CC BY
171
УДК 94
ПОПОВ Михаил Юрьевич, Краснодарский университет МВД России Краснодар, Россия popov-52@mail.ru
УПОРОВ Иван Владимирович, Краснодарский университет МВД России Краснодар, Россия uporov@list.ru
ШТУРБА Виктор Александрович, Кубанский государственный университет Краснодар, Россия akademus07@rambler.ru
ФОРМИРОВАНИЕ КОНЦЕПТУАЛЬНОЙ ОСНОВЫ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА МЕСТНОЙ ВЛАСТИ (МЕСТНЫХ СОВЕТОВ) В СОВЕТСКОМ ГОСУДАРСТВЕ В ПЕРИОД ДО КОНСТИТУЦИИ СССР 1924 г.
В статье раскрываются основные этапы формирования концептуальной основы института местной власти после Октябрьской революции 1917 г. и особенности его развития до первой союзной конституции 1924 г. Отмечается, что первоначально рассматривались проекты организации местного самоуправления в нынешнем его понимании. Так, принятию первой советской Конституции РСФСР 1918 г. предшествовали дискуссии, в которых находили отражение различные варианты устройства местной власти. При этом большинство предлагавшихся проектов организации советской власти на местном уровне (среди них, например, «Учреждение Советов» левых эсеров, проекты эсеров-максималистов П.П. Ренгартена, М.А. Рейснера и др.) хотя и декларировали «торжество Советской власти», основывались на опыте деятельности земского и городского самоуправления и были пронизаны их идеологией. Советы виделись авторам проектов не «боевым орудием пролетариата», а лишь органом местного самоуправления, подобным земствам, которые функционировали и до Октябрьской революции 1917 г. И даже некоторыми ведущими советскими теоретиками в начале 1920-х гг. сама идея местного самоуправления не отрицалась - в частности, П.И. Стучка выдвигал «органическую теорию» местного самоуправления, которая, правда, рассматривалась как переходная к государственной теории система управления на местах. Однако все проекты такого рода были отклонены комиссией ВЦИК или просто не рассматривались ею, поскольку конституционная комиссия добивалась отражения в Конституции идеи диктатуры победившего пролетариата. И уже в Конституции РСФСР 1918 г. была закреплена система местных Советов, которые должны были формироваться в волостях, уездах, губерниях и областях в виде съездов Советов. А позже стал реали-зовываться вариант жестко централизованной системы местных Советов, что нашло отражение в Конституции СССР 1924 г., которая и определила организационно-правовую основу дальнейшего функционирования института местных Советов в советском государстве.
Ключевые слова: советская власть, местное самоуправление, местные Советы, съезды Советов, централизация, конституция.
DOI: 10.17748/2075-9908-2015-7-7/2-74-78
POPOV Mikhail U, Krasnodar University, Ministry of Interior of Russia,
Krasnodar, Russia popov-52@mail.ru
UPOROV Ivan V, Krasnodar University, Ministry of Interior of Russia,
Krasnodar, Russia uporov@list.ru
STURBA Viktor A., Kuban State University, Krasnodar. Russia akademus07@rambler.ru
FORMATION OF THE CONCEPTUAL FRAMEWORK AND THE DEVELOPMENT OF LOCAL INSTITUTIONS (LOCAL COUNCIL) IN THE SOVIET UNION PRIOR TO THE CONSTITUTION OF THE USSR IN 1924
The article describes the main stages of the conceptual framework of local institutions after the October Revolution of 1917, and especially its development before the first Federal Constitution in 1924 noted that the project initially considered the organization of local government in its present understanding So, the adoption of the first Soviet Constitution RSFSR in 1918 was preceded by discussions, which reflect the different embodiments of the apparatus of local authorities. The majority of the proposed project the organization of Soviet power at the local level (including, for example, "The establishment of the Soviets" Left Socialist-Revolutionaries, projects, Socialist-Revolutionaries maximalists P.P. Rengarten, M.A. Reisner et al.), Although it declared "the triumph of the Soviet power ", based on the experience of rural and urban self-government and were imbued with their ideology. Tips met the authors of projects are not "combat weapon of the proletariat", but only by the local government, such zemstvos, which functioned until the October Revolution of 1917, and even some leading Soviet theorists in the early 1920s. the idea of local self-government was not denied - in particular, P.I. Stuchka put forward the "organic theory" of local government, which, however, was considered a transitional state theory to the control system on the ground. However, all such projects were rejected by the Commission of the Central Executive Committee, or simply not considered it as a constitutional commission sought to reflect the Constitution of the idea of the dictatorship of the victorious proletariat. And already in the Constitution of the RSFSR in 1918 it was fixed system of local councils that were formed in the townships, counties, provinces and regions in the form of a Congress of Soviets. And later became a sold option rigidly centralized system of local Councils, which is reflected in the Constitution of the USSR in 1924 and which defined the organizational and legal basis for the continued functioning of the institute of local Soviets in the Soviet state.
Keywords: Soviet government, local government, local councils, Congress, centralized constitution.
Советская власть с самого начала своего функционирования придавала большое значение вопросам организации местного управления. Уже в Обращении II Всероссийского съезда Советов 25 октября (7 ноября) 1917 г. «Рабочим, солдатам и крестьянам!» [1] указывалось, что
«вся власть на местах переходит к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, которые и должны обеспечить подлинный революционный порядок». 19 декабря 1917 г. за подписью В.И. Ленина вышел декрет «Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению» [2] с задачей объединить деятельность всех городских и земских учреждений. Затем последовало обращение НКВД ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов под названием «Об организации местного самоуправления», в котором Советы призывались смелее брать в свои руки решение местных вопросов. В этом документе указывалось, что «все прежние органы местного управления, областные, губернские и уездные комиссары, комитеты общественных организаций, волостные правления и пр., должны быть заменены соответственно областными, губернскими и уездными, районными и волостные советами р., с., кр. и батрацких депутатов. Вся страна должна покрыться целой сетью советских организаций, которые должны находиться в тесной организационной зависимости между собой. Каждая из этих организаций, вплоть до самой мелкой, вполне автономна в вопросах местного характера [выделено нами - авт.], но сообразует свою деятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти и с постановлениями тех более крупных советских организаций, в состав которых она входит. Таким путем создается связанный во всех своих частях однородный организм - Республика Советов» [3]. Вновь созданному ведомству из Комиссариата внутренних дел были переданы: главное управление по делам местного хозяйства, касса городского и земского кредита и другие относящиеся к местному самоуправлению учреждения, и, соответственно, значение итогов земского съезда, состоявшегося в ноябре 1917 г., было сведено к нулю, поскольку прежний институт местного самоуправления не вписывался в новую концепцию советской власти на местах.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что тогда была сделана попытка организовать местное самоуправление практически в том понимании, которое имеется в виду в настоящее время, однако эта была первая из немногих попыток такого рода, которые, впрочем, не получили развития. Одновременно распускались прежние органы местного самоуправления. Так, 16 ноября 1917 г. был издан декрет СНК РСФСР «О роспуске Петроградской городской думы» [4]. Несколько позже (27 декабря 1917 г.) Совнарком издал декрет о ликвидации Земского Союза и образовании комитета по роспуску земств вообще. Тогда же был создан Наркомат по делам самоуправления, однако он просуществовал около трех месяцев и был упразднен после выхода левых эсеров из правительства [5, с. 57].
Нужно также иметь в виду, что по меньшей мере полтора года советская власть еще не контролировала полностью положение на местах. Поэтому отсутствие в данный период прочной центральной власти приводило к возникновению различных образований типа местных «совнаркомов» и «трудовых коммун». Н.В. Крыленко приводил пример, когда из Печенежского уезда Архангельской губернии сообщали: «Мы власть на местах, мы приемлем декреты центральной власти постольку, поскольку она для нас приемлема» [6, с. 69]. Постепенно, однако, по мере укрепления советской власти, приводились в относительно более стабильные отношения в сфере организации местной власти. При этом строение органов Советской власти по территориальному принципу разрешалось в первых правовых актах, принятых на местах, более или менее единообразно: сельский, городской, волостной, уездный, губернский, областной Совет или съезд Советов. Так, Инструкция по организации Советской власти в деревне, принятая на I Воронежском губернском крестьянском съезде 31 декабря 1917 г., устанавливала следующую систему органов Советской власти: сельские Советы крестьянских депутатов, волостные Советы крестьянских (рабочих, солдатских депутатов), уездные Советы и губернский Совет рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Аналогичной была структура местных Советов и в других губерниях. В этой связи Э.Н. Алешкина приходит к выводу: «На основе обобщения правового регламентирования организации и деятельности местного опыта была узаконена система советских органов в Конституции РСФСР 1918 г.» [7, с. 35].
Следует заметить, что принятию первой советской Конституции предшествовали несколько вариантов устройства местной власти. Однако большинство предлагавшихся проектов организации местной власти («Учреждение Советов» левых эсеров, проекты эсеров-максималистов П.П. Ренгартена, М.А. Рейснера и др.) хотя и декларировали «торжество Советской власти», строились на системе и опыте деятельности земского и городского самоуправления, были пронизаны их идеологией. Советы виделись авторам проектов не «боевым орудием пролетариата», а лишь органом местного самоуправления, подобным земствам. Естественно, все эти проекты были отклонены комиссией ВцИк или просто не рассматривались ею, поскольку конституционная комиссия добивалась отражения в Конституции идеи диктатуры пролетариата.
Но Конституция РСФСР 1918 г. [8] закрепила несколько иную организацию Советской власти, на местах. Согласно ст.53 Конституции, органами власти в волостях, уездах, губерниях, областях являлись съезды Советов. Советы же депутатов предусматривались только в городах и селениях (в деревнях, селах, станицах, местечках, городах с населением менее 10 тыс. человек, аулах, хуторах и пр.). Образовывались Советы депутатов в городах - по расчету 1 депутат на каждые 1 000 человек населения, но в числе не менее 50 и не более 1 000 членов, в селениях - по расчету 1 депутат на каждые 100 человек населения, но в числе не менее 3 и не более 50 депутатов на каждое селение. Срок полномочий депутатов составлял 3 месяца. Для текущей работы Совет депутатов избирал из своей среды исполнительный орган (исполнительный комитет). Статья 56 Конституции устанавливала, что в границах своего ведения съезд Советов (областной, губернский, уездный, волостной) есть высшая в пределах данной территории власть; в период же между съездами такой властью признавался исполнительный орган Съезда - исполнительный комитет.
Здесь уже уровень местного самоуправления (уезд, волость) ставится в один ряд с органами государственной власти. И такой подход будет использован во всех последующих конституциях. Соответственно предусматривалась четкая иерархия, вплоть до права отмены решений нижестоящих Советов: «Съездам Советов и их Исполнительным Комитетам принадлежит право контроля над деятельностью местных Советов (т.е. областным - право контроля над всеми Советами данной области, губернским - над всеми Советами данной губернии, кроме городских, не входящих в состав уездных Съездов Советов, и т.д.), а областным и губернским Съездам Советов и их Исполнительным Комитетам - кроме того, право отмены решений действующих в их районе Советов (выделено нами - авт.), с извещением об этом в важнейших случаях Центральной Советской власти» (ст. 62).
С середины 1921 г. в советском государстве стали решаться вопросы, связанные с имуществом и средствами местных Советов, необходимыми для их жизнедеятельности. Доходы от восстановленных налогов и плата за услуги также постепенно передавались в ведение местных Советов. Нэп приводил к формированию на местах широкого спектра собственности: государственной, муниципальной (коммунальной), кооперативной, личной. Для местной власти открывалось широкое поле деятельности, но возможности, предоставляемые законами, не используются, и во многом из-за засилья бюрократии [9, с. 47-49]. Так, М.А. Рейснер в 1923 г. писал, что «мы бесспорно отошли от первоначальной независимости Советов и имеем перед собой тесно связанную и объединенную организацию, которая находится под громадным давлением централизации» [10, с. 405]. И далее обосновывалась указанная выше его мысль о том, что исполкомы в данных условиях имеют все реальные возможности для подавления Советов, с целью освобождения от их контроля и расширения своей власти, то есть «Совдепия» превратилась в «Исполкомию».
Тем не менее ведущими советскими теоретиками в начале 1920-х гг. идея местного самоуправления не отрицалась. Так, П.И. Стучка выдвигал «органическую теорию» местного самоуправления, которая рассматривалась им как направление, переходное к государственной теории: «Эта теория, которой отдавал известную роль и К. Маркс, приравнивает все государство к живому организму. Государство - это сложная личность. Низшая его форма организации - это община. Как низший социальный организм, она обладает целым рядом публично-правовых полномочий, не делегированных государством, а принадлежащих ей самостоятельно по собственному праву, как социальному организму» [11, с. 272]. Другой известный специалист по теории управления Л.А. Велихов также обосновывал совместимость местного самоуправления с социалистической формой устройства: «С точки зрения марксизма местное самоуправление следовало бы определить как государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредствам избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения ... Буржуазно-классовое самоуправление капиталистических стран приняло в СССР форму и содержание пролетарски-классового самоуправления, и нет решительно никаких оснований отрицать этот факт, оперируя расплывчатой и научно-неопределенной терминологией» [12, с. 235].
Однако такого рода идеи так и не получили своего дальнейшего развития и начиная с 1930-х гг. были отвергнуты официальной государственной идеологией. Что касается официальной доктрины, то в конце 1920 г. в постановлении «О советском строительстве» VIII Всероссийский съезд Советов [13] определял местное самоуправление как органы внутренней организации города и деревни для восстановления хозяйства. Предписывалось, в частности, городские Советы образовывать во всех поселениях городского типа, на заседания Советов привлекать возможно большее количество рабочих и крестьян, устраивая эти заседания в рабочих кварталах и, по возможности, на крупных фабриках и заводах. Однако в условиях военного времени
эти предписания во многом оставались декларацией. В принятом через год постановлении «О советском строительстве» !Х Всероссийского съезда Советов ряд норм свидетельствует о том, что самостоятельность местных Советов была минимальной. Так, в разделе «Об отделах местных исполнительных комитетов» данного постановления указывалось, в частности, что «существующие при волостных исполнительных комитетах отделы, а также волостные экономические совещания упраздняются. Количество членов волостных исполнительных комитетов устанавливается в три человека» [14]. Как видно, структура низовых исполнительных органов, вплоть до количества штатных единиц, определялась и не избираемыми населением Советами, и даже не губернскими органами власти, а на высшем властном уровне. Одновременно указанные решения довольно ясно показывают приоритет исполнительных органов власти в системе Советов.
Таким образом, после окончательного установления советской власти на всей территории страны институт местного самоуправления был также окончательно включен в систему местной государственной власти и управления. На всех уровнях избирались Советы, которые формировали соответствующие исполкомы, а последние, в свою очередь. стали занимать самодовлеющее значение и руководствоваться не столько волей сформировавших их депутатов местных Советов, сколько указаниями вышестоящих инстанций исполнительных структур. Эта центральная идея находила отражение в издаваемых позже соответствующих нормативно-правовых актах, в том числе в Положении о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа 1922 г. [15] Одновременно все более последовательно развивалось нормативное закрепление вопросов местного управления, особенно после образования СССР в 1922 г., что в наиболее концентрированном виде нашло отражение в Конституции СССР 1924 г. [16], которая и определила организационно-правовую основу дальнейшего функционирования института местных Советов в советском государстве.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЕ ССЫЛКИ
1. Обращение II Всероссийского съезда Советов 25 октября (7 ноября) 1917 г. «Рабочим, солдатам и крестьянам!» // Известия ВЦИК. - № 208. - 1917. - 27 октября.
2. Декрет СНК «Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению» СУ РСФСР от 19.12.1917 // СУ РСФСР. - № 10. Ст. 153.
3. Обращение НКВД ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов под названием «Об организации местного самоуправления» от 23.12.1917 г. // Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. - 1917. - 24 декабря.
4. Декрет СНК РСФСР «О роспуске Петроградской городской думы» // Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. - 1917. - 17 ноября.
5. Муниципальное право / Под общ. ред. Ю.А. Дмитриева. - М.: Эксмо, 2005.
6. Крыленко Н.В. Судоустройство РСФСР. - М., 1923.
7. Алешкина Э.Н. Местное правотворчество в период создания Советского государства (октябрь 1917 - июль 1918). - Воронеж, 1977.
8. Конституция РСФСР 1918 г. // СУ РСФСР. - 1918. - № 51. Ст. 582.
9. Денисов СА. Бюрократия и бюрократизм правовые средства ограничения их негативных свойств: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 1994.
10. Рейснер М.А. Государство буржуазии и РСФСР. - М., Пг., 1923.
11. Стучка П.И. Учение о государстве и конституции РСФСР. - М., 1923.
12. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М.-Л., 1928.
13. Постановление VIII Всероссийского съезда Советов «О советском строительстве» от 29.12.1920 г. // СУ РСФСР. - 1921. - № 1. Ст. 1.
14. Постановление !Х Всероссийского съезда Советов «О советском строительстве» от 28.12.1921 г. // СУ РСФСР. -1922. - № 4. Ст. 44.
15. Положение о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа 1922 г. // СУ РСФСР. - 1922. - № 10. Ст. 90.
16. Конституция СССР 1924 г. // Хрестоматия по истории СССР. Т. 2. - М., 1977. - С. 36-58.
REFERENCES
1. Title II All-Russian Congress of Soviets on October 25 (November 7), 1917 "The workers, soldiers and peasants!". Izvestia. № 208. 1917. October 27.
2. SNK decree "On establishment of the Commissioner for Local Government" SU RSFSR from 12.19.1917. SU RSFSR. № 10. Art. 153.
3. Title of the NKVD to all the Soviets of Workers', Soldiers', Peasants' and Agricultural Labourers' Deputies under the title "On the organization of local self-government" from 12.23.1917, the newspaper. Provisional Workers' and Peasants Government. 1917 on 24 December.
4. Decree SNK RSFSR "On the dissolution of the Petrograd City Duma" newspaper. Provisional Workers' and Peasants Government. 1917. November 17.
5. Municipal Law. Under total. Ed. YA Dmitrieva. M.: Eksmo, 2005.
6. NV Krylenko Judiciary RSFSR. M. 1923.
7. Aeshkina EN Local law-making during the creation of the State Council-ray (October 1917 - July 1918). Voronezh, 1977.
8. The Constitution of the RSFSR in 1918. SU RSFSR. 1918. № 51. Art. 582.
9. Denisov SA. Bureaucracy and red tape legal means of limiting their negative properties: Author. diss. ... Cand. jurid. Sciences, Ekaterinburg 1994.
10. Reysier MA The government of the bourgeoisie and the Russian Federation. M., P. 1923.
11. Stuchka PI The doctrine of the state and the constitution of the Russian Federation. M. 1923.
12. LA Velikhov Fundamentals of urban management. Moscow-Leningrad, 1928.
13. Resolution of the VIII Congress of Soviets "On the Soviet construction" from 12.29.1920, the. SU RSFSR. 1921. № 1. Art. 1.
14. Resolution of the IX Congress of Soviets "On the Soviet construction" from 12.28.1921, the. SU RSFSR. 1922. № 4. Art. 44.
15. Regulations of the Board of the provincial, district and provincial town and urban settlements in 1922. SU RSFSR. 1922. № 10. Art. 90.
16. The Constitution of the USSR in 1924. Readings on the history of the USSR. T. 2. M., 1977, p. 36-58.
Information about the author
Попов Михаил Юрьевич, доктор социологических наук, профессор, профессор Краснодарского университета МВД России, Краснодар, Россия popov-52@mail.ru
Упоров Иван Владимирович, доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор, профессор Краснодарского университета МВД России, Краснодар, Россия uporov@list.ru
Штурба Виктор Александрович, доктор исторических наук, профессор, профессор Кафедры педагогики и психологии Кубанского государственного университета. Краснодар, Россия akademus07@rambler.ru
Получена: 07.12.2015
Для цитирования статьи: Попов М. Ю., Упоров И. В., Штурба В.А., Формирование концептуальной основы и развитие института местной власти (местных советов) в советском государстве в период до конституции СССР 1924 г. Краснодар: Историческая и социально-образовательная мысль. 2015. Том 7. № 7 Часть 1. с.74-78.
doi: 10.17748/2075-9908-2015-7-7/2-74-78
Информация об авторе
Popov Mikhail U., Doctor of Social Sciences, Professor, Krasnodar University, Ministry of Interior of Russia, Krasnodar, Russia
popov-52@mail.ru
Uporov Ivan V., Doctor of Historical Sciences, Candidate of Juridical Sciences, Professor, Krasnodar University, Ministry of Interior of Russia, Krasnodar, Russia uporov@list.ru
Sturba Viktor A., Doctor of History, Professor, Professor of the Department of Pedagogy and Psychology, Kuban State University, Krasnodar. Russia
akademus07@rambler.ru
Received: 07.12.2015
For article citation: Popov M.U., Uporov I.V, Sturba V.A., Formation of the conceptual framework and the development of local institutions (local council) in the Soviet Union prior to the constitution of the USSR in 1924. [Formirovanie konceptual'noj osnovy i razvitie instituta mestnoj vlasti (mestnyh sovetov) v so-vetskom gosudarstve v period do konstitucii SSSR 1924 G]. Krasnodar. Istoricheskaya i sot-sial'no-obrazovatelnaya mys'l = Historical and Social Educational Ideas. 2015. Tom 7. No. 7 vol-1. Pp. 74-78.
doi: 10.17748/2075-9908-2015-7-7/2-74-78
