CC BY
101
УДК: 94 ГРНТИ: 03.09.55
ОРГАНЫ МЕСТНОЙ СОВЕТСКОЙ ВЛАСТИ: ОСОБЕННОСТИ ИЗМЕНЕНИЯ СТАТУСА И ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ
А. С. Щербаков
Уфимский государственный нефтяной технический университет Россия, 450062 г. Уфа, ул. Космонавтов, 1
И Щербаков Александр Сергеевич - [email protected]
В статье рассматриваются тенденции изменения правового положения Советов - как органов местной власти. Показаны основные вехи формирования Советов как системы народовластия с 1918 по конец 30-х годов. Прослежена эволюция: от советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, при лишении избирательных прав значительной части населения, до трансформации в Советы депутатов трудящихся на основе всеобщего избирательного права.
Ключевые слова: Местное самоуправление, местная власть, советы, народовластие, народное представительство, Ленсовет, Петросовет, депутат, социальная политика.
THE BODIES OF LOCAL SOVIET POWER: THE FEATURES OF THE CHANGE IN STATUS AND LEGAL STATUS
A.S. Shcherbakov
Ufa State Petroleum Technological University 1 Kosmonavtov St., Ufa 450062, Russia
El Shcherbakov Alexander - [email protected]
The article examines the trends in the legal status of the Soviets as local authorities. The main milestones of the formation of the Soviets as a system of democracy from 1918 to the end of the 1930s are shown. The evolution is traced: from the Soviets of Workers', Soldiers' and Peasants' Deputies, with the deprivation of the electoral rights of a significant part of the population, to their transformation in the Soviets of Working People's Deputies based on the universal suffrage.
Keywords: Local self-government, local government, councils, people's power, people's representation, Lensovet, Petrosoviet, deputy, social policy.
В результате февральской революции 1917 г. монархия в России была низложена, ей на смену пришла республика. В новой модели государственного управления приоритетную роль должны были сыграть органы местного самоуправления. В принятой 3 марта 1917 г. Декларации Временного правительства особо отмечалось, что правительство обеспечит «выборы в органы местного самоуправления на основе всеобщего прямого, равного и тайного голосования». К проблеме организации практики местного самоуправления Временное правительство будет обращаться и в дальнейшем. Среди более чем 100 законодательных актов, принятых Временным правительством на протяжении 236 дней своего существования, 44 были посвящены вопросам местных органов управления и самоуправления [2]. В то же время характерной чертой политического процесса весны 1917 г. является феномен двоевластия - сосуществование Временного Правительства и Петроградского, а затем и других советов депутатов. Петроградский совет рабочих и солдатских депутатов, созданный в дни февральской революции стал первым органом революционной власти. Но вслед за ним, и очень скоро, по всей стране создаются Советы рабочих, солдатских, крестьянских и других депутатов. Первоначально Петроградский Совет выполнял функции руководителя советской системы. Еще один шаг в становлении Советов в феврале - октябре 1917 г. был связан с созданием их Всероссийских объединений, в результате которого были учреждены два центра организации Советов. 4-28 мая 1917 г. произошло объединение Советов крестьянских депутатов во Всероссийском масштабе: в Петрограде состоялся первый Всероссийский Съезд кре-
стьянских депутатов. На нем был избран Исполнительный Комитет Всероссийского Съезда Советов крестьянских депутатов (ВЦИК). А 3-4 июня 1917 г. также в Петрограде прошел первый Всероссийский Съезд Советов рабочих и солдатских депутатов, который избрал свой ВЦИК. После победы Октябрьской революции и перехода власти к большевикам 23 (13) января 1918 г. состоялся объединенный Всероссийский Съезд рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Таким же образом объединились и областные, губернские и уездные Советы. В результате возникла единая система Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.
4-10 июля 1918 года в Москве V Всероссийский съезд Советов принял первую Конституцию РСФСР. Конституция закрепила победу Октябрьской революции 1917 года, провозгласив советскую власть как форму диктатуры пролетариата. «Высшей властью» Конституция назвала съезд Советов. В ведении съезда находились все вопросы общегосударственного значения, а также те, которые съезд признавал надлежащими к рассмотрению. То есть, компетенция съездов не была ничем ограничена. Конституция РСФСР устанавливала, что съезды Советов по решению ВЦИК должны собираться не реже двух раз в год (с 1921 года - 1 раз в год). Выборы в Советы и на съезды Советов проводились на основе единого избирательного права, при этом, избирательных прав лишалась часть населения. Были определены категории населения лишенные избирательных прав по политическим мотивам: бывшие эксплуататоры и лица, живущие на нетрудовые доходы, частные торговцы, служители культа, бывшие служащие жандармерии, полиции и охранных отделений,
Histoгy and Aгcheology | Juvenis scientia 2017 № 7
39
осужденные в судебном порядке, члены царствовавшего в России дома. В то же время, Конституция РСФСР 1918 года (статья 20) предоставляла избирательные права иностранным гражданам, проживавшим на ее территории и принадлежавшим к рабочему классу или к не использующему чужой труд крестьянству. Данное положение просуществовало до принятия Конституции 1936 г. Защищая себя от «классово чуждых элементов» новая власть сформировала и соответствующую избирательную систему: на губернский съезд Советов избирались представители от волостных (1 депутат от 10 тысяч жителей) и городских (1 депутат от 2 тысяч жителей) съездов Советов, на уездные съезды Советов избирались делегаты от волостных Советов (1 депутат от 1 тысячи жителей, но не более 300 депутатов), а на волостные съезды от сельских Советов волости (1 депутат от 10 членов Совета). Прямые выборы Конституция допускала только при избрании низовых звеньев советов - сельских и городских советов, а выборы в вышестоящие советы (волостные, уездные, губернские, областные) были многостепенными, неравными и не всеобщими). Конституция 1918 года прямо не регламентировала порядок голосования - он определялся непосредственно на местах. Фактически повсеместно был установлен порядок открытого голосования.
В целях укрепления руководящей роли рабочего класса в Конституции 1918 г. были закреплены преимущественные избирательные права рабочего класса: делегаты Всероссийского съезда Советов избирались на городских съездах Советов - один депутат от 25 тысяч избирателей, а губернские съезды Советов избирали уже одного депутата от 125 тысяч жителей.
Все основополагающие положения Конституции 1918 г. были закреплены и в Конституции 1924 года.
В декабре 1920 г. вопрос об улучшении деятельности советского аппарата рассматривался на VIII Всероссийском съезде Советов. Съезд расширил права и полномочия местных Советов в экономической области, заявил о необходимости пересмотра организационных форм их работы и перехода от военной централизации к широкой демократизации.
В условиях политического кризиса, при распространении среди населения лозунга «Советы без коммунистов» X съезд РКП (б) в марте 1921 г. был вынужден заявить о разграничении функций партийных и советских органов, о порочности практики использования форм и методов «работы партийной организации на другие организации, например Советы». Через год это положение получило развитие в резолюции XI партийного съезда «По докладу Центрального Комитета». «Сохраняя за собой общее руководство и направление всей политики советского государства, - говорилось в ней, - партия должна провести гораздо более отчетливое разграничение между своей текущей работой и работой советских органов, между своим аппаратом и аппаратом Советов». [1. С. 525.]
Но на практике процесс создания новых органов власти и управления приводил к возрождению старой громоздкой бюрократической машины, унаследовавшей многие черты российского самодержавного строя: централизм как основной метод управления, главенствующую роль высших органов реальной власти (независимо от их названия) и исполнительного аппарата в формировании государственной политики в центре и на местах, резкое ограничение полномочий и прав выборных органов, создание узкого круга практически не ротируемых профессиональных «управленцев», «вождей» - номенклатуры и т. д.
Новая Конституция РСФСР, принятая 11 мая 1925 г. на XII
Всероссийском съезде Советов расширяла круг обязанностей, возложенных на местные советские органы. Устанавливалось полное единство предметов ведения съездов Советов, местных Советов и их исполкомов. Это положение, на практике привело к подмене деятельности местных съездов и Советов работой их исполкомов большинство служащих которых не избирались, а назначались. Этому способствовал крайне низкий уровень общей и политической культуры подавляющего большинства населения. Реальные права исполнительных органов превосходили формальные полномочия органов выборных.
На смену революционному энтузиазму пришла апатия населения. Уже в выборах сельских и волостных Советов 1922 г. по 21 губернии приняли участие только 20,4% избирателей. Чтобы преодолеть эту тенденцию перед выборами в 1923 г., при ЦК ВКП (б) образовали специальную комиссию. Был регламентирован весь ход выборов: давались указания местным парторганизациям «заблаговременно составить списки кандидатов», «принять меры к популяризации их в массах до начала выборов». Особо регламентировался вопрос о порядке составления и поверки списка лиц, лишенных избирательных прав. На этот раз в выборах участвовало 35% всех избирателей (в Петрограде - до 50%).
Новая кампания по оживлению деятельности Советов начала разворачиваться с 1924 г. На пленуме Ленинградского Совета в 1925 г. отмечалось, что в некоторых губерниях и уездах, где избирательная активность крестьян была слишком мала, были назначены повторные выборы. Уточнялось также, что низкий показатель участия в выборах послужил «еще одним доказательством того, что советский аппарат в некоторых местах плоховат и что взаимоотношения с крестьянством не вполне нормальны». [3. С. 5.]
Кампания по оживлению Советов не принесла, да и не могла принести ожидаемых результатов. Хотя на выборах 1926 г. впервые процент участия избирателей по всей стране достиг 50.,8% но уже на выборах следующего года этот показатель вновь снизился по всей стране, одновременно увеличилось количество лиц, лишенных избирательных прав: в 1926 г. - 4,5%, в 1927 г. - 7,7%, а в сельской местности - соответственно 1,1% и 1,3%.
Число рядовых рабочих и крестьян в Советах вследствие проводимых в жизнь решений постоянно увеличивалось, по форме приближая советские органы к представительной демократии. Стремление разбавить состав Советов за счет выдвижение рабочих и крестьян и сформировать «рабоче-крестьянский климат в аппарате» в условиях развития административно-командной системы с неизбежностью вела к разнарядке и включению в «представительные» органы далеко не самых достойных «представителей».
Некоторые стороны деятельности советов стали предметом политических спекуляций того времени. Стремление выдержать показатели по «социальному положению» привело к ощутимому снижению уровня грамотности и образования советских руководителей.
Своеобразной формой участия трудящихся в управлении были Наказы, в которых избиратели выражали свои пожелания депутатам на предстоящий год. Так наказы депутатам Пе-тросовета - Ленсовета готовились по предложению рабочих с фабрик и заводов городской партийной организацией и выдвигались на заседаниях Губисполкома как проекты. Эти наказы не были идеологизированы и отражали действительные представления питерцев о состоянии дел в городе и способах его улучшения.
Советы наряду с другими общественными институтами были необходимой составной частью построения социализма в сталинском варианте. В то же время в глазах трудящихся Советы были знаменем народовластия и участие в их работе означало приобщение к управлению государством.
Период 1921-1925 годов можно считать временем наибольшего расцвета и наибольшей самостоятельности советов. Именно этот период, несмотря на его неоднозначность, можно охарактеризовать как претворение в жизнь принципа «децентрализации управления», когда местные советы решали практически все вопросы местного уровня, не оглядываясь на Москву.
Несмотря на то, что Конституция СССР расширяла права местных советов, в реальности с 1926 года децентрализация пошла на убыль. Выборы все больше становились фарсом и проходили в соответствии с разработанными партийными органами инструкциями. Происходило слияние сфер ведения советов и структур исполкомов, что в реальности означало снижение реальных возможностей органов народной власти, падение влияния депутатов и замену их новыми партийными номенклатурщиками из исполкомов. Самостоятельность работы многих советов все больше приобретала черты видимости.
Произошедшие в середине 30-х годов глубокие перемены во всех сферах жизни страны требовали изменения структуры государственных учреждений СССР.
5 декабря 1936 года VIII Чрезвычайный съезд Советов принял новую Конституцию СССР. На основе положений Конституции вся полнота власти сосредоточилась в Верховном Совете, принцип разделения властей отвергался как буржуазный.
Многие действительно демократические положения Конституции не получили своего должного развития в практике государственного строительства СССР во второй половине 30-х годов. Происходил процесс подмены функций властных структур диктатом партии. Сам Верховный Совет СССР делегировал свои функции Президиуму на межсессионный период.
Так сформировалась и действовала до конца 30-х годов ХХ века советская система муниципального управления. Ее одной из сильных сторон было сочетание единой системы государственного управления и местных органов управления в лице исполнительных комитетов местных Советов. Высочайшая степень концентрации власти в руках верхушки партийно-политического руководства страной еще более усилилась в годы Великой Отечественной войны.
В послевоенный период все отчетливей начинают проявляться «двойные стандарты» в управлении. При нарастании перехода управленческих функций к партийным органам, на словах все больше подчеркивается значение Советов. Чтобы закрепить эту подмену в Конституции 1977 года Советы депутатов трудящихся были переименованы в Советы народных
депутатов, тем самым отказавшись от классовой природы Советов.
Новый, короткий этап народовластия в деятельности Советов начался с середины 80-х годов ХХ века. По мнению ряда исследователей к началу 80-х годов ХХ века была создана всеобъемлющая правовая основа для функционирования системы Советов народных депутатов, отражающая представление тогдашней политической власти и общества о принципах государственного управления и его механизме и именно в рамках этой системы проходило формирование Ленсовета XXI созыва. На общественно-политическую жизнь Ленинграда в этот период оказали решающее влияние политика гласности и проведение альтернативных выборов народных депутатов. Произошло снижение численности официальных организаций - КПСС и ВЛКСМ. В городе возникли неформальные, или самодеятельные, объединения разнообразной направленности.
Исследователи, политологи и публицисты по праву называют Ленсовет - Петросовет, работавший в 1990 - 1993 годы, самым демократичным и по форме избрания его депутатского корпуса, и по содержанию работы.
Деятельность Ленсовета - Петросовета проходила в крайне сложной внутриполитической и экономической ситуации. Нарастание кризисных явлений в государстве, августовский путч 1991 г., распад СССР, события 1993 г. и роспуск Верховного Совета СССР - все эти события находили свой отклик в работе Ленсовета.
Разумеется, было бы неправильно идеализировать или переоценивать роль и место Советов как органов местной власти в политической структуре общества на соответствующих этапах его истории. Однако также неправильно и недооценивать их деятельность, игнорировать многообразные уроки этой деятельности. Так, например, особый интерес представляет исследование принципов работы, методов и форм управленческой деятельности местных органов власти в сфере социальной политики и организации полноценной жизни граждан. Понимание механизмов и закономерностей этой деятельности позволит выявить необходимые основы эффективного механизма ее разработки и осуществления и поможет использовать самое ценное в них в современной практике органов государственного управления и местного самоуправления.
ЛИТЕРАТУРА
1. XI съезд РКП(б): Стен. отчет. М., 1961. С. 525.
2. Вестник Временного правительства. 1(46) от 5(18) марта 1917 г.
3. Итоги двух съездов Советов РСФСР и СССР. Доклады Г. Зиновьева и Г. Цыперовича на пленуме Ленинградского Совета. Л., 1925. С. 5.
Поступила в редакцию 14.07.2017
