Научная статья на тему 'Органы местной советской власти: особенности изменения статуса и правового положения'

Органы местной советской власти: особенности изменения статуса и правового положения Текст научной статьи по специальности «История и археология»

CC BY
621
71
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Журнал
Juvenis scientia
Область наук
Ключевые слова
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ / МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ / СОВЕТЫ / НАРОДОВЛАСТИЕ / НАРОДНОЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО / ЛЕНСОВЕТ / ПЕТРОСОВЕТ / ДЕПУТАТ / СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА / LOCAL SELF-GOVERNMENT / LOCAL GOVERNMENT / COUNCILS / PEOPLE''S POWER / PEOPLE''S REPRESENTATION / LENSOVET / PETROSOVIET / DEPUTY / SOCIAL POLICY

Аннотация научной статьи по истории и археологии, автор научной работы — Щербаков А.С.

В статье рассматриваются тенденции изменения правового положения Советов как органов местной власти. Показаны основные вехи формирования Советов как системы народовластия с 1918 по конец 30-х годов. Прослежена эволюция: от советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, при лишении избирательных прав значительной части населения, до трансформации в Советы депутатов трудящихся на основе всеобщего избирательного права.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

THE BODIES OF LOCAL SOVIET POWER: THE FEATURES OF THE CHANGE IN STATUS AND LEGAL STATUS

The article examines the trends in the legal status of the Soviets as local authorities. The main milestones of the formation of the Soviets as a system of democracy from 1918 to the end of the 1930s are shown. The evolution is traced: from the Soviets of Workers', Soldiers' and Peasants' Deputies, with the deprivation of the electoral rights of a significant part of the population, to their transformation in the Soviets of Working People's Deputies based on the universal suffrage.

Текст научной работы на тему «Органы местной советской власти: особенности изменения статуса и правового положения»

УДК: 94 ГРНТИ: 03.09.55

ОРГАНЫ МЕСТНОЙ СОВЕТСКОЙ ВЛАСТИ: ОСОБЕННОСТИ ИЗМЕНЕНИЯ СТАТУСА И ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ

А. С. Щербаков

Уфимский государственный нефтяной технический университет Россия, 450062 г. Уфа, ул. Космонавтов, 1

И Щербаков Александр Сергеевич - as19792004@mail.ru

В статье рассматриваются тенденции изменения правового положения Советов - как органов местной власти. Показаны основные вехи формирования Советов как системы народовластия с 1918 по конец 30-х годов. Прослежена эволюция: от советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, при лишении избирательных прав значительной части населения, до трансформации в Советы депутатов трудящихся на основе всеобщего избирательного права.

Ключевые слова: Местное самоуправление, местная власть, советы, народовластие, народное представительство, Ленсовет, Петросовет, депутат, социальная политика.

THE BODIES OF LOCAL SOVIET POWER: THE FEATURES OF THE CHANGE IN STATUS AND LEGAL STATUS

A.S. Shcherbakov

Ufa State Petroleum Technological University 1 Kosmonavtov St., Ufa 450062, Russia

El Shcherbakov Alexander - as19792004@mail.ru

The article examines the trends in the legal status of the Soviets as local authorities. The main milestones of the formation of the Soviets as a system of democracy from 1918 to the end of the 1930s are shown. The evolution is traced: from the Soviets of Workers', Soldiers' and Peasants' Deputies, with the deprivation of the electoral rights of a significant part of the population, to their transformation in the Soviets of Working People's Deputies based on the universal suffrage.

Keywords: Local self-government, local government, councils, people's power, people's representation, Lensovet, Petrosoviet, deputy, social policy.

В результате февральской революции 1917 г. монархия в России была низложена, ей на смену пришла республика. В новой модели государственного управления приоритетную роль должны были сыграть органы местного самоуправления. В принятой 3 марта 1917 г. Декларации Временного правительства особо отмечалось, что правительство обеспечит «выборы в органы местного самоуправления на основе всеобщего прямого, равного и тайного голосования». К проблеме организации практики местного самоуправления Временное правительство будет обращаться и в дальнейшем. Среди более чем 100 законодательных актов, принятых Временным правительством на протяжении 236 дней своего существования, 44 были посвящены вопросам местных органов управления и самоуправления [2]. В то же время характерной чертой политического процесса весны 1917 г. является феномен двоевластия - сосуществование Временного Правительства и Петроградского, а затем и других советов депутатов. Петроградский совет рабочих и солдатских депутатов, созданный в дни февральской революции стал первым органом революционной власти. Но вслед за ним, и очень скоро, по всей стране создаются Советы рабочих, солдатских, крестьянских и других депутатов. Первоначально Петроградский Совет выполнял функции руководителя советской системы. Еще один шаг в становлении Советов в феврале - октябре 1917 г. был связан с созданием их Всероссийских объединений, в результате которого были учреждены два центра организации Советов. 4-28 мая 1917 г. произошло объединение Советов крестьянских депутатов во Всероссийском масштабе: в Петрограде состоялся первый Всероссийский Съезд кре-

стьянских депутатов. На нем был избран Исполнительный Комитет Всероссийского Съезда Советов крестьянских депутатов (ВЦИК). А 3-4 июня 1917 г. также в Петрограде прошел первый Всероссийский Съезд Советов рабочих и солдатских депутатов, который избрал свой ВЦИК. После победы Октябрьской революции и перехода власти к большевикам 23 (13) января 1918 г. состоялся объединенный Всероссийский Съезд рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Таким же образом объединились и областные, губернские и уездные Советы. В результате возникла единая система Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

4-10 июля 1918 года в Москве V Всероссийский съезд Советов принял первую Конституцию РСФСР. Конституция закрепила победу Октябрьской революции 1917 года, провозгласив советскую власть как форму диктатуры пролетариата. «Высшей властью» Конституция назвала съезд Советов. В ведении съезда находились все вопросы общегосударственного значения, а также те, которые съезд признавал надлежащими к рассмотрению. То есть, компетенция съездов не была ничем ограничена. Конституция РСФСР устанавливала, что съезды Советов по решению ВЦИК должны собираться не реже двух раз в год (с 1921 года - 1 раз в год). Выборы в Советы и на съезды Советов проводились на основе единого избирательного права, при этом, избирательных прав лишалась часть населения. Были определены категории населения лишенные избирательных прав по политическим мотивам: бывшие эксплуататоры и лица, живущие на нетрудовые доходы, частные торговцы, служители культа, бывшие служащие жандармерии, полиции и охранных отделений,

Histoгy and Aгcheology | Juvenis scientia 2017 № 7

39

осужденные в судебном порядке, члены царствовавшего в России дома. В то же время, Конституция РСФСР 1918 года (статья 20) предоставляла избирательные права иностранным гражданам, проживавшим на ее территории и принадлежавшим к рабочему классу или к не использующему чужой труд крестьянству. Данное положение просуществовало до принятия Конституции 1936 г. Защищая себя от «классово чуждых элементов» новая власть сформировала и соответствующую избирательную систему: на губернский съезд Советов избирались представители от волостных (1 депутат от 10 тысяч жителей) и городских (1 депутат от 2 тысяч жителей) съездов Советов, на уездные съезды Советов избирались делегаты от волостных Советов (1 депутат от 1 тысячи жителей, но не более 300 депутатов), а на волостные съезды от сельских Советов волости (1 депутат от 10 членов Совета). Прямые выборы Конституция допускала только при избрании низовых звеньев советов - сельских и городских советов, а выборы в вышестоящие советы (волостные, уездные, губернские, областные) были многостепенными, неравными и не всеобщими). Конституция 1918 года прямо не регламентировала порядок голосования - он определялся непосредственно на местах. Фактически повсеместно был установлен порядок открытого голосования.

В целях укрепления руководящей роли рабочего класса в Конституции 1918 г. были закреплены преимущественные избирательные права рабочего класса: делегаты Всероссийского съезда Советов избирались на городских съездах Советов - один депутат от 25 тысяч избирателей, а губернские съезды Советов избирали уже одного депутата от 125 тысяч жителей.

Все основополагающие положения Конституции 1918 г. были закреплены и в Конституции 1924 года.

В декабре 1920 г. вопрос об улучшении деятельности советского аппарата рассматривался на VIII Всероссийском съезде Советов. Съезд расширил права и полномочия местных Советов в экономической области, заявил о необходимости пересмотра организационных форм их работы и перехода от военной централизации к широкой демократизации.

В условиях политического кризиса, при распространении среди населения лозунга «Советы без коммунистов» X съезд РКП (б) в марте 1921 г. был вынужден заявить о разграничении функций партийных и советских органов, о порочности практики использования форм и методов «работы партийной организации на другие организации, например Советы». Через год это положение получило развитие в резолюции XI партийного съезда «По докладу Центрального Комитета». «Сохраняя за собой общее руководство и направление всей политики советского государства, - говорилось в ней, - партия должна провести гораздо более отчетливое разграничение между своей текущей работой и работой советских органов, между своим аппаратом и аппаратом Советов». [1. С. 525.]

Но на практике процесс создания новых органов власти и управления приводил к возрождению старой громоздкой бюрократической машины, унаследовавшей многие черты российского самодержавного строя: централизм как основной метод управления, главенствующую роль высших органов реальной власти (независимо от их названия) и исполнительного аппарата в формировании государственной политики в центре и на местах, резкое ограничение полномочий и прав выборных органов, создание узкого круга практически не ротируемых профессиональных «управленцев», «вождей» - номенклатуры и т. д.

Новая Конституция РСФСР, принятая 11 мая 1925 г. на XII

Всероссийском съезде Советов расширяла круг обязанностей, возложенных на местные советские органы. Устанавливалось полное единство предметов ведения съездов Советов, местных Советов и их исполкомов. Это положение, на практике привело к подмене деятельности местных съездов и Советов работой их исполкомов большинство служащих которых не избирались, а назначались. Этому способствовал крайне низкий уровень общей и политической культуры подавляющего большинства населения. Реальные права исполнительных органов превосходили формальные полномочия органов выборных.

На смену революционному энтузиазму пришла апатия населения. Уже в выборах сельских и волостных Советов 1922 г. по 21 губернии приняли участие только 20,4% избирателей. Чтобы преодолеть эту тенденцию перед выборами в 1923 г., при ЦК ВКП (б) образовали специальную комиссию. Был регламентирован весь ход выборов: давались указания местным парторганизациям «заблаговременно составить списки кандидатов», «принять меры к популяризации их в массах до начала выборов». Особо регламентировался вопрос о порядке составления и поверки списка лиц, лишенных избирательных прав. На этот раз в выборах участвовало 35% всех избирателей (в Петрограде - до 50%).

Новая кампания по оживлению деятельности Советов начала разворачиваться с 1924 г. На пленуме Ленинградского Совета в 1925 г. отмечалось, что в некоторых губерниях и уездах, где избирательная активность крестьян была слишком мала, были назначены повторные выборы. Уточнялось также, что низкий показатель участия в выборах послужил «еще одним доказательством того, что советский аппарат в некоторых местах плоховат и что взаимоотношения с крестьянством не вполне нормальны». [3. С. 5.]

Кампания по оживлению Советов не принесла, да и не могла принести ожидаемых результатов. Хотя на выборах 1926 г. впервые процент участия избирателей по всей стране достиг 50.,8% но уже на выборах следующего года этот показатель вновь снизился по всей стране, одновременно увеличилось количество лиц, лишенных избирательных прав: в 1926 г. - 4,5%, в 1927 г. - 7,7%, а в сельской местности - соответственно 1,1% и 1,3%.

Число рядовых рабочих и крестьян в Советах вследствие проводимых в жизнь решений постоянно увеличивалось, по форме приближая советские органы к представительной демократии. Стремление разбавить состав Советов за счет выдвижение рабочих и крестьян и сформировать «рабоче-крестьянский климат в аппарате» в условиях развития административно-командной системы с неизбежностью вела к разнарядке и включению в «представительные» органы далеко не самых достойных «представителей».

Некоторые стороны деятельности советов стали предметом политических спекуляций того времени. Стремление выдержать показатели по «социальному положению» привело к ощутимому снижению уровня грамотности и образования советских руководителей.

Своеобразной формой участия трудящихся в управлении были Наказы, в которых избиратели выражали свои пожелания депутатам на предстоящий год. Так наказы депутатам Пе-тросовета - Ленсовета готовились по предложению рабочих с фабрик и заводов городской партийной организацией и выдвигались на заседаниях Губисполкома как проекты. Эти наказы не были идеологизированы и отражали действительные представления питерцев о состоянии дел в городе и способах его улучшения.

Советы наряду с другими общественными институтами были необходимой составной частью построения социализма в сталинском варианте. В то же время в глазах трудящихся Советы были знаменем народовластия и участие в их работе означало приобщение к управлению государством.

Период 1921-1925 годов можно считать временем наибольшего расцвета и наибольшей самостоятельности советов. Именно этот период, несмотря на его неоднозначность, можно охарактеризовать как претворение в жизнь принципа «децентрализации управления», когда местные советы решали практически все вопросы местного уровня, не оглядываясь на Москву.

Несмотря на то, что Конституция СССР расширяла права местных советов, в реальности с 1926 года децентрализация пошла на убыль. Выборы все больше становились фарсом и проходили в соответствии с разработанными партийными органами инструкциями. Происходило слияние сфер ведения советов и структур исполкомов, что в реальности означало снижение реальных возможностей органов народной власти, падение влияния депутатов и замену их новыми партийными номенклатурщиками из исполкомов. Самостоятельность работы многих советов все больше приобретала черты видимости.

Произошедшие в середине 30-х годов глубокие перемены во всех сферах жизни страны требовали изменения структуры государственных учреждений СССР.

5 декабря 1936 года VIII Чрезвычайный съезд Советов принял новую Конституцию СССР. На основе положений Конституции вся полнота власти сосредоточилась в Верховном Совете, принцип разделения властей отвергался как буржуазный.

Многие действительно демократические положения Конституции не получили своего должного развития в практике государственного строительства СССР во второй половине 30-х годов. Происходил процесс подмены функций властных структур диктатом партии. Сам Верховный Совет СССР делегировал свои функции Президиуму на межсессионный период.

Так сформировалась и действовала до конца 30-х годов ХХ века советская система муниципального управления. Ее одной из сильных сторон было сочетание единой системы государственного управления и местных органов управления в лице исполнительных комитетов местных Советов. Высочайшая степень концентрации власти в руках верхушки партийно-политического руководства страной еще более усилилась в годы Великой Отечественной войны.

В послевоенный период все отчетливей начинают проявляться «двойные стандарты» в управлении. При нарастании перехода управленческих функций к партийным органам, на словах все больше подчеркивается значение Советов. Чтобы закрепить эту подмену в Конституции 1977 года Советы депутатов трудящихся были переименованы в Советы народных

депутатов, тем самым отказавшись от классовой природы Советов.

Новый, короткий этап народовластия в деятельности Советов начался с середины 80-х годов ХХ века. По мнению ряда исследователей к началу 80-х годов ХХ века была создана всеобъемлющая правовая основа для функционирования системы Советов народных депутатов, отражающая представление тогдашней политической власти и общества о принципах государственного управления и его механизме и именно в рамках этой системы проходило формирование Ленсовета XXI созыва. На общественно-политическую жизнь Ленинграда в этот период оказали решающее влияние политика гласности и проведение альтернативных выборов народных депутатов. Произошло снижение численности официальных организаций - КПСС и ВЛКСМ. В городе возникли неформальные, или самодеятельные, объединения разнообразной направленности.

Исследователи, политологи и публицисты по праву называют Ленсовет - Петросовет, работавший в 1990 - 1993 годы, самым демократичным и по форме избрания его депутатского корпуса, и по содержанию работы.

Деятельность Ленсовета - Петросовета проходила в крайне сложной внутриполитической и экономической ситуации. Нарастание кризисных явлений в государстве, августовский путч 1991 г., распад СССР, события 1993 г. и роспуск Верховного Совета СССР - все эти события находили свой отклик в работе Ленсовета.

Разумеется, было бы неправильно идеализировать или переоценивать роль и место Советов как органов местной власти в политической структуре общества на соответствующих этапах его истории. Однако также неправильно и недооценивать их деятельность, игнорировать многообразные уроки этой деятельности. Так, например, особый интерес представляет исследование принципов работы, методов и форм управленческой деятельности местных органов власти в сфере социальной политики и организации полноценной жизни граждан. Понимание механизмов и закономерностей этой деятельности позволит выявить необходимые основы эффективного механизма ее разработки и осуществления и поможет использовать самое ценное в них в современной практике органов государственного управления и местного самоуправления.

ЛИТЕРАТУРА

1. XI съезд РКП(б): Стен. отчет. М., 1961. С. 525.

2. Вестник Временного правительства. 1(46) от 5(18) марта 1917 г.

3. Итоги двух съездов Советов РСФСР и СССР. Доклады Г. Зиновьева и Г. Цыперовича на пленуме Ленинградского Совета. Л., 1925. С. 5.

Поступила в редакцию 14.07.2017

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.