CC BY
295
мотрена возможность передачи концессионеру для исполнения соглашения не только земельного участка, но и прав пользования участками недр для осуществления его деятельности, предусмотренной соглашением, а так же сроки предоставления этих прав, но при этом, не связанных с добычей полезных ископаемых. То есть сохранилась зауженная сфера возможного применения концессионного законодательства, исключающая природные ресурсы в качестве объекта концессии. При этом не введен специальный налоговый режим, обеспечивающий налоговую гибкость в зависимости от условий того или иного проекта, не изменилась ситуация с системой государственного управления.
2 ЭТАП - СОЗДАНИЕ КОНЦЕССИОННОГО МЕХАНИЗМА
Ввиду сложности протекания концессионных процессов и комплексного характера инвестиционных мероприятий концессионных проектов на наш взгляд целесообразно использовать для оценки эффективности проектов, реализуемых на условиях концессии, в качестве ее методологического фундамента логику системного мышления и соответствующий инструментарий ее использования. Системный подход представляет направление методологии специально-научного познания и социально-экономической практики, в основе которого лежит исследование объектов как систем, опирающееся на использование принципа системности.
В связи с этим, на наш взгляд, концессионный механизм необходимо рассматривать КАК ПРОЦЕСС, включающий систему элементов - законы, принципы, цели, задачи, функции, методы, технологии и КАК СИСТЕМУ (явление) - определяющую и регулирующую, организационную структуру, то есть систему взаимодействия концессионера и концедента (таблица 1).
Литература:
1. Варнавский В.Г. Концессионный механизм партнерства государства и частного сектора.-М.: ИМЭиМО РАН, 2009.
2. Вестник Евроазиатского транспортного союза, № 1 (14), 2009.
3. Сосна С.Ф. Концессионные соглашения: теория и практика / / М.: Нестор, 2009. С.57.
4. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
5. Стенограмма заседания «круглого стола» на тему «Государственно-частное партнерство в инвестиционной деятельности: проблемы, пути их решения, законодательное обеспечение» // Совет Федерации, 23.04.2009.
6. Стенограмма парламентских слушаний «О необходимости внесения изменений в законодательство о естественных монополиях» / ГосДума, 11.03.2009. С.14.
СТРУКТУРА И ЭЛЕМЕНТЫ СИСТЕМЫ ВОЕННО-ТЕХНИЧЕСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА
Денискин С.В., соискатель ИЭСО
Логика предпринятого исследования предполагает рассмотрение системы ВТС как целостное образование комплекса взаимосвязанных элементов, обладающих благодаря своему единению качественно новыми характеристиками, а также рассмотрение подсистемы государственного управления ВТС как элемента системы ВТС.
Ключевые слова: военно-техническое сотрудничество, элементы, подсистемы.
STRUCTURE AND ELEMENTS OF THE SYSTEM OF MILITARY AND TECHNICAL COOPERATION
Deniskin S., The applicant, IESO
The logic of the study undertaken will include consideration of the VTS system as an integral formation of the complex of interrelated elements having thanks to their union qualitatively new features, as well as consideration of a subsystem of government VTC as part of the VTS system.
Keywords: military-technical cooperation, the elements of the subsystem.
Под системой обычно подразумевается совокупность связан- лан вывод, что система ВТС носит государственно-управленчес-
ных друг с другом различных объектов, составляющих нечто це- кий характер отношений. Поэтому деятельность органов государ-
лое. ственного управления, связанная с решением сложных социально-
«Совокупность органов, организаций и предприятий с их от- экономических задач, опосредованно касается и решения задач в
ношениями взаимодействия и подчиненности, а также информа- области внешнеторговой деятельности в отношении ПВН. В этой
ционными связями образуют систему военно-технического сотруд- связи очень важно для решения сложных задач управления экспор-
ничества с иностранными государствами»1, «... существующая том оружия использовать научно-методические подходы, которые
система ВТС представляет собой сложную иерархическую (мно- позволяют предвидеть результаты принятых решений, снижать рис-
гоуровневую) организационно-экономическую систему»2. Как си- ки, отрицательные последствия принятых решений. Одним из та-
стемное явление военно-техническое сотрудничество включает в ких подходов является системный подход.
себя управляющую подсистему государственного управления и Системный подход позволяет прежде всего в рамках проводи-
управляемую подсистему внешнеторговой деятельности в отноше- мого исследования осуществить изучение связей, возникающих
нии продукции военного назначения3. между Президентом Российской Федерации как элементом систе-
Система ВТС имеет следующие атрибуты: структуру, элемен- мы и другими элементами системы ВТС. Структура и содержание
ты, общую цель и комплекс подцелей, функции системы и ее ком- этих связей (отношений) показывает, что Президент РФ осуществ-
понентов, историчность, внутренние и внешние связи, структуру ляет деятельность по следующим направлениям: законотворческая,
управления системой, информацию, включенность в более слож- нормотворческая, государственно-управленческая, организационную систему государственного управления Российской Федерации ная, кадровая, совещательно-консультативная. Первый наиболее
в статусе элемента или компонента. важный аспект в каждом из видов указанных связей - субордина-
На основании анализа, проведенного В.В.Кудашкиным4, сде- ционно-властный характер отношений. Вектор властной направлен-
1 Военно-техническое сотрудничество России на рубеже веков / Под общей ред. д.ю.н. С.В. Степашина. М.:Изд. дом «Финансовый контроль», 2002. С. 70.
2 Бельянинов А.Ю. Военно-техническое сотрудничество и интеграционные процессы в оборонно-промышленном комплексе России. М.: ИНИОН РАН, 2003. С. 28.
3 См. более подробно: Кудашкин В.В. Государственное регулирование торговли продукцией военного назначения. СПб: Юридический Центр Пресс. С. 17-35.:
4 Кудашкин В.В. Государственное регулирование торговли продукцией военного назначения с иностранными государствами: теория и практика. С. 27-28.
ности этих связей ориентирован от Президента РФ к другим элементам системы ВТС. Практически отсутствует возможность для другой стороны (других элементов) властно влиять на решения Президента РФ. Доминирующим в этих связях является их властно-распорядительный характер отношений.
Второй не менее важный аспект - многоплановость и широкая направленность этих связей, что позволяет сделать утверждение об их всеобъемлющем характере. Они охватывают практически все стороны и направления ВТС - это прежде всего укрепление военно-политических позиций Российской Федерации в различных регионах мира, поддержание на необходимом уровне экспортного потенциала Российской Федерации в области обычных ВВТ, развитие научно-технической и экспериментальной базы оборонных отраслей промышленности, их научно - исследовательских и опытно-конструкторских учреждений и организаций, получение валютных средств для государственных нужд, развития военного производства, конверсии, уничтожения (утилизации) ВиВТ и структурной перестройки предприятий оборонных отраслей промышленности, обеспечение социальной защиты персонала организаций, разрабатывающих и производящих вооружение, военную, специальную технику и имущество5.
Следовательно, как явление общественной жизни система ВТС квалифицируется как социальная управляющая система. Соответственно отношения в этой системе являются административно-уп-равленческими6. Подтверждается это через деятельность различных институтов государственной власти, в которых реализуется функция государства, закрепленная в пункте «м» статьи 71 Конституции Российской Федерации7, где установлено, что к ведению Российской Федерации относится «определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества...». Указанная конституционная норма легла в основу статей 2 и 4 Закона о ВТС, в которых закреплено, что все вопросы, связанные с ВТС, находятся в исключительном ведении органов государственной власти Российской Федерации, осуществляющих исключительные полномочия в этой сфере.
В дальнейшем эта функция нашла отражение в положениях, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 10 сентября 2005 г. № 1062 «Вопросы военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами»8. Выделим три основных принципа в системном подходе к ВТС:
1. Целостность (характеристика самой подсистемы государственного управления ВТС не сводится к сумме характеристик составляющих ее элементов).
2. Структурность (описание подсистемы государственного управления системы ВТС через установление связей и отношений ее элементов).
3. Иерархичность (подчиненность элементов подсистемы государственного управления ВТС по вертикали).
Представляется целесообразным дать последовательно краткую характеристику каждому из вышеуказанных признаков.
Целостность системы ВТС характеризуется единством свойств всех отношений, прежде всего элементов системы государственного управления ВТС, а также возникающими между ними связями. Указанное единство основано на единых требованиях, определенных Законом о ВТС, ко всем элементам общественных отношений в области ВТС, связанных с ввозом и вывозом, в том числе с поставкой и закупкой, разработкой и производством ПВН.
В практическом плане речь идет об обеспечении национальной безопасности в случае появления угрозы государственным интересам при осуществлении ВТС. Так, например, в ходе борьбы с терроризмом особому контролю подвержены поставки зенитноракетных комплексов в ряд иностранных государств. Президентом РФ был взят этот вопрос под особый контроль. Как результат этой работы 19 ноября 2001 г. был переработан и утвержден Список государств, в которые разрешена передача ПВН, указанной в списке продукции военного назначения, разрешенной к передаче иностранным заказчикам. Также по поручению Президента РФ было издано Правительством РФ постановление от 6 октября 2006 г. № 604 «Об утверждении Положения об осуществлении контроля за выполнением уполномоченными органами иностранных государств обязательств по целевому использованию отдельных видов продукции военного назначения, поставляемой из Российской Федера-ции»,9 которое определяет порядок действий федеральных органов исполнительной власти, российских субъектов ВТС по осуществлению с участием организаций - производителей ПВН контроля
за выполнением уполномоченными органами иностранных государств обязательств по целевому использованию отдельных видов ПВН, поставляемой из Российской Федерации.
Структурность системы ВТС. Понятие «структура» латинского происхождения и обозначает расположение и связь составных частей чего-либо, строение10. В правовом отношении структурность - это определенные связи и отношения элементов правовой системы, через которые и осуществляется ее регулирующее воздействие на социальную действительность.11
Организационная структура ВТС включает две имманентные составные части - структуру и организацию. Под структурой ВТС понимается форма упорядоченности элементов системы, совокупность взаимосвязанных звеньев, образующих систему, в то время как организация элементов системы внутри и вне ее непосредственно зависит от реализуемых целей и свойств самих элементов системы ВТС. В организационную структуру ВТС входят субъекты государственного управления (совокупность государственных органов, осуществляющих координацию и регулирование в области ВТС), субъекты внешнеторговой деятельности, осуществляющие внешнеторговую деятельность в отношении ПВН (субъекты ВТС).
Структура ВТС при таком рассмотрении отражает внутреннюю форму организации системы, ее статику. Организация же это механизмы принятия решений в этой сфере хотя и связана с целями системы ВТС, но не имеет при этом самостоятельного воплощения, проявляется через структуры. Организационные взаимоотношения в области ВТС приобретают структурообразующее значение (остов, хребет системы), имеют более существенное предназначение по сравнению с управленческими взаимоотношениями.
Следует отметить, что организационная структура ВТС - понятие динамическое, развивающееся, и главенствующая роль в ней принадлежит в соответствии со статьей 9 Закона о ВТС Президенту РФ. Данная статья закрепляет за главой государства определение порядка осуществления ВТС, исключающее нанесение ущерба обороноспособности и безопасности Российской Федерации, а также неоправданное вмешательство государственных органов во внешнеторговую деятельность российских субъектов ВТС, ограничивающее для них возможность конкуренции с иностранными производителями ПВН12.
Исторические корни структуры ВТС связаны с советским периодом поставок специального имущества, а также изменениями, произошедшими после выхода Закона о ВТС, и отношениями, складывающимися на различных уровнях управленческой иерархии в конкретных государственных органах, координирующих и контролирующих ВТС. В определенной степени организационная структура ВТС, во главе которой стоит Президент Российской Федерации, не только отражает, но и сама отчасти создает «президентскую вертикаль», задает порядок, стиль и стереотипы управления экспортом оружия.
Иерархическое в построении всех элементов системы ВТС проявляется прежде всего в вертикальном государственно-управленческом воздействии на них Президента РФ. Анализ системы ВТС позволяет выделить в ней две основные группы элементов, указывающих на иерархическое построение:
первая группа - субъекты государственного управления - Президент РФ, Правительство РФ, а также федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие координацию и регулирование в области ВТС: Минобороны России, МИД России, Минюст России, ФСБ России, СВР России, ФСВТС России, Роспром, Роскос-мос, Росимущество13;
вторая группа - субъекты внешнеторговой деятельности - организации, осуществляющие внешнеторговую деятельность в отношении ПВН, государственный посредник ФГУП «Рособоронэкспорт», организации-разработчики и производители ПВН, получившие право на осуществление внешнеторговой деятельности в отношении всей ПВН, и организации-разработчики и производители ПВН, получившие право на осуществление внешнеторговой деятельности в отношении запасных частей, агрегатов, учебного и вспомогательного имущества14.
Связи и отношения, возникающие между элементами (субъектами) внутри каждой из групп, а также между группами, образуют подсистемы системы ВТС, управляющую подсистему государственного управления и управляемую подсистему внешнеторговой деятельности в отношении ПВН15.
Взаимодействия, подчиненность (иерархичность), возникающие между элементами системы ВТС, основаны на деятельности
государства и, прежде всего, Президента РФ по созданию норм, регулирующих поставки оружия и военной техники. В качестве основного метода государством определен разрешительный порядок регулирования отношений, установление общих запретов в отношении оборота ПВН, создание режимов подконтрольности для государства наиболее существенных сторон внешнеторговых сделок в этой области.
На основе проведенного анализа можно сделать вывод: верхнюю ступень в иерархической лестнице системы ВТС занимает Президент РФ. Вопросы правового регулирования субъектов (элементов) системы ВТС находятся в ведении Российской Федерации, что позволяет исключительно на федеральном уровне нормативно регулировать вопросы16, связанные с межгосударственными отношениями в области ВТС, государственным управлением, внешнеторговой деятельностью субъектов ВТС в области экспорта российской военной продукции.
Далее исследуем субъектный состав системы государственного управления ВТС. Как известно, все системы управления имеют сходную структуру, характеризующуюся наличием двух каналов связи между субъектом управления (государственными органами, осуществляющими управление ВТС) и объектом управления (продукцией военного назначения, а также субъектом ВТС), канал прямой связи для передачи управленческого воздействия и канал обратной связи для передачи информации о состоянии функционирования объекта.
Управление внешнеторговой деятельностью в отношении ПВН есть функция системы ВТС, направленная на сохранение основных качеств системы, т.е. совокупности свойств, утеря которых приведет к разрушению системы ВТС.
Элемент системы ВТС - это ее составная часть (компонент), которая вступает во взаимодействие с другими ее частями, обеспечивает появление нового качества, не присущего каждому из элементов и определяющего саму эту систему как целое. Элементами могут выступать материальные объекты, т.е. ВВТ, идеи (международные соглашения в области ВТС), процессы (реформирование ВПК) и иные явления.
В пределах одного системного уровня, точнее говоря в одноуровневой системе, элемент рассматривается как неделимая частица, так как его внутренние связи, строение для данной структуры безразличны. В сложных структурах, охватывающих несколько уровней (общество, правовая система), отдельные виды, типы и уровни связей могут рассматриваться как элементы более общей структуры, т.е. при переходе из одного уровня на более общий сами структуры выступают как элементы.
Следовательно, система ВТС построена как многоуровневая на основе следующих факторов: во-первых, максимально способствующих продвижению ПВН на внешний рынок; во-вторых, исключающих нанесение ущерба оборонным возможностям России или создания предпосылок для возникновения таких ситуаций; в-третьих, обеспечивающих соответствие деятельности России в облас-
ти ВТС международным соглашениям и обязательствам.
Системность ВТС была обоснована в работах А.Л. Рыбаса17, заслуга которого состоит в том, что им впервые было раскрыто содержание системы ВТС, включающей следующие элементы: субъекты государственного управления (совокупность государственных органов, осуществляющих координацию и регулирование в области ВТС); субъекты внешнеторговой деятельности, осуществляющие внешнеторговую деятельность в отношении ПВН; механизмы принятия решений в этой области.
Система предполагает существование субъекта или управляющей подсистемы, а также объекта или управляемой подсистемы. (Г.В.Атаманчук)18.
Научно обоснованную характеристику системы ВТС сделал В.В.Кудашкин19, в своих работах доказав существование управляющей и управляемой подсистем, структуру взаимосвязей управляющей и управляемой подсистем, связанных между собой отношениями координации и субординации.
По мнению Э.А. Позднякова, подсистема имеет две стороны: подсистемную, сравнительно локальную, выраженную в достаточно высокой степени развитием внутри подсистемных отношений, что и выделяет ее в этом качестве среди остальных подсистем. В то же время подсистема характеризуется тем, что она не является отдельным изолированным комплексом связей, а представляет собой как бы сплав подсистемного и общесистемного.20 Основными элементами системы ВТС являются: субъекты государственного управления - это Президент Российской Федерации, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, совещательные и консультативные органы, образуемые органами государственной власти;
субъекты внешнеторговой деятельности - это государственный посредник - специализированное федеральное государственное унитарное предприятие «Рособоронэкспорт», организации-разработчики производители ПВН, получившие в установленном порядке право на осуществление ВТД в отношении ПВН;
механизмы принятия решений на поставку ПВН в иностранные государства, осуществляются на основании международных договоров Российской Федерации, программ ВТС, обращений иностранных заказчиков, которые включают процедуры рассмотрения обращений, принятия решений, получения лицензий на ввоз (вывоз) ПВН.
В соответствии с правовым статусом сторон правоотношения в системе государственного управления ВТС можно разделить на вертикальные (субординационные) и горизонтальные (координационные), направленные на обеспечение решения задач, таких как защита интересов государства в укреплении обороноспособности страны и в важнейших регионах мирового рынка вооружений, оперативность принятия решений в области ВТС, продвижение на мировой рынок продукции отечественных ОПК, повышение эффективности финансово-экономической деятельности субъектов ВТС и предприятий, участвующих в выполнении контрактов.
5 См.: Статью 3 Закона о ВТС.
6 См.: Кудашкин В.В. Государственное регулирование торговли продукцией военного назначения с иностранными государствами, М., С. 24.
7 См.: Конституция Российской Федерации // Российская газете. - 1993. - 25 декабря.
8 См.: Указ Президента Российской Федерации от 10 сентября 2005 г. № 1062 «Вопросы военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 38. Ст. 3800.
9 См.: Постановление Правительства РФ от 6 октября 2006 г. № 604 «Об утверждении Положения об осуществлении контроля за выполнением уполномоченными органами иностранных государств обязательств по целевому использованию отдельных видов продукции военного назначения, поставляемой из Российской Федерации» // Собрании законодательства РФ. 2006.№ 42. Ст. 4379.
10 См.: Ботвинник Н.М. Крылатая латынь, Калининград, 2004, С. 270.
11 См.: В.А. Мальцев. Право как нормативно-деятельностная система // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 21-26.
12 См.: Федеральный закон «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» » // Российская газета. 1998. 23 июля.
13 См.:Приложение к Указу Президента РФ от 10 сентября 2005 г. № 1062.
14 Указ Президента РФ от 18 января 2007 г. № 54 «О некоторых вопросах военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами» // Собрание законодательства РФ.2007. № 4. Ст. 492.
15 Кудашкин В.В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами». М.,2002. С. 32.
16 См.: Федеральный закон «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» » // Российская газета. 1998. 23 июля.
17 См.: Рыбас А.Л Стратегический анализ мирового рынка вооружений и обеспечение национальной безопасности России // Независимое военное обозрение. 1998. 13 февраля. С. 38.
18 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 92.
19 См.: Кудашкин В.В. Государственное регулирование торговли продукцией военного назначения с иностранными государствами. С. 24.
20 См.: Поздняков Э.А. Системный подход и международные отношения. М., 2003, С. 70.
