CC BY
16
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ I 2
УДК 342.5
СТРУКТУРНО-ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
К.Г. Салтыков*
Аннотация. Анализируются особенности структуры и функционирования института государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации, а также изучаются терминологические особенности регулирования службы в органах внутренних дел, проявляющиеся в процессе объединения терминологических единиц, используемых при конструировании нормативных положений, регулирующих служебные отношения. Кроме того, исследуется специфика службы в органах внутренних дел, отграничивая ее от трудовых и непосредственно связанных с ними отношений.
Ключевые слова: структурно-функциональные особенности, терминологические основы законодательства о службе в органах внутренних дел, трудовой спор, определение понятия, служебный спор.
STRUCTURAL-FUNCTIONAL PECULIARITIES OF THE INSTITUTION OF CIVIL SERVICE IN BODIES OF INTERNAL AFFAIRS OF THE RUSSIAN FEDERATION
K.G. Saltykov
Abstract. The article analyzes the specificity of the structure and functioning of the institution of civil service in bodies of internal Affairs of the Russian Federation, as well as the study of terminological peculiarities of regulation service in internal Affairs bodies, manifested in the process of unification of terminological units, used in the design of regulations governing working relationships. In addition, the author examine the specifics of the service in bodies of internal Affairs, to distinguish it's from labor and directly related relations.
Keywords: structural-functional features, terminology fundamentals of the legislation on service in bodies of internal Affairs, labor dispute, definition, official dispute.
Научная специальность 12.00.14 — Административное право; административный процесс
Настоящее и будущее государственной службы России как социально-правового явления невозможно подвергнуть всестороннему научному осмыслению без использования методов структурно-функционального и терминологического анализа формирования одного из ее основных видов — государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации. Конечно, цели, задачи, назначение, содержание данного института со времени его зарождения и до наших дней менялись, но общая сущность его была в том, что этот институт находился в тесном, ор-
ганическом единстве с системой государственных органов, которые на практике осуществляют власть и функции государства, поэтому институт государственной службы нельзя рассматривать вне контекста формирования основ службы в органах внутренних дел — он имеет прямое к ней отношение.
Традиционно феномены в праве рассматривались, в первую очередь, через призму языковых и текстовых особенностей. Существует определенная зависимость между лексическим значением названия и содержанием явления. Для научного познания допустимо обращение
© Салтыков К.Г., 2014
* САЛТЫКОВ КОНСТАНТИН ГЕННАДЬЕВИЧ,
доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин, кандидат юридических наук, доцент Дальневосточный юридический институт МВД России Контакты: Казарменный пер., д. 15, Хабаровск, Россия, 680020 E-mail: dvui@mail.redcom.ru
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
к лексической нагрузке избранных названий, не преувеличивая в то же время значения такого анализа.
«Юрист, как юрист, не обязан, конечно, быть филологом. Но, если мыслить, как говорил Кант, значит говорить с самим собою, и если, не умея выражать точно своих понятий, мы не можем сделаться понятными ни себе самим, ни другим, — очевидно, что вопрос о языке науки, о ее терминах, становится первостепенным» [8, с. 72].
Вопросы терминологии имеют принципиальное значение и для уяснения сущности службы в органах внутренних дел как правового явления. Особое место в деле развития законодательства о службе в органах внутренних дел занимает выработка надежного понятийного аппарата. Нет необходимости говорить, что правовая терминология должна давать ясное представление о том, что конкретно подразумевает то или иное слово. При этом, желательно, чтобы при появлении новых понятий ясность в понимании применяемых профессиональными участниками отношений была не только у специалистов, но и у иных лиц.
Содержание многих терминов, используемых в нормативных правовых актах, регулирующих служебные отношения, определено законодательно. В то же время для характеристики служебных отношений используется не ставший еще общепринятым и унифицированным в доктрине понятийный аппарат. Есть в данной сфере такие понятия, которые входят в практику постепенно и становятся частью терминологии законодательства после длительной апробации.
Так, Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» впервые дает определение понятию «служебный спор в ОВД»1, под которым понимаются неурегулированные разногласия по вопросам, касающимся применения федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ в сфере внутренних дел и контракта, между руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченным руководителем и сотрудником ОВД или гражданином, поступающим на службу в ОВД либо ранее состоявшим на службе в ОВД, а также между прямым руководителем (начальником) или непосредственным руководителем (начальником) и сотрудником [1].
Ранее определение понятия служебного спора в ОВД дано не было. Более того, само понятие федеральным законодателем не использовалось. Данное понятие во многом аналогично определению индивидуального служебного спора, используемому в законодательстве о госу-
дарственной гражданской службе, где служебным спором являются неурегулированные между представителем нанимателя и государственным гражданским служащим либо гражданином, поступающим на государственную гражданскую службу или ранее состоявшим на государственной гражданской службе, разногласия по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о государственной гражданской службе и служебного контракта, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров.
Представляется бесспорной этимологическая связь вышеназванных определений со ст. 381 ТК РФ, в которой дается определение индивидуального трудового спора, под которым понимаются неурегулированные разногласия между работодателем и работником по вопросам применения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, коллективного договора, соглашения, локального нормативного акта, трудового договора (в том числе об установлении или изменении индивидуальных условий труда), о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных трудовых споров (ч. 1); индивидуальным трудовым спором признается спор между работодателем и лицом, ранее состоявшим в трудовых отношениях с этим работодателем, а также лицом, изъявившим желание заключить трудовой договор с работодателем, в случае отказа работодателя от заключения такого договора (ч. 2).
Однако, опровержение тезиса о семантической близости понятий «трудовой спор» и «служебный спор», очевидно, должно строиться на основе ясного понимания структурно-функциональных особенностей института государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации. Это позволит на концептуальном уровне провести границу между служебной и трудовой деятельностью и, как следствие, определить принципиальные различия между трудовыми и служебными спорами.
Нельзя не согласиться с мнением П.П. Сергуна о том, что без учета особенностей структуры и функционирования института государственной службы как части государственно-правового механизма невозможно выявить основные тенденции и характерные признаки этого института, выбрать оптимальную модель формирования корпуса государственных служащих. Все это, несомненно, будет представлять огромный интерес, как для теории, так и практики дальнейшего строительства данного института [9, с. 8].
1 В юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «служебный спор».
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Итак, государственная служба — важнейший институт общества, созданный в ходе его истории и обслуживающий его реалии и интересы. Занятые на ней лица органически связаны с государственным строительством, социальным управлением, государственным строем. Она имеет почти трехтысячелетнюю историю и несет на себе следы многовекового опыта, традиций, исторически передаваемых идей, ценностей, форм организации и управления социальными процессами, а также заимствований, которые, как правило, трансформируются в соответствии с существующей культурой, национальным характером, обычаями и нравами народа.
Государственная служба как социальный институт во все времена интересовала исследователей, стремящихся найти ее истоки, основания для ее формирования в различных регионах и культурах. Они пытались и пытаются постичь ее корни, обнаружить то общее, что присуще данному виду человеческой деятельности. Видимо поэтому государственная служба в качестве определенного общественного образования нашла отражение еще у мыслителей древности: Конфуция, Аристотеля, Цицерона, а также в таком величайшем культурно-историческом памятнике, как Библия.
В Библии затрагиваются многие стороны становления, развития и функционирования государства, государственной службы, профессионального разделения труда, профессиональной культуры. Несмотря на то, что государственный строй только начинает формироваться, и еще в полной мере не сложились социальные отношения господства и подчинения, тем не менее, библейские авторы обращают большое внимание на проблему власти, государственного строительства.
Ответственность человека — от простого труженика и до правителя — начинается с уважения к закону и государственной власти. Как закон, так и власть являются божественным установлением, «ибо нет власти не от Бога, существующие же власти от Бога установлены», — так лаконично и просто сформулировал эту проблему святой апостол Павел в послании к Римлянам (Новый Завет / Рим. 13:1).
Требования к лицам, обличенным властью и находящимся на государственной службе, в определенной мере сформулированы в Притчах царя Соломона, где говорится, что государь должен быть умудрен опытом, знаниями, обучен этому непростому делу — государственному управлению, — так как «царь не наученный погубит свой народ», а «мудрый правитель научит народ свой, и правление разумного будет благоустроено». Там же указывается, что, будучи выходцем из народа, правитель обязан следить за благосостоянием своих подданных, заботиться об их благополучии, о потомстве, о
будущем своего народа. Правитель должен помогать бедным, быть во всем справедливым (Притч. 6:15-16; 28:15-16; 29; 14). В Библии имеется и перечисление разновидностей государственных администраторов — это воины, вельможи, вожди, военачальники, управляющие народом (3-я Царств. 9:22-23). Аналогичное описание царской администрации дается в Первой книге Парали-поменон с указанием верховных государственных должностей (1-я Паралипоменон 18:14-17; 27) [3, т. 1, с. 380, 460, 466, 467; т. 2, с. 67, 76, 77].
Доктрины китайского мыслителя Конфуция, так же как и Библия, составляют бесценное сокровище мировой культуры. Главной и стержневой идеей концепции Конфуция о государственном правлении и его принципах является благородная и высокая идея человечности (гуманности). Именно она явилась тем основанием, тем фундаментом, на котором была построена вся система государственного управления, просуществовавшая в Китае почти две тысячи лет, а само учение Конфуция по праву называют кодексом государственно-чиновничьей морали2 [10, с. 24, 115—128].
В свою очередь, у Аристотеля реалистично описаны виды и типы государств и государственных должностей. Большое внимание уделяется проблемам профессионализма и профессионального исполнения своих обязанностей. Основное внимание он обращает на две группы должностных лиц — «государственный муж» и «должностное лицо». Аристотелевская концепция профессионализма и профессиональной культуры была более углубленной и разработанной, нежели у китайских ученых, так как она рассматривает деятельность должностных лиц с позиции выполняемых ими видов общественных работ и того круга обязанностей, которые предписаны для исполнения в политической и управленческой сферах.
Сходную позицию занимает выдающийся ученый и политический деятель Древнего Рима Марк Туллий Цицерон. В своем диалоге «О государстве» он отмечает, что государственная служба, по сравнению с другими занятиями, более «плодотворна для человеческого рода и более способствует достижению известности и высокого положения в жизни». Все эти положения и слагае-
2 Необходимо отметить, что тему государственной службы и государственной кадровой политики в своих работах, помимо Конфуция, затрагивали известные китайские мыслители Лао-цзы и Чжуан-цзы. Кроме того, история Китая содержит немало примеров практического воплощения идей, касающихся государственной службы (особенно воинской) и государственной кадровой политики. Так, в период правления династии Цинь (221—200 гг. до н.э.) наиболее убедительным подтверждением дворянского происхождения знати императорского рода являлась успешная государственная служба.
2 ¡ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
мые профессиональной культуры составляли реальную базу жизнедеятельности многих государств древнего мира [7, с. 88, 100, 104].
В последующем вопросы, связанные с исследованием государственной службы и государственного управления, нашли свое отражение в трудах известнейших мыслителей. Г. Гегель в своей работе «Философия права» рассматривает такие вопросы как: сущность государственной службы; отношения человека и государства при прохождении государственной службы; независимость государственных служащих от субъективных факторов; материальное обеспечение государственных служащих. Особый характер государственной службы у Гегеля заключается в том, что «Государственная служба требует жертвования самостоятельным и служебным удовлетворением субъективных целей и именно этим дает право находить такое удовлетворение в сообразном долгу выполнении служебных обязанностей и только в нем» [4, с. 334].
В настоящее время имеется два основных подхода к пониманию и изучению феномена государственной службы — институциональный (структурный) и функциональный, которые определяют методику и стиль исследования научных проблем, связанных с институтом государственной службы.
Институциональный (структурный) подход основывается на том, что для понимания государственной службы важное значение имеет ее характеристика как социального института. Это позволяет получить многомерное понятие государственной службы, дает новые возможности для ее научного анализа и, главное, открывает пути практической реализации ее социальной функции в обществе. К примеру, получает реальный смысл идея стабилизации государственной службы как социального института. Дополнительные возможности появляются в понимании особенностей государственной службы как по горизонтали (с учетом
разделения властей), так и по вертикали (уровни государственной службы) и особенно в понимании ее связей, взаимодействий.
Функциональный подход заключается в понимании государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Такой подход играет свою позитивную роль, если удается наполнить понятие профессиональной деятельности реальным содержанием, раскрыв при этом ее структуру. Функциональный подход к государственной службе берет свое начало в трудах Гегеля, утверждавшего, что «истинное бытие человека... есть его действие... и его бытие есть не только знак, но сама суть дела» [5, т. IV, с. 172].
По пути функционального понимания государственной службы пошел и отечественный законодатель, определив в ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», что государственная служба Российской Федерации — профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий органов государственной власти, иных федеральных государственных органов [1].
Наличие различных теоретических подходов к пониманию и изучению феномена государственной службы плодотворно сказывается и на изучении различных сторон данного института в правовом аспекте. Не случайно в юридической литературе осуществление фундаментальных (общих и частных теорий) исследований называется одним из приоритетных направлений развития государственной службы [6, с. 89, 105].
Представляется, что дальнейшее развитие и практическая реализация научных теорий в данной области позволит обеспечить всестороннюю модернизацию основ обеспечения права на труд в виде государственной службы в системе МВД России.
Литература
1. Федеральный закон Российской Федерации от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Российская газета. 2003. № 103.
2. Приказ МВД РФ от 13 августа 2012 г. № 782 «Об утверждении Порядка рассмотрения служебного спора в органах внутренних дел Российской Федерации» // СПС «Гарант».
3. Библия. Книги священного писания Ветхого и Нового завета. СПб., 1997.
4. Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990.
5. Гегель. Г. Сочинения. Т. IV. М., 1956.
6. Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы / Под ред. Г.В. Атаманчука. М., 1997.
7. Игнатов В.Г., Белолипецкий В.К. Профессиональная культура и профессионализм государственной службы: контекст истории и современность. Ростов н/Д., 2000.
8. Катков В.Д. К анализу основных понятий юриспруденции. Харьков. 1903.
9. Сергун П.П. Служба в органах внутренних дел. Справочник. М., 1997.
10. Уотс А. ДАО — путь воды / Пер. с англ. К., 1996.
