CC BY
49
создавать для их реализации соответствующие демократические механизмы власти. А система сильных, эффективных государств с развитой демократией в мировом масштабе способна повысить стабильность глобализованного мира, увеличить общую безопасность.
К.М. Паронян
ИНСТИТУТ НАРОДНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Институциональный подход к анализу сущности народного представительства позволяет обозначить предмет данной системы реализации принципа народовластия в конкретные формы самоуправления народа. В концепции народного представительства общественные отношения, в процессе формирования и деятельности органов публичной власти, складываются в определенную систему, главной функцией которой является реализация субъективного права граждан на непосредственное осуществление власти. Это вытекает из необходимости реализации суверенитета народа, обеспечения верховенства прав и свобод человека, на что должна быть сориентирована организационная обособленность народного представительства, определяемое его зависимостью от потребности и интересов граждан и ответственностью перед ними, как участниками процесса формирования публичной власти. Все это в целом составляет специфическую систему самоуправления народа, в рамках которой реализуется субъективное право граждан на отправление определенных функций публичной власти.
Народное представительство в России находится на очередном витке своего развития, траектория которого задана новеллами специальных законов, определяющих основные принципы формирования органов народовластия. Местное самоуправление, в части его представительных органов, должно позиционироваться в системе сдержек и противовесов власти, так как представляет собой реальный ресурс демократизации народного представительства в системе публичной власти. На местном уровне народ принимает непосредственное и предметное участие в формировании представительных органов, так как заинтересован в решении проблем, стоящих перед местной властью. Следовательно, реформирование представительства на местном уровне нужно начинать с такой модели, которая позволит ему играть ведущую роль в структуре гражданского общества, не сливаясь с ним, с тем, чтобы установить правовую и экономическую основы представительства, отвечающие как конституционному замыслу законодателя, так и интересам местного населения.
Для лучшего понимания места народного представительства в формировании демократического государства представляется целесообразным ввести категорию «система органов народного представительства». Несмотря на то, что в Конституции РФ отсутствуют нормы, определяющие структурную иерархию представительных органов власти, и в отличие от действовавших конституций СССР не устанавливается подчиненность представительных органов субъектов федерации федеральному представительному органу, следует учитывать, что народное представительство в России на современном этапе осуществляется на различных уровнях власти, которые связаны между собой Конституцией РФ и федеральными законами. Местная власть существует не сама по себе, а должна стать основой устойчивости и стабильности развития народовластия, начиная с низшего уровня власти и прирастая верхними эшелонами власти в условиях единого федеративного государства и административной реформы, направленной на его внутреннюю консолидацию. «В настоящее время, - отмечается в статье «правовое обеспечение представительной демократии в процессе реформы местного самоуправления», - организация представительной власти на местном уровне является проблемой становления и развития прямой демократии, которая реализуется через выборы, референдумы, местное самоуправление (включающее разнообразные формы волеизъявления народа), зависящие от местных, национальных, культурных и иных обычаев и традиций. Все формы демократии и волеизъявления народа должны быть связаны в единую систему представительства, функционирующего на базе общих принципов. Все это, конечно, относится к
представительству вообще, так как выражает его глубинные основы. Но, - подчеркивают авторы, - «этим достигается глубокое эшелонирование власти, каждый уровень которой как бы начинает соответствовать определенному уровню структуры общества. Таким образом, не только структурирование, но и эшелонирование власти повышают эффективность всех уровней управления»1.
Местное самоуправление должно занять определенное место в системе сдержек и противовесов власти, так как представляет собой еще не в полной мере востребованный ресурс для придания динамичности процессам демократизации представительных органов на федеральном, региональном и местном уровнях. Подтверждением тому является федеративная природа государства и ст. 3 Конституции РФ, которая гласит, что единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Как отмечено в представленном исследовании, на общефедеральном уровне представительным органом является Федеральное Собрание Российской Федерации - парламент. Парламент выступает высшей формой публичного представительства прав человека в России. Основу его формирования и деятельности составляют цели осуществления народного представительства. «Хотя местное самоуправление и не является видом государственной власти, - пишет Т.Я. Хабриева, - оно отражает все признаки, характерные для публичной власти, и должно базироваться в своем функционировании на принципах, установленных законом... Важно только, чтобы в этом процессе не потерялась суть местного самоуправления как самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению во-
2
просов местного значения в своих интересах» .
Еще в начале ХХ в. С.А. Котляревский писал: «Основным признаком конституционного государства является наличность органа, состоящего из народных представителей и обладающего в той или другой мере законодательной властью; именно в этом органе преимущественно и совершается политическое самоопределение нации»3. «Парламентское правление, - писал Б.Н. Чичерин, - служит признаком политической зрелости народа»4. Причем следует подчеркнуть, что народ передает представительным органам не саму власть, а лишь право на власть, на осуществление власти, причем на строго определенный срок. Поэтому покушение на институт народного представительства, в том числе путем так называемого продления полномочий, есть покушение на народный суверенитет, полноту власти народа и его верховенства и должно квалифицироваться как присвоение власти. Обновление представительной системы, как с точки зрения ее организационных форм, так и с точки зрения персонального состава народных представителей - право самого народа, осуществляемое им посредством свободных периодических выборов.
Население каждого субъекта Федерации обладает правом на представительство в Совете Федерации, а также правом на представительство в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации. В данном случае население соответствующих субъектов Федерации также выступает как единая общность людей, организованно взаимодействующих друг с другом в пределах субъекта Федерации. Применение территориального признака возможно и в отношении статуса лиц, проживающих на территориях муниципальных образований. Однако в этом случае их право на представительство, по общему правилу, ограничивается лишь правом формировать представительный орган местного самоуправления и требовать от него решения вопросов местного значения в соответствии с потребностями и интересами муниципального сообщества.
Право населения муниципальных образований на представительство в законодательных органах субъектов Федерации может быть реализовано в случае двухпалатной структуры регионального парламента, что встречается сравнительно редко. Главным для местного представительства является не политический дележ власти, а организация самообеспечения населения муниципальной территории. В этом нет ничего несправедливого для местной власти, так как в силу Конституции РФ она самостоятельна в решении вопросов местного значения. «Тем самым современная му-
1 Правовое обеспечение представительной демократии в процессе реформы местного самоуправления // Вестник РГНФ. 2007. № 3. С. 137.
2 Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. 2005. N° 4. С. 17-18.
3 Котляревский С.А. Контитуционное государство: опыт политико-морфологического обзора. СПб.,1907. С. 102.
4 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1966, С. 175.
ниципальная реформа нацелена на то, чтобы местное самоуправление в России окончательно сформировалось в качестве самостоятельного, приоритетного и наиболее эффективного уровня публичной власти, призванного обеспечить надлежащее решение населением самоуправляющихся единиц (территорий) собственных коммунальных, транспортных, бытовых и иных проблем»1 -считают К. Арановский и С. Князев.
Такой подход расходится с идеей местного самоуправления российских либералов, которые рассматривают его в качестве одного из звеньев гражданского общества, тогда как функциональное видение представляет местное самоуправление как низшую ступень государственной власти. Следовательно, реформирование представительства на местном уровне нужно начинать с такой модели, которая позволяет ему играть ведущую роль в структуре гражданского общества с тем, чтобы установить правовую и экономическую основу представительства, отвечающую как конституционному замыслу законодателя, так и интересам местного населения.
Приведенные выше рассуждения предопределяют вывод о том, что право граждан на народное представительство реализуется, прежде всего, по территориальному признаку, ввиду деления Российской Федерации на субъекты Федерации и муниципальные образования. Однако в современной литературе можно встретить суждения, касающиеся расширения круга лиц, обладающих правом на народное представительство. Сравнительно часто высказываются предложения, связанные с обеспечением права на представительство коренных малочисленных народов. Так, В.А. Кряжков считает, что коренные малочисленные народы как часть российского народа - «естественные участники политического процесса». Из этого, с учетом зарубежной практики, автором формулируется вывод, «что коренным малочисленным народам как особой группе национальных меньшинств должны быть предоставлены предпочтения в политической сфере»2. При этом автор почему-то забывает, что большинство малых коренных народов зарубежных стран ведет свою жизнь в резервациях или демонстрирует примитивный этнос в интересах турбизнеса. В России же в условиях местного самоуправления, они находятся в равных политических условиях со всеми другими, но пользуются экономической поддержкой и правовыми льготами в целях выравнивания социального статуса, в том числе и через органы местного представительства.
Совершенствование правовой базы местного самоуправления должно опираться не только на общие принципы правовой теории, но и на особенности местного исторического и культурного потенциала региона или муниципальной общины. Это приблизит решение многих проблем, поставленных реформой местной власти в соответствии с Федеральным законом № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другими правовыми актами. В рассматриваемом плане местная представительная власть, как и представительство в целом, сама является субъектом нормотворчества и, реформируя себя, реформирует все местное самоуправление.
Поэтому у местного самоуправления есть большой выбор действий по решению через представительные органы вопросов местного значения, с учетом особенностей местного электората. На уровне местного самоуправления в рамках его компетенции допускается народная инициатива и свободное нормотворчество, которые, в принципе, могут удовлетворить потребности местного населения в самоуправлении при решении вопросов жизнеобеспечения муниципального образования. Исторически местное самоуправление произрастает из инициативы населения, из основ самоорганизации граждан по месту жительства и характеризует достигнутый уровень демократического развития. Конституционный принцип самоуправления требует не представительства вообще, а проявления гражданской активности и инициативы»3. Поэтому развитие общественной активности на местном уровне является результатом процессов, вызванных необходимостью децентрализации власти и передачи значительной части полномочий центра на места.
1 Арановский К.В., Князев С.Д. Муниципальная реформа в России: развитие местного самоуправления или децентрализация государственной администрации? // Правоведение. 2007. № 2. С. 3.
2Кряжков В.А. Участие коренных малочисленных народов в политическом волеобразовании (Государственно-правовые вопросы) // Государство и право. 2000. № 1. С. 20, 22.
3 Правовое обеспечение общественных инициатив в контексте реформы местного самоуправления // Вестник РГНФ. 2006. № 1. С. 114-115.
К полномочиям представительных органов муниципальных образований, позволяющим осуществлять компетенции народовластия также относятся регулирование вопросов собственности, определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений и другие. Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, которые в соответствии с компетенцией местного самоуправления, должны либо содержать дозволения, либо прямые определения форм, методов и пределов непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения.
Повышению статуса и расширению властных полномочий представительных органов местного самоуправления способствует наделение их новыми предметами исключительного ведения, касающимися определения порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, что усиливает контроль представительных органов, а значит, и общественный контроль над деятельностью исполнительных органов.
П.В. Пашковский
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОЙ ПРИРОДЫ ИНСТИТУТА СУДЕБНОГО КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ
В настоящее время институт судебного конституционного контроля получил широкое распространение по всему миру. Прочно укрепившись в конституционно-правовых системах США и стран Западной Европы в качестве существенной и необходимой гарантии конституционной законности, данный институт с начала 90-х годов прошлого столетия все более активно применяется и во многих развивающихся странах1.
Тем не менее, в современной юридической литературе понятие и юридическая природа судебного конституционного контроля трактуется далеко не однозначно. Даже самый термин «судебный конституционный контроль»2 не является единообразным. Так, говоря о проверке соответствия того или иного акта конституции, В.В. Лузин использует термин «судебный надзор»3. В.А. Туманов для обозначения проверки законов с точки зрения их соответствия конституции употребляет термин «конституционный контроль»4. Широко распространены в литературе и другие термины, так или иначе обозначающие институт проверки соответствия законодательных актов конституции: «конституционная юрисдикция»5, «конституционное правосудие»6, «конститу-
7
ционный надзор» , «надзор за конституционностью законов» и «конституционное судопроизвод-ство»8, а также «контроль конституционности права», «контроль соответствия права конституции», «контроль за конституционностью законов», «исследование конституционности законов», «контроль за конституционностью законодательства»9. Впрочем, не все из приведенных понятий обладают идентичным содержанием. Например, конституционное судопроизводство представляется в данном случае не столько синонимом конституционного контроля, сколько обособленным
1 Юдин Ю.А. Судебный конституционный контроль в развивающихся странах // Государство и право. 1993. № 9.
2 На практике данный термин является весьма распространенным. См.: Овсепян Ж.И. Судебный конституционный контроль в РФ: проблемы деполитизации // Государство и право. 1996. № 1. С. 32; Туманов В.А. Конституционное правосудие // Конституционное право зарубежных стран / под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо и Л.М. Энтина. М., 2000. С. 348; Юдин Ю.А. Указ. соч. С. 79.
3 Лузин В.В. Методы толкования конституции в деятельности Верховного суда США // Государство и право. 1997. № 10. С. 90.
4 Туманов В.А. Указ. соч. С. 347.
5 Кряжков В.А. Конституционные суды земель Германии // Государство и право. 1995. № 5. С. 117.
6 Галмаи Г. Опыт конституционного правосудия в Венгрии // Государство и право. 1993. № 9. С. 70.
7 Дмитриев Ю.А. Защита конституционных прав граждан в уголовной и конституционной юстиции // Государство и право. 1999. № 6. С. 41.
8 Руйе К. Швейцарский Федеральный Суд и надзор за конституционностью законов // Государство и право. 1995. № 12. С. 84.
9 Правовая охрана конституции: сб. обзоров. М., 1991. С. 3.
