CC BY
50
УДК 321.01
А. В. Новокрещёнов
Сибирский институт управления — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Новосибирск, Россия)
ОТ ЦЕНТРАЛИЗАЦИИ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ К ЦЕНТРАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Принята к публикации 02.02.2018
В статье подробно рассматривается динамика становления советской власти, которая представляла собой единую государственную власть. Именно влияние советской власти, ее организационной структуры и механизма функционирования на формирование и развитие современной власти на местном уровне является предметной областью данного исследования. Автором проводится сравнительный анализ местных советов и местного самоуправления, что позволяет выявить между ними много общего в их последовательной трансформации от неконтролируемой демократии к жесткой централизации и огосударствлению. Анализируя объективные условия, в которых находилась Россия в тот период и в которых она находится в настоящее время, автор показывает неизбежность возрождения вертикали власти и бесперспективность копирования западноевропейских моделей местного самоуправления. Последние изменения в законодательстве о местном самоуправлении, касающиеся наделения главы муниципального образования полномочиями, изменения территориальной организации местного самоуправления есть объективная потребность жизнедеятельности территорий.
Ключевые слова: советская власть, местное самоуправление, огосударствление, территориальная основа, органы местного самоуправления, централизация.
В столетие Февральской и Октябрьской революций 1917 г., или, как теперь уже их вместе нередко называют, Великой русской революции, самое время поговорить о сущности советской власти и ее влиянии на современное государственное устройство России. Масштаб предлагаемой темы чрезвычайно большой и многоплановый, охватить его в одной статье невозможно. Мы коснемся лишь одного аспекта — влияния местных советов на местное самоуправление.
На взаимосвязь исторических эпох, влияние прошлого на настоящее обращали внимание многие историки и философы. В частности, С. М. Соловьев писал: «...новая эпоха может иметь непосредственное отношение только к эпохе ближайшей, новое начало получает непосредственное свое питание от начала только что перед ним выработавшегося» [4, с. 163]. Соглашаясь с мыслью С. М. Соловьева, можно утверждать, что именно советская власть представляет собой питательную среду для нынешнего местного самоуправления.
На первый взгляд между местным самоуправлением и местными советами нет ничего общего. Так, согласно ст. 89 Конституции СССР (1977 г.), Советы народных депутатов от Верховного Совета СССР до поселкового и сельского Советов составляли единую систему органов гос-
ISSN 2412-8945. Развитие территорий. 2018. № 1 (11). © А. В. Новокрещёнов, 2018
ударственной власти, т. е. и сельские, и поселковые Советы народных депутатов представляли собой государственную власть, ее нижнее звено. А согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г., в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Несмотря на это сегодня мы видим много общего между местными советами и местным самоуправлением. Прежде всего нельзя не замечать, что местное самоуправление сформировано на базе местных советов. Под базой в первую очередь понимается территориальная основа местного самоуправления. Территории муниципальных районов совместили с существующими административными районами, хотя последние в 20—30-х гг. прошлого века создавались совсем под другие цели, в частности для проведения коллективизации, и основным критерием их создания была численность коммунистов на данной территории. Поселения, особенно сельские, совместили с сельсоветами, а последние создавались на территориях, включающих в себя центральные усадьбы совхозов и их отделения. В Новосибирской области до сих пор сохранили название «сельсоветы», большинство из которых не имеют ни экономической, ни финансовой основы и даже необходимой численности населения, чтобы на-
зываться муниципальными образованиями. Если еще говорить о базе, то и социальная база осталась прежней, хотя и в усеченном виде. Остался прежним и патерналистский менталитет населения. В частности, отметим такое сходство, как строгое подчинение нижестоящих органов власти вышестоящим, что было непреложным правилом советской власти. Все это вопреки законодательству имеет место и в практике нынешних властей: поселение подчиняется муниципальному району, муниципальный район — органам власти субъекта Российской Федерации, субъект Российской Федерации — федеральному центру. Причем речь идет не об исполнении законов (тут никаких возражений нет), а о подчинении в организационном плане. Еще один признак советской власти — финансирование деятельности местных советов на основе сметы расходов, формируемых по нормативам из средств государственного бюджета страны. Сейчас, конечно, юридически все выглядит иначе, но реально все или почти все муниципалитеты глубоко дотационные, основные финансовые ресурсы сосредоточены в центре. И на этом сходство еще не заканчивается.
Однако обратимся к сущности советской власти. В истории Советов можно выделить четыре этапа. Рассмотрим коротко каждый из этих этапов в контексте нашего вопроса относительно становления местного самоуправления. Первый этап был связан с революциями 1905 и 1917 гг. и представлял собой, как справедливо говорилось, революционное творчество масс. Волеизъявление народа не регламентировалось никакими нормами права, в основе лежала так называемая революционная целесообразность. Для большинства целесообразным было все, что направлено против прежней власти. Первые Советы громогласно принимали решения, но исполнять их было некому.
Начало второго этапа советского строительства, уже как строительства государственной власти, относится к 1918 г. С этого времени начала формироваться исполнительная власть. Советы первоначально имели двойственный характер. Это были, с одной стороны, органы государственной власти, так как они приводили в жизнь все декреты и постановления центральной власти, а с другой стороны, это были подлинные органы самоуправления. Сторонники советской власти не без основания говорили, что вся государственная власть стала самоуправлением, а самоуправление стало государственной властью.
Третий этап начинается с конца 1920-х гг. Движение в сторону подлинного самоуправления, начавшееся в начале века, заканчивается. В апреле 1927 г. XV Партконференция ВКП(б) объявила курс на централизацию власти и управления. Начались чистки аппаратов местных Советов, научных кадров. Вводится остаточный принцип финансирования местного хозяйства. Муниципальная наука, получившая свое развитие в начале века, сворачивается, сам термин «местное самоуправление» был объявлен буржуазным
и больше в государственных документах не употреблялся. Фактически произошло полное огосударствление местных советов. Этот этап продлился до середины 1960-х гг. И все же Советы на этом этапе, хоть и в огосударствленном виде, еще представляли собой заметную силу.
С середины 60-х гг. ХХ в. начинается четвертый этап. Для него характерно полное подчинение Советов партийным органам. Фактически государственная власть оказалась в руках КПСС. Советы, хотя и декларировалась их основополагающая роль в управлении народным хозяйством, реально от этой деятельности были отстранены и занимались по преимуществу решением социальных вопросов. Промышленность, сельское хозяйство, оборона, а главное — руководящие кадры находились в руках партийных комитетов.
Разумеется, местные советы как органы местной власти не похожи ни на одну из европейских моделей местного самоуправления. Представительный орган был, но выборы депутатов происходили на безальтернативной основе. Одно депутатское место — один кандидат, причем кандидаты подбирались партийными комитетами. Справедливости ради заметим, что реальные выборы происходили на этапе выдвижения кандидатов. Голосуя, избиратели обращали внимание не столько на фамилию кандидата, сколько на то, какой коллектив выдвинул эту кандидатуру. Люди доверяли коллективам. Исполнительного органа, такого, как сейчас, — самодовлеющей местной администрации, не было. Исполком местного совета представлял собой аппарат, обеспечивающий работу представительного органа. Из числа депутатов избирались председатель, заместитель председателя, секретарь исполкома. Кандидатуры на эти должности входили в состав партноменклатуры и рекомендовались к избранию партийными комитетами. Исполкомы советов находились в двойном подчинении. По горизонтали они подчинялись непосредственно Совету, их избравшему, а по вертикали — вышестоящему исполнительному и распорядительному органу. А в конечном счете все они снизу доверху подчинялись соответствующим партийным комитетам.
Таким образом, мы видим, что местные Советы прошли путь от народовластия до жесткой централизации, огосударствления и дальше — до фактической передачи власти к надгосударст-венным структурам коммунистической партии. Попытка восстановить свои права в начале 1990-х гг. потерпела неудачу и привела к тому, что Советы как форма власти были ликвидированы.
Реабилитация термина «местное самоуправление» началась с принятием закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», принятого в 1990 г., а также закона «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. Однако в этих законах, по сути дела, сохранялась несколько модернизированная советская власть. В частности, произошло разделение властей в духе местного самоуправления на два органа со статусом юридических лиц: Совет де-
путатов и исполком Совета депутатов. Начало подлинного местного самоуправления положило принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., где восьмая глава достаточно подробно раскрыла ее сущность. С этого момента начался сложный и длительный процесс становления местного самоуправления в России.
Обратимся к Федеральному закону от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», во многом скопированному с англосаксонской модели и представлявшему собой основу подлинной демократии. По общему признанию юристов и практиков, закон этот «не работал». Надо было выправлять ситуацию, и в октябре 2003 г. был принят новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ с тем же названием «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон о местном самоуправлении), согласно которому постепенно отменялось действие и предыдущего одноименного закона, и большого числа других законов, обеспечивающих его выполнение.
В своем послании Федеральному собранию 2009 г. Президент России Д. А. Медведев заметил, что местное самоуправление у нас, начавшись с копирования западноевропейских моделей, развивается методом проб и ошибок, но изменяющееся законодательство постепенно начинает отражать российскую реальность. Изменения в Федеральный закон о местном самоуправлении вносятся беспрерывным потоком: на сегодняшний день уже 192 федеральных закона внесли около тысячи поправок. Важно понять, в каком направлении изменяются положения данного закона? Не надо быть тонким наблюдателем, чтобы увидеть, что выстраивается вертикаль государственной власти и местное самоуправление включается в нее в качестве нижнего уровня. По сути дела, мы наблюдаем процесс возврата к основным принципам советской власти, для которой характерным были строгая подчиненность нижестоящих органов вышестоящим и финансирование из центра.
Местное самоуправление является социально-политическим институтом. Внедрить политическую составляющую волевым путем можно, но социальная составляющая, т. е. самоорганизация и самоуправление населения, не поддается насилию, это естественный процесс, он вызревает сам собой на своей собственной основе, его нельзя ускорить. Требуется глубокое и всестороннее изучение этого процесса и факторов, его обусловливающих.
Призыв восстановить вертикаль власти выдвинул Президент Российской Федерации В. В. Путин в 2001 г. Этот призыв можно понимать по-разному. Страна к 2001 г., по словам самого В. В. Путина, представляла собой «лоскутное государство», многие субъекты Российской Федерации приняли законодательство, существенно отличающееся от федерального и от Кон-
ституции Российской Федерации. Надо было сохранять целостность России, и, очевидно, в этой ситуации выстраивание вертикали власти было уместным и своевременным.
Но вертикаль власти можно понять и по-другому: выстроить строгую подчиненность всех органов снизу доверху, взять под контроль финансы и кадры. Удивительные процессы произошли у нас в последние годы с наделением глав муниципальных образований полномочиями. Д. А. Медведев, являясь Президентом Российской Федерации, усмотрел нарушение демократии на местном уровне. Главы муниципальных образований, являющиеся главами администраций, сосредоточили, по его мнению, в своих руках огромную власть и игнорируют депутатов. В соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении отозвать избранного главу муниципального образования можно только в том случае, если за это проголосует не менее 50 % списочного состава избирателей. Практика показывает, что это невозможно.
Удалять от должности глав муниципальных образований решением представительных органов муниципальных образований стало возможным с 24 мая 2009 г. после вступления в силу изменений в Федеральный закон о местном самоуправлении. Закон уполномочил представительные органы муниципальных образований от имени населения привлекать к ответственности глав муниципальных образований. Основаниями для постановки вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку могут стать, во-первых, его решения, действия (бездействия), повлекшие возникновение просроченной задолженности по долговым и (или) бюджетным обязательствам муниципального образования; во-вторых, неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; в-третьих, неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом два раза подряд. Как видим, оснований для досрочного прекращения главы муниципального образования своих полномочий много.
Можно с уверенностью сказать, что данный закон был нацелен на развитие процесса укрепления вертикали власти в стране. Его задача — расширение пределов и форм государственного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления, непосредственное влияние государственных органов субъектов Российской Федерации, а именно высшего должностного лица субъекта на политику муниципального образования. Но это только первые шаги.
В этой ситуации над всеми главами муниципальных образований нависла угроза преждевременного удаления от должности. Представитель-
ные органы сельских поселений и городских округов значительно отличаются друг от друга. Если в сельских поселениях приходится уговаривать людей, чтобы они дали согласие пойти на выборы, то в городских округах ситуация совсем другая. Здесь идет нешуточная борьба за депутатское место. Но если посмотреть на состав представительных органов крупных городских округов, то, пожалуй, вряд ли мы там увидим кого-либо, кроме представителей крупного и реже среднего бизнеса. Очевидно, у каждого из них свои интересы, что ставит главу муниципального образования в уязвимое положение, вплоть до отстранения градоначальника от должности.
Сейчас набирает силу институт сити-менеджеров. Действительно, если глава муниципального образования замещает должность председателя представительного органа, а главой администрации становится нанятый по конкурсу и работающий по контракту опытный менеджер, то, казалось бы, все проблемы и с легитимностью, и с компетентностью местной власти решены. Но тут возникает другая проблема — кто главнее? Действительно, глава муниципального образования избран населением, у него легитимная власть. Но его функции председателя представительного органа во многом сводятся к принятию решений, подготовленных и внесенных главой администрации. Что касается главы администрации, работающего по контракту, то он уступает в легитимности, но в его руках распоряжение собственностью, муниципальными финансами и кадрами администрации, т. е. у него реальная власть. Такая ситуация приводит к двоевластию.
Выход из этой ситуации найден принятием Федерального закона от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который внес изменения в Федеральный закон о местном самоуправлении: установил новый способ выборов главы муниципального образования. Теперь депутаты муниципального образования избирают главу из числа кандидатур, предложенных конкурсной комиссией. Сама конкурсная комиссия формируется для муниципальных районов и городских округов на 50 % депутатами муниципального образования, а другие 50 % — губернатором. Причем председателем комиссии становится представитель части, предложенной губернатором. Некоторые авторы видят и плюсы, и минусы такого решения проблемы. В числе плюсов А. В. Ильиных, кроме всего прочего, видит то, что «подобные изменения делают ответственность губернатора перед жителями муниципалитетов прямой, а не косвенной», а в числе минусов, по его мнению, налицо явный конфликт с упомянутой ст. 12 Конституцией Российской Федерации. «Теперь получается, что региональная власть будет формировать муниципальную власть (речь идет о праве губернатора формировать вторую половину состава конкурсной комиссии при отборе претендентов). Это не вписывается в дух конституционной нормы, так как другая
половина комиссии и сам представительный орган вряд ли осмелятся встать на противоположную точку зрения, тем более против кандидатуры, рекомендованной губернатором» [2, с. 66].
Такая модель, очевидно, гарантирует избрание достойного человека. Причем в этом случае глава муниципального образования работает главой администрации. И не будем лукавить — это человек губернатора.
Продолжается реформирование территориальной основы местного самоуправления. В апреле 2017 г. внесены изменения в Федеральный закон о местном самоуправлении, открывающие зеленую улицу ликвидации поселений и целых муниципальных районов посредством включения их в городские округа.
Таким образом, завершился процесс формирования вертикали власти, пронизывающей все уровни и структуры сверху донизу. Здесь уместно привести слова В. О. Ключевского, сказанные им в связи с земской реформой 1864 г.: «Говорят, зачем нам понимание нашего прошлого, коль скоро мы порвали с ним, поскольку мы строим нашу жизнь на совершенно новых отношениях. Но тем самым мы игнорируем один из важнейших моментов в восторге и упоении от того, каким образом Реформа изменила русскую традицию, мы забываем о том, насколько эта традиция со своей стороны изменила Реформу» [3, с. 234]. Аналогичная ситуация прослеживается и сегодня. Нельзя не согласиться с мнением директора Левада-Центра Льва Гудкова, который считает, что мы имеем дело с «сохранением в институциональной системе современной России структур, которые были частью тоталитарной системы, структур, влияющих на воспроизводство советских представлений о природе российского государства, об отношениях власти и общества» [1, с. 132].
Существует много научных объяснений различия между местным управлением и местным самоуправлением. Но есть одно простое объяснение — от кого орган управления получил свои властные полномочия, тому он и служит. Если от народа, то служит народу, это и есть самоуправление, а если от вышестоящих органов, то, соответственно, служит им. Провозгласить местное самоуправление и даже закрепить его соответствующим положением конституции и целым рядом федеральных и региональных законов еще не означает иметь его в наличии. Подводя итог вышеизложенному, можно сделать следующие выводы:
— советская власть, находясь под эгидой коммунистической партии, не могла, даже при полной ее централизации, играть главенствующую роль в жизни страны. Но после отмены ст. 6 Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС, советская власть стала единственной государственной силой, которая имела все возможности взять на себя ответственность за общество и государство;
— местное самоуправление в постсоветской России претерпело существенные изменения.
Созданное сначала по образцам западноевропейской модели, оно постепенно, под влиянием объективных обстоятельств и традиций, существенно трансформировалось и сегодня фактически является нижним звеном вертикали государственной власти, напоминающим местные советы;
— социальный организм отторгает чужеродные социально-политические институты, возникшие в других обществах, в других социально-экономических и исторических условиях, и все попытки их внедрения бесперспективны и бессмысленны.
Список литературы
1. Гудков Л. Путинский рецидив тоталитаризма // Pro et Contra. 2014. № 3—4. C. 129—147.
2. Ильиных А. В. Реформа местного самоуправления в действии: от территориальных преобразований к изменению организационно-правовых основ // Социум и власть. 2015. № 2 (52). С. 62—67.
3. Ключевский В. О. Исторические портреты. М. : Изд-во «Правда», 1991. 623 с.
4. Соловьев С. М. Исторические письма // Собр. соч. М., 1950. Т. 16. С. 476.
A. V. Novokreshchenov
FROM CENTRALIZATION OF LOCAL COUNCILS TO CENTRALIZATION OF LOCAL SELF-MANAGEMENT
In the article in detail, the dynamic of the establishment of Soviet authority which represented unified public authority is considered. The influence of Soviet authority, authority's organizational structures, and authority's mechanisms on the formation and development of modern local power is the subject matter area of this study. By the author the comparative analysis of local council and local self-government is carried out that identifies much in common between them in a progressive transformation from uncontrollable democracy to tough centralization and state control. Analyzing the objective conditions in which there was Russia in that historical period and in which it's at present, the author shows the inevitability of revival of the vertical power and the futility of copying Western European model of local self-government. The latest development in the legislation on local self-government that applies to empowered of the mayor of a municipality, to change of territorial organization of local self-government is the objective need of territories for their vital activity.
Keywords: Soviet power, local self-government, State control, the territorial basis, local self-government bodies, centralization.
