709 (57,2 %), в возрасте до 30 лет — 388 698 человек (31,6 %), от 30 до 39 лет — 385 791 человек (33,3 %), от 40 до 49 лет — 261 117 человек (22,5 %), от 50 лет и старше — 146 081 человек (12,6 %). Среди депутатов рабочие составляли 44,5 %, колхозники — 24,8 % [11, с. 142—145].
Число депутатов представительных органов местного самоуправления на 1 января 2009 года составляло 251 800 человек [12].
В работах многих ученых и специалистов не раз отмечался искусственный подход, не отвечающий принципам демократии и общественным потребностям, выраженный в требовании обязательного наличия в каждом муниципальном образовании должности его главы. Еще более сужает демократию в сельских поселениях и внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения разрешение Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [13] (далее — Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ) предусматривать формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представи-
тельного органа муниципального образования (ч. 2, ст. 34). Власть предержащим это удобно, когда глава муниципального образования держит всю власть в одних руках, когда он сам принимает решения, организует их осуществление, сам же их и контролирует. По данным Министерства регионального развития Российской Федерации, в 13 981 сельском поселении (70,8 % от всех сельских поселений) глава муниципального образования возглавляет и представительный орган, и местную администрацию [12].
Местные Советы народных депутатов уделяли большое внимание работе с наказами избирателей как одной из форм демократии по выражению воли и интересов населения.
Наказы — это поручения избирателей, одобренные предвыборными собраниями, имеющие общественное значение, направленные на улучшение деятельности Советов народных депутатов по обеспечению комплексного экономического и социального развития территории Совета.
Местные Советы рассматривали наказы избирателей, утверждали план мероприятий по выполнению наказов, учитывали их при разработке планов экономического и социального развития своей территории и составлении бюджета, организовывали выполнение наказов и информировали граждан об их реализации. Порядок внесения, рассмотрения, учета и выполнения наказов избирателей определялся Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 6 мая 1982 года «Об утверждении Положения об организации работы с наказами избирателей в РСФСР» [14].
К сожалению, органы местного самоуправления практически наказами избирателей не занимаются. Во всех трех законах Российской Федерации 1991, 1995 и 2003 годов о местном самоуправлении термин «наказы» даже не упоминается.
Деятельность местных Советов строилась на основе коллективного, свободного, делового обсуждения и решения вопросов, гласности, регулярной отчетности исполнительного комитета, других создаваемых Советом органов перед Советом и населением, широкого привлечения граждан к участию в их работе.
Местные Советы выносили наиболее важные вопросы на обсуждение граждан, вовлека-
ли их в работу постоянных комиссий, исполнительных комитетов и других подотчетных Советам органов, содействовали работе местных добровольных обществ и развивали общественную самодеятельность населения. Они руководили добровольными народными дружинами по охране общественного порядка, товарищескими судами, другими органами общественной самодеятельности.
Депутаты местных Советов обязаны были отчитываться не реже 2 раз в год о своей работе и работе Совета перед избирателями, а также перед коллективами и общественными организациями, выдвинувшими их кандидатами в депутаты.
Исполнительные комитеты местных Советов не реже 1 раза в год отчитывались перед избравшим его Советом, а также на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства граждан. Отделы и управления исполнительных комитетов местных Советов отчитывались о своей работе перед Советом и его исполнительным комитетом, а также не реже 1 раза в год на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства граждан.
К сожалению, эти и подобные им формы (за исключением нижеприведенных отчетов) в работе органов местного самоуправления не предусмотрены Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. На этом фоне хороший пример показывает Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции», в соответствии с которым теперь полиция должна регулярно информировать муниципальные органы и граждан о своей деятельности через средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть «Интернет», а также путем отчетов должностных лиц (не реже 1 раза в год) перед представительными органами муниципальных образований и перед гражданами. Участковые инспекторы обязаны информировать свое население ежеквартально. Отчеты должны проходить в удобное для людей время — вечером или в выходные дни.
Начиная с 2009 года глава муниципального образования и глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, должны представлять представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятель-
ности. Представительному органу дано теперь право отправлять указанных глав в отставку вследствие возникновения в определенных размерах просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, либо допущенного нецелевого расходования бюджетных средств при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам, либо на основании данной 2 раза подряд неудовлетворительной оценки их деятельности представительным органом по результатам их ежегодного отчета перед ним.
Конечно, данное право существенно повышает роль, а следовательно, и ответственность депутатов и в целом представительных органов, а также ответственность глав муниципальных образований и глав местных администраций. Однако по-прежнему остается неурегулированным важный вопрос об отчетности указанных органов перед населением. Вызывает сомнение в правомерности и демократичности удаление представительным органом в отставку главы муниципального образования, избранного на муниципальных выборах. Встает вопрос о целесообразности, объективности и принципиальности отчетов перед представительным органом в тех случаях, когда глава муниципального образования одновременно является председателем представительного органа и главой местной администрации. А таких сельских поселений в стране около 14 тыс., что составляет 56 % от всех муниципальных образований и 70,8 % от всех сельских поселений.
Местные Советы РСФСР были стабильны в отличие от органов местного самоуправления Российской Федерации. Они функционировали даже в годы Великой Отечественной войны.
С выходом Указов Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 года «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» и от 26 октября 1993 года «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» под предлогом обеспечения якобы подлинного народовластия была проведена контрреформа местного самоуправления, в ходе которой повсеместно были разогнаны все 29 445 всенародно избранных местных Сове-
тов, а их функции переданы местным администрациям. К началу 1996 года представительные органы были восстановлены на 8 тыс. территорий.
В ходе проведенных выборов в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было образовано к середине 1999 года только 13 669 муниципальных образований, что на 15,7 тыс. меньше по сравнению с 1993 годом [15]. И вновь число муниципальных образований стало сокращаться, в основном за счет их укрупнения. К началу 2006 года их осталось 11,5 тыс.
Таким образом, в системе местного самоуправления в 1993—2005 годах (более 12 лет) почти на 60 % территорий, в основном в сельских и городских поселениях, местное самоуправление не осуществлялось.
Такое несоответствие деятельности местной власти ее конституционно-правовой природе во многих субъектах Федерации и после 1995 года порой было столь очевидно, что позволяло многим не только публицистам, но и ученым, и специалистам не без основания говорить о том, что местного самоуправления у нас нет.
Значительный ущерб развитию местного самоуправления нанесли многие органы государственной власти регионов, которые вопреки Конституции Российской Федерации безнаказанно с 1993 года в течение 12 лет не позволяли образовывать муниципальные представительные органы в большинстве городов районного значения, поселках городского типа, сельских округах. Тем самым, по сути дела, они уничтожили местное самоуправление в большинстве мест непосредственного проживания населения.
Заставить органы государственной власти регионов уважать конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления не смогли ни специально принятый Федеральный закон от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранным в органы местного самоуправления», ни Указ Президента РФ от 15 октября 1999 года «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления».
И только при осуществлении нормы Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в 2005 году было создано 24 216 муниципальных образований.
В данном контексте горько осознавать, что необходимость образования земских органов не только на уровне уездов и губерний, но и на уровне волостей уже более чем 100 лет назад хорошо понимали практически все ведущие партии России и боролись за это, особенно после 1905 года; это же стало одним из программных требований Февральской революции 1917 года. Временное правительство уже в мае приняло Положение о волостном земском управлении [16] и приступило к его образованию. Однако многие современные высшие должностные лица субъектов Федерации совершенно безнаказанно, попирая права граждан, делали все, чтобы местное самоуправление законсервировать в основном на уровне районов и городов регионального значения.
Вследствие этого впервые в истории России, к тому же в нарушение ныне действующей Конституции, у нас в стране были ликвидированы органы местного самоуправления в большинстве городов районного значения, поселках, сельских округов.
В результате, проведя децентрализацию государственной власти в интересах местного самоуправления, во многих регионах получили небывалую централизацию уже самой муниципальной власти. Стремление управлять и все контролировать из районного центра противоречит природе местного самоуправления, и оно часто вырождается в обычное администрирование.
Надо прямо сказать, что это большая трагедия, на восполнение утраченного потребуются многие годы.
Те, кто боится и не умеет управлять в механизмах демократии, лицемерно утверждают, что ничего особенного не произошло: власть на местах функционирует и без всех этих многочисленных представительных органов местного самоуправления. Но без них она функционирует часто авторитарно, в режиме неоадминистративно-командной системы, все больше и больше разрушая социальное творчество граждан, порождая вседозволенность чиновников, отторгая людей от власти, народовластия, гражданского общества.
К тому же речь идет о трудновосполнимой потере, несравненно более значительной, чем это может показаться. Фактически масштабы этой потери и причиненного вреда огромны и весьма разрушительны. Мы во многом потеряли, особенно для молодого поколения, один из базовых институтов общественной самодеятельности и самоорганизации населения. Мы потеряли хорошую школу формирования кадров, организаторов управления. В этом смысле мы нарушили преемственность поколений.
Это один из главных уроков, который мы должны усвоить, чтобы двигаться вперед и не позволять впредь никому нарушать Конституцию Российской Федерации.
В итоге следует отметить, что в части указанных полномочий между органами местного самоуправления и местными Советами народных депутатов существенных отличий нет. Однако местные Советы народных депутатов, гармонично сочетая в себе государственную народную власть и основные черты местного самоуправления, прошли большой путь развития и внесли огромный вклад в те экономические, социальные, научные и культурные достижения страны, которые вывели ее в число самых передовых государств мира.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Институты самоуправления: историко-право-вое исследование [Текст] // отв. ред. Л.С. Мамут. — М.: Наука, 1995.
2. Баглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации [Текст]: учеб. для вузов / М.В. Баглай. - 3-е изд. - М.: НОРМА, 2002.
3. Полное собрание законов Российской империи [Текст]. - Собр. 3. Т. 10. Отд. 1. № 6927.
4. Ленин, В.И. Полное собрание сочинений [Текст]: в 55 т. / В.И. Ленин. — М.: Изд-во полит. лит., 1974.
5. Справочник партийного работника [Текст]. — М., 1957. - С. 448-457; вып. 6. - 1966. - С. 392-396; вып. 7. - 1967. - С. 347-350; вып. 11. - С. 345-353.
6. Материалы Пленума ЦК КПСС 10 апреля 1984 г. [Текст]. - М.: Полит. литература, 1984.
7. Кизеветтер, А.А. Местное самоуправление в России [Текст]. - СПб., 1896.
8. Ведомости Верховного Совета РСФСР [Текст]. -1979. - № 32. - Ст. 787; 1982. - № 26. - Ст. 919; 1985. - № 9. - Ст. 307.
9. Там же. — 1979. — № 32. — Ст. 786; 1985. — № 9. — Ст. 307; 1986. — № 6. — Ст. 175.
10. Там же. — 1979. — № 32. — Ст. 785; 1982. — № 24. — Ст. 807, № 26. — Ст. 918; 1985. — № 9. — Ст. 307; 1986. — № 6. — Ст. 175, № 23. — Ст. 637.
11. Итоги выборов и состав депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР 1987 г. [Текст]. — М., 1987.
12. Электронный ресурс. — Режим доступа: http://www.minregion.ru/activities/msu/670/.
13. СЗ РФ [Текст]. — 2003. — № 40. — Ст. 3822 [в ред. ФЗ от 29.11.2010 № 313-ФЗ].
14. Ведомости Верховного Совета РСФСР [Текст]. — 1982. — № 19. — Ст. 587; СЗ РФ [Текст]. — 2011. — № 7. — Ст. 900, № 27. — Ст. 3880, № 30. — Ст. 4595.
15. Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации. 1995—1998. Электоральная статистика [Текст]. — М., 1999. — С. 9—16.
16. Собрание узаконений и распоряжений правительства [Текст]. — Отд. 1. — 30 мая 1917 г. — № 122.
УДК 340.1
Ю.П. Конопченко
ПОНЯТИЕ ЗАКОННОГО ИНТЕРЕСА В ПРАВЕ
Несмотря на то что термин «законные интересы» довольно широко используется в действующем законодательстве, а словосочетание «права и законные интересы» стало настолько привычным, что употребляется порой бездумно, без вложения в него конкретного содержания, ни законодатель, ни современная наука не пришли к единому ответу на вопрос о том, что же такое законные интересы.
Следовательно, необходимо разобраться в самой сущности изучаемого явления, для чего надо ответить на вопросы: чем же конкретно являются законные интересы и каковы их существенные свойства и качества? При изучении сущности законных интересов не обойти вниманием и связь субъективного права и законного интереса в рамках вопроса гносеологии последнего.
Отвечая на поставленные вопросы, нужно заметить, что, как уже говорилось выше, законодательство не содержит легального определения понятия «законный интерес», в принципе, как и многих других понятий. По мнению Н.И. Матузова, «законодатель и не обязан разъяснять каждый термин или выражение, которыми он оперирует... Следовательно их должна истолковать наука. Для этого существует док-тринальное (научное) толкование» [1, с. 117].
Однако на пути исследователей «законных интересов» встретилась преграда, ставшая для многих непреодолимой. Дело в том, что анализ многочисленных определений,
трактовок и характеристик понятия «законный интерес» ясно показал, что речь в них часто идет о различных явлениях. Все трактовки понятия «законные интересы» можно, по сути, свести к двум точкам зрения: одни авторы полагают, что законные интересы — суть не противоправные действительные социальные интересы, другие рассматривают их как вид правового средства, наряду с субъективным правом. Даже не углубляясь в детали анализа указанных позиций, нетрудно заметить их разнонаправленность; при такой постановке вопроса законные интересы выступают как два различных явления, имеющие свое содержание, признаки, свойства, функции. Различным будет и соотношение законного интереса и субъективного права.
В.В. Кулапов в связи с этим пишет, что основная логико-семантическая трудность, объективно присутствующая в исследовании «законных интересов», в том и состоит, что данным термином именуются разные понятия. «Использование его в двух указанных смыслах является сложившейся и устойчивой научной традицией. Следование ей требует логической бдительности, поскольку она таит в себе опасность совершения ошибки, называемой „омонимия". Эта ошибка связана с использованием многозначных терминов и происходит вследствие того, что один и тот же термин в одном и том же рассуждении употребляется для обозначения различных понятий» [2, с. 74].
