CC BY
85УДК 342.5 © А. А. Кашкаров, 2017
Структура и полномочия органов публичной власти в Крымском федеральном округе
А. А. Кашкаров
Рассматриваются вопросы, связанные с формированием и развитием органов публичной власти в Крымском федеральном округе. На основании норм и положений действующего законодательства последовательно анализируются правовой статус, структура, функции и полномочия органов публичной власти, созданных в Крымском федеральном округе. В статье проведен краткий историко-правовой анализ органов публичной власти Крыма.
Ключевые слова: органы публичной власти, парламент, правительство, муниципальная власть, закон, Конституция РФ, Крымский федеральный округ, Республика Крым, город федерального значения Севастополь.
Крымский федеральный округ (далее — КФО) создан на основании Указа Президента Российской Федерации от 21 марта 2014 г. № 168 1 . Структурно он состоит из двух субъектов Российской Федерации — Республики Крым и города федерального значения Севастополя . Территориально оба субъекта федерации находятся на Крымском полуострове, который не имеет сухопутной границы с Российской Федерацией . По территории и количеству населения является наименьшим федеральным округом в составе РФ. Административный центр КФО — столица Республики Крым город Симферополь, хотя по территории и численности населения он уступает городу федерального значения Севастополю .
Отметим, что к органам публичной власти в КФО мы относим: Полномочного представителя Президента РФ в КФО и его аппарат; федеральные органы исполнительной власти в КФО; органы исполнительной, законодательной власти субъектов федерации; органы судебной власти и органы местного (муниципального) управления (исполнительные и представительные) 2 .
Обеспечение вертикали власти Президента Российской Федерации в КФО осуществляется посредством политико-управленческого института — Полномочного представителя Президента Российской Федерации в КФО (далее — полпред Президента РФ в КФО) . Конституция РФ не предусматривает наличия управленческого института полпредства Президента РФ, лишь опосредованно в п . «к» ст. 83 Конституции РФ предусмотрено право Президента РФ назначать и освобождать от занимаемой должности полпредов Президента РФ в определенном федеральном округе . Деятельность полпреда регламентируется Указом Президента Российской
Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» 3 . Полпред Президента РФ имеет свой аппарат, а также представителей в каждом из субъектов федерации в лице главных федеральных инспекторов аппарата полпреда в КФО в Республике Крым и городе федерального значения Севастополе
Исходя из анализа названного Указа Президента РФ, можно заключить, что институт полпреда Президента РФ можно отнести к федеральному (центральному) органу публичной, а именно исполнительной власти, который находится на надсубъ-ектном уровне и которому Президент РФ и аппарат Президента РФ делегировали ряд полномочий и функций в отношении реализации государственной политики в определенном федеральном округе и субъекте федерации . Как отмечает О. В . Долгалев, в числе первоочередных задач на полпреда Президента РФ возлагается организация в федеральном округе работы по исполнению органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ 4 . Другие исследователи также отмечают, что институт полпреда Президента РФ не только усиливает вертикаль власти, но и обеспечивает углубление и развитие горизонтальных федеральных связей, дает импульс надсубъектным трансграничным связям, которые символизируют постепенный переход от «мягких» — межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ к «жестким» формам регулирования интеграционных про-цессов5 .
Полпред Президента РФ обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной
власти субъектов федерации и органов местного самоуправления в наиболее важных государственных социально-политических программах и решениях, а также в вопросах государственного строительства и управления, которые стоят перед федеральным округом. Полпред Президента РФ осуществляет оперативное рассмотрение вопросов федерального округа в Администрации Президента РФ. Особо остро данная проблема выражается в КФО, где ряд вопросов государственной важности продолжает быть открытым (например, строительство транспортного перехода Керчь — Кубань) .
Полпред Президента РФ имеет широкий спектр прав, а именно:
— принимать участие лично либо направлять сотрудников своего аппарата для участия в работе государственных органов субъекта федерации и органа местного самоуправления;
— пользоваться государственными (в том числе и правительственными) средствами связи, а также базами данных государственных структур;
— осуществлять проверки относительно состояния дел в федеральном округе, исполнения требований Президента РФ, Аппарата Президента РФ, Правительства РФ, реализации государственных программ, использования государственного имущества
Говоря о системе органов исполнительной власти в Крыму и городе федерального значения Севастополе, считаем, что она существенно не изменилась. Данный факт объясним тем, что структура и система органов исполнительной власти, которые существовали в Крыму до 2014 г. , была сформирована еще при Советском Союзе и в украинский период кардинальных и существенных изменений не претерпела Однако органы исполнительной власти Крыма и города Севастополя после присоединения к России существенно расширили функции и полномочия, что обусловлено федеративной формой государственного устройства Российской Федерации
Система органов исполнительной власти в Республике Крым определяется Законом Республики Крым от 29 мая 2014 г. № 5-ЗРК «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Крым» (далее — Закон № 5-ЗРК) 6 . Так, в соответствии с указанным законом исполнительную власть в Республике Крым осуществляют глава Республики Крым, Совет министров Республики Крым и иные исполнительные органы государственной власти Республики Крым в соответствии с Конституцией и законами Республики Крым
Систему исполнительных органов государственной власти Республики Крым составляют:
1) Совет министров Республики Крым;
2) министерства Республики Крым;
3) государственные комитеты Республики Крым;
4) службы Республики Крым;
5) агентства Республики Крым;
6) инспекции Республики Крым;
7) иные исполнительные органы государственной власти Республики Крым
По общему правилу, утвержденному Законом № 5-ЗРК, структуру и состав, штатную численность, наименование определяет глава Республики Крым, также он принимает решение о создании, реорганизации и ликвидации органов исполнительной власти . Глава Республики Крым может совмещать свою должность с должностью председателя Совета министров Республики Крым
Глава 4 «Полномочия должностных лиц Совета министров Республики Крым, исполнительных органов государственной власти» указанного Закона закрепляет: полномочия Председателя Совета министров Республики Крым (ст. 25); его заместителей (ст 26); министров Совета министров Республики Крым (ст 27); общие полномочия Совета министров Республики Крым (ст. 28); полномочия и права исполнительной власти государственных органов Республики Крым (ст. 29 и ст. 30); полномочия Совета министров Республики Крым в сфере экономики (ст 31); в сфере бюджета и финансов (ст 32); в социально-трудовой сфере (ст 33); в сфере развития науки, культуры и образования (ст 34); в сфере природопользования и охраны окружающей среды, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (ст 35); в сфере обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности (ст 36); в сфере межрегиональных и внешнеэкономических связей (ст 37)
Полномочия, функции и структура исполнительной власти города Севастополя закреплены в Законе города Севастополя от 30 апреля 2014 г. № 5-ЗС «О Правительстве Севастополя» 7. Указанный закон определяет, что Правительство Севастополя — постоянно действующий высший исполнительный орган государственной власти города Губернатор города — высшее должностное лицо государственной власти города Севастополя, которое может входить в состав Правительства, в таком случае он совмещает полномочия Губернатора и председателя Правительства Структура исполнительных органов государственной власти города Севастополя определяется губернатором в соответствии с Уставом города Севастополя и законами города Севастополя Губернатор формирует правительство и вправе его возглавить
Членами Правительства являются: 1) председатель Правительства; 2) заместители председателя Правительства; 3) руководители департаментов
Правительства Также Правительство может создавать постоянные или временные совещательные органы, в том числе коллегии, комиссии и группы по различным направлениям, входящим в компетенцию Правительства
Глава 3 «Полномочия Правительства» определяет общие полномочия Правительства (ст 23), основные полномочия Правительства по руководству исполнительными органами (ст 24), в сфере экономики (ст 25), в сфере городского хозяйства и транспорта (ст 26), в сфере градостроительства и землепользования (ст 27), в социальной сфере (ст 28), в сфере природопользования и охраны окружающей среды (ст 29), в сфере международных, внешнеэкономических и межрегиональных связей (ст 30), в сфере правопорядка и безопасности (ст. 31) .
Следует отметить, что органы исполнительной власти в КФО представлены территориальными органами министерств и ведомств Российской Федерации, соответствующими федеральными службами и агентствами, а также прокуратурой Республики Крым и города Севастополя Особенностью этих органов является их функциональная и организационная подчиненность своим центральным ведомственным органам исполнительной власти
Судебная ветвь органов публичной власти в КФО находится на стадии развития . На данный момент судебные органы в полном объеме не сформированы, однако их структура и полномочия определяются Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» 8, что дает возможность утверждать об отсутствии существенных различий судебной системы в КФО и иных субъектах Российской Федерации
В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 9, Конституции Республики Крым и Устава города Севастополя законодательную (представительную) функцию государственной власти исполняют парламенты субъектов федерации, в Республике Крым — Государственный Совет Республики Крым, в городе Севастополе — Законодательное Собрание города Севастополя
Законом Республики Крым от 15 мая 2014 г. № 2-ЗРК «О Государственном Совете Республике Крым — Парламенте Республики Крым» 10 определены основные функции парламента Крыма, к которым относятся: законодательная (ранее, до вхождения в состав России, Крымский парламент не имел этой функции, ниже этот вопрос будет рассмотрен
более детально), представительная и контрольная По сравнению с ранее действующим Верховным Советом Автономной Республики Крым (далее — Верховный Совет АР Крым) в действующем парламенте снижена численность депутатов со 100 до 75. Существенно расширены полномочия Государственного Совета по сравнению с Верховным Советом АР Крым Основным, на наш взгляд, является то, что Парламент Республики наделен законодательной инициативой в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, ему предоставлено право установления порядка проведения выборов депутатов Государственного Совета и определение системы органов исполнительной власти Парламент Крыма также наделен возможностью формировать корпус мировых судей, создавать судебные участки Еще одним существенным отличием является возможность работы депутатов Государственного Совета Республики Крым на профессиональной постоянной основе
Отдельно следует указать, что Верховный Совет АР Крым и городской совет Севастополя по своей сути не были законодательными органами власти, они выполняли исключительно представительские функции Указанный тезис подтверждается п 3 ст 1 Закона Украины «Об утверждении Конституции Автономной Республики Крым», в котором было закреплено, что Верховный Совет АР Крым является представительским органом АР Крым и осуществляет представительские, нормотворческие, контролирующие функции и полномочия в пределах своей компетенции 11. Аналогичное положение было предусмотрено также в Законе Украины «О Верховной Раде Автономной Республики Крым» 12. Правовой статус городского совета Севастополя был определен Законом Украины «О местном самоуправлении в Украине» 13.
На данный момент статус Парламента города Севастополя определен Уставом города Севастополя, который принят 11 апреля 2014 г. , а именно Главой IV «Законодательное Собрание города Севастополя» Устав, а также Закон города Севастополя от 10 июля 2014 г. № 35-ЗС «О Законодательном Собрании города Севастополя» 14 предусматривают численный состав Законодательного Собрания — 24 депутата (в ранее существовавшем Севастопольском городском совете числилось 75 депутатов)
После принятия вышеуказанных Устава и Закона полномочия и функции Законодательного Собрания города Севастополя значительно расширены по сравнению с полномочиями и функциями Севастопольского городского совета
Законодательное Собрание приобрело право законодательной инициативы в Парламенте государства, установилась возможность влиять на
формирование судейского корпуса в городе Часть полномочий делегирована органам местного самоуправления — внутригородским муниципальным образованиям (10 внутригородских муниципальных образований)
Следует отметить, что отделение города Севастополя от Украины по результатам референдума и смена названия Севастопольского городского совета не признается руководством Украины Формально Севастопольский городской совет продолжает существовать в прежнем статусе, в отличие от Верховного Совета АР Крым, который был распущен Верховной Радой Украины 15 марта 2014 г. 15
Крымские местные органы публичной власти, существование которых было предусмотрено Законом Украины «О местном самоуправлении в Украине», в период с марта по декабрь 2014 г были ликвидированы
На основании Конституции РФ, федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», «О муниципальной службе в Российской Федерации», а также законов Республики Крым «О Государственном Совете Республики Крым — Парламенте Республики Крым», «О структуре и наименовании органов местного самоуправления в Республике Крым, численности, сроках полномочий и дате проведения выборов депутатов представительных органов муниципальных образований первого созыва в Республике Крым», «Об административно-территориальном устройстве территории Республики Крым», «Об основах местного самоуправления в Республике Крым», «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Республике Крым», законов города Севастополя «О структуре и наименовании органов местного самоуправления в городе Севастополе, численности, сроках полномочий и дате проведения выборов депутатов представительных органов внутригородских муниципальных образований первого созыва в городе Севастополе», «Об установлении границ и статусе муниципальных образований в городе Севастополе», «О системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя», «О правительстве Севастополя» сформированы новые органы местного (муниципального) управления Основным моментом, который существенно отличает органы местного управления в украинский период и в настоящее время, является разделение полномочий городского главы (мэра города) В соответствии со ст. ст. 5, 12, 42 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» «городской
голова» выступал руководителем представительного и исполнительного органа местного самоуправления . В процессе трансформации местных органов в Крымском федеральном округе произошло разделение местных (муниципальных) органов публичной власти . Например, в Ялте созданы представительный орган муниципальной публичной власти в лице Ялтинского городского совета и исполнительный орган Ялтинского муниципального образования в лице администрации Ялты
В качестве выводов можно отметить, что в структуре органов публичной власти Крыма и Севастополя в период с марта по декабрь 2014 г. произошли существенные трансформации, вызванные воссоединением с Российской Федерацией. Сформированы законодательные органы власти Республики Крым и города Севастополя, которым предоставлена реальная возможность принятия региональных законов Законотворческая деятельность законодательных органов субъектов КФО по принятию региональных законов, а также наличие у них возможности законодательной инициативы в Государственной Думе РФ обеспечили формирование правовой базы, которая позволила в кратчайшие сроки осуществить политическую, экономическую и социальную интеграцию вновь созданных субъектов в российское правовое пространство
С положительной стороны следует отметить разделение полномочий представительской и исполнительной власти муниципальных (местных) органов власти в КФО. Такого рода инициатива направлена на реализацию конституционных положений по применению принципа «сдержек и противовесов», а также имеет криминологический эффект, связанный с минимизаций коррупционных рисков в сфере муниципальных органов власти
1 Об образовании Крымского федерального округа : указ Президента Российской Федерации от 21 марта 2014 г. № 168. URL: http://static.kremlin.ru/media/ events/files/41d4cb1349c4325d7681.pdf (дата обращения: 14.03.2016).
2 Кашкаров А. А. К вопросу об определении содержания «публична власть» в современном демократическом обществе // Вестник Московского университета МВД России . 2015 . № 9 . С. 172-175.
3 О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе : указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 20, ст. 2112.
4 Долгалев О. В. Институт полномочного представителя Президента РФ в системе органов государственной власти: проблемы обособления // Проблемы в российском законодательстве. 2010 . № 4. С. 50-53.
5 Бучакова М. А. Координационные начала деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в сфере охраны окружающей среды // Вестник ОмГУ Сер. Право . 2010 . № 2. С. 36-42 ; Чер-
касов К. В. Федеральные округа: сущность и место в федеративном устройстве России // Гос-во и право . 2008. № 12. С. 68 .
6 О системе исполнительных органов государственной власти Республики Крым : закон Республики Крым от 29 мая 2014 г. № 5-ЗРК. URL: http://crimea. gov. ru/textdoc/ru/6/act/5z. pdf (дата обращения: 14.03.2016) .
7 О Правительстве Севастополя : закон города Севастополя от 30 апреля 2014 г. № 5-ЗС // Севастопольские известия . 2014 30 апр
8 О судебной системе Российской Федерации : федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г № 1-ФКЗ URL: http://base . consultant . ru/cons/cgi/online . cgi?req=doc;base= LAW;n=158706;fld=134;from=12834-7;rnd=189271.9077602853067 219;;ts=01892717677944011520594 (дата обращения: 14.03.2016) .
9 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ . URL: http://base . garant, ru/12117177/ (дата обращения: 14.03.2016).
10 О Государственном Совете Республике Крым — Парламенте Республики Крым : закон Республики Крым от 15 мая 2015 г. № 2-ЗРК. URL: http://crimea .gov. ru/textdoc/ru/6/ act/2z.pdf (дата обращения: 14.03.2016) .
11 Об утверждении Конституции Автономной Республики Крым : закон Украины от 23 декабря 1998 г. // Ведомости Верховной Рады Украины . 1999. № 5-6, ст. 29.
12 О Верховной Раде Автономной Республики Крым : закон Украины от 10 февраля 1998 г. // Там же . 1998. № 29, ст 191
13 О местном самоуправлении в Украине : закон Украины от 21 мая 1997 г. // Там же . 1997. № 24, ст. 170 .
14 О Законодательном Собрании города Севастополя : закон города Севастополя от 10 июля 2014 г. № 35-3C // Севастопольские известия . 2014. 12 июля .
15 О досрочном прекращении полномочий Верховной Рады Автономной Республики Крым : постановление Верховной Рады Украины от 15 марта 2014 г. № 891-VII // Голос Украины. 2014. № 48 (спецвыпуск).
