CC BY
77
УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ МОДЕЛЬ КОНЦЕССИОННЫХ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВА И ЧАСТНОГО БИЗНЕСА В НЕФТЯНОЙ ОТРАСЛИ
Глинкин Е.А., старший преподаватель Института управления и права
Среди приоритетных целей экономического развития России - увеличение добычи углеводородного сырья, в силу чего в ближайшем будущем она неизбежно станет одним из основных гарантов международной энергетической безопасности.
Ключевые слова: нефтегазовый сектор, энергетическая безопасность, инвестиции.
THE MANAGEMENT MODEL OF CONCESSION RELATIONS BETWEEN THE STATE AND PRIVATE BUSINESS IN THE OIL INDUSTRY
Glinkin E., Senior Lecturer Institute of Management and Law
Among the priority goals of economic development of Russia - an increase in hydrocarbon production, which is why in the near future, it will inevitably become one of the main guarantors of international energy security.
Keywords: oil and gas sector, energy security, and investments.
Ключевая роль нефтегазового сектора в экономике страны определена утвержденной Правительством РФ «Энергетической стратегией России на период до 2030 года»1. Поскольку добыча углеводородов является одной из наиболее конкурентоспособных отраслей национальной экономики, с её помощью возможно осуществление качественного рывка в развитии и остальных секторов экономики, в том числе высокотехнологичных.
Существующий уровень прямых инвестиций в указанную сферу экономики остается недостаточным. Нехватка инвестиций была и остается основной проблемой всего ТЭК. В значительной мере это обусловлено действующей системой государственного регулирования отрасли. Хроническая недостаточность капиталовложений в развитие нефтяной отрасли может привести к снижению производства нефти в России, что, в свою очередь, может повлечь за собой серьезные экономические и социальные последствия.
Сложившаяся в последние годы благоприятная рыночная конъюнктура позволяет позитивно оценивать перспективы реализации новых проектов в нефтяной сфере, воспользоваться повышенным инвестиционным спросом и встать на путь эффективного освоения новых нефтяных регионов. При этом высокие мировые цены на энергоносители автоматически не могут повлечь за собой инвестиционного бума в отрасли. Уникальная по своим масштабам и структуре минерально-сырьевая база России в реальности остается недостаточно привлекательной для инвесторов, готовых к капиталовложениям, сопоставимым с инвестиционными потребностями отрасли. Для привлечения адекватного объема инвестиций необходимо выработать инвестиционно-ориентированную политику на государственном уровне. В первую очередь, это должно предполагать установление благоприятного инвестиционного режима.
Цель инвестиционного и иных связанных с ним разделов законодательства в любом государстве — обеспечить минимизацию некоммерческих рисков для любого инвестора (как отечественного, так и иностранного), связанных с деятельностью принимающего государства. При формировании инвестиционного и налогового законодательства возможен объективно обусловленный конфликт интересов между ведомствами, ответственными за формирование каждого из указанных разделов в законодательстве (инвестиционного — обеспечивающего правила «притока» инвестиций в различные сферы экономической деятельности и гарантии их приемлемой окупаемости, налогового — обеспечивающего правила изъятия причитающейся государству доли продукта, произведенного за счет этих инвестиций в различных сферах экономической деятельности), особенно острый при переходе от авторитарных к демократическим режимам, процессы системных трансформаций в которых обычно сопровождаются бюджетными и инвестиционными кризисами.
Совершенствование и повышение эффективности государственной политики в области недропользования должно осуществляться в тесной связи с экономической политикой государства, с теми экономическими реформами, которые проводятся в государстве. Недропользование нельзя изолировать от реформирования налого-
вой системы, от создания благоприятного инвестиционного климата, от тарифно-ценового регулирования естественных монополий, от порядка формирования доходов и расходов федерального и регионального бюджетов. Недропользование должно, с одной стороны, органически вписываться в контекст проводимых социальноэкономических преобразований в стране, с другой стороны, в необходимой мере предопределять эти преобразования.
В России должна быть установлена социально ориентированная система недропользования, которая позволит обеспечить оптимальное извлечение ренты, исходя из наиболее эффективной технологической схемы разработки месторождения, применения прогрессивных методов добычи и обогащения, увеличения коэффициента сквозного извлечения полезных ископаемых, увеличении неф-теодачи, использования современной техники, оборудования, буровых установок, долот и т.п.
Таким образом, необходим комплексный подход к решению проблем нефтяной отрасли с использованием системного подхода. При этом, на наш взгляд, эффективной будет система недропользования построенная не на отмене или запрете какого-либо из режимов недропользования и не на замене одного из недропользовательских режимов другим (именно по этому пути шло и продолжает идти развитие законодательной мысли в стране), а на одновременном применении всех видов инвестиционных режимов. Именно такой подход, на наш взгляд, сможет обеспечить в случае каждого конкретного недропользовательского проекта достижение реального баланса интересов между инвестором и государством в интересах максимально эффективного освоения проекта и максимизации макроэкономических (прямых и косвенных) эффектов от его реализации.
Перспективным направлением повышения эффективности недропользования является введение договорных отношений, включая соглашения о разделе продукции, концессии и подряд, что позволит упорядочить и своевременно регулировать условия пользования недрами, в том числе геолого-экономические параметры поисково-разведочных работ и эксплуатации месторождений.
Предлагаемая управленческая модель взаимоотношений частного бизнеса и государства в нефтяной отрасли, включающая три последовательно реализуемых этапа, представлена на рисунке 1. На 1 этапе происходило государственное формирование законодательной основы для создания и развития механизма концессий в России. На 2 этапе автором предлагается рассматривать создание механизма концессий с использованием системного подхода, который включает два взаимосвязанных направления: 1) Концессии как процесс: законы; принципы; цели; задачи; функции; методы; технологии; 2) Концессии как явление (система): регулирующий орган. На 3 этапе разработан алгоритм реализации механизма концессий, через формирование стратегии сделки и подписание концессионного соглашения.
1 ЭТАП - ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ
В связи с созданием российской государственности в начале 90-х гг. переход к новым условиям хозяйствования, основанным на
1 «Энергетическая стратегия России на период до 2030 года» / Постановление Правительства РФ № 1715-р от 13 ноября 2009 года.
Рис. 1. Управленческая модель концессионных взаимоотношений государства и частного бизнеса в нефтяной отрасли
принципах рыночной экономики, потребовал формирования законодательства, регулирующего вопросы пользования недрами на территории Российской Федерации.
На начальной фазе законотворческого процесса основное внимание законодателя было уделено введению разрешительной процедуры недропользования на базе Закона Российской Федерации «О недрах» (от 21.02.1992 N 2395-1). В то же время были сохранены правовые предпосылки для применения норм договорного права в недропользовании путем упоминания в Законе Российской Федерации «О недрах» возможности применения механизмов СРП и концессий. При этом, в следующих редакциях Федерального Закона «О недрах» (в ред. Федеральных законов от 07.01.1999 N 19-ФЗ, от 18.06.2001 N 75-ФЗ, от 06.06.2003 N 65-ФЗ, от 29.06.2004 N 58-ФЗ, от 29.12.2004 N 199-ФЗ, от 30.12.2008 N 309-Ф3) была сохранена возможность применения механизма СРП в недропользовании, а концессионная форма - исключена.
На базе принятого в 1992 году Закона Российской Федерации «О недрах» отношения недропользования были выстроены в рамках административно-правового регулирования, что в условиях частой смены правовых норм (их механизмов и количественных параметров) пользования недрами и отсутствия стабильного и благоприятного для долгосрочных инвестиций налогового режима не способствовало притоку капиталовложений в минерально-сырьевой сектор российской экономики. Поэтому возникла потребность в альтернативных лицензионному режиму формах инвестиционных отношений в сфере недропользования. Из известных мировой прак-
тике механизмов и форм привлечения инвестиций были в первую очередь востребованы соглашения о разделе продукции (СРП), создающие своего рода «анклавы стабильности» в нестабильных экономиках.
Современное концессионное соглашение часто называют лицензионным соглашением (лицензией) или соглашением «налог плюс роялти». При внешнем сходстве (особенно в системе платежей) различие между ними есть, и весьма существенное: лицензионное соглашение заключается и применяется в рамках административно-правовой системы, а современная концессия — в рамках гражданско-правовой. Любая страна, и Россия здесь не исключение, должна иметь полноценное концессионное законодательство, если она хочет по-хозяйски распоряжаться своими богатствами. Так случилось, что становление концессионного законодательства в России началось с закона о СРП.
В России идет медленный и сложный процесс расширения законодательной базы, необходимой для привлечения инвестиций в сферу разведки и добычи полезных ископаемых. Закон о концессиях, который также регулирует отношения государства и инвестора, был принят Государственной думой только в 2005 г. (от 25.07.2005 г. № 115 ФЗ), но в нем обозначалась невозможность передачи в концессию земельных недр. 30 июня 2008 г. президент подписал Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (от 30 июня 2008 года N 108-ФЗ), в котором разрешено использовать природные ресурсы, то есть, предус-
Таблица 1. Предложения по применентю механизма концессий в нефяной отрасли как процесс
Законы ПРИНЯТО - «0 недрах» от 21.02.1992 г. № 2395-1 (с изменениями в ред. Федеральных законов от 07.01.1999 N 19-ФЗ, от 18.06.2001 N 75-ФЗ, от 06.06.2003 N 65-ФЗ, от 29.06.2004 N 58-ФЗ, от 29.12.2004 N 199-ФЗ, от 30.12.2008 N 309-Ф3) - «0 Соглашениях о разделе продукции» от 30.12 1995 г. № 225-ФЗ (с изменениями в ред. Федеральных законов от 07.01.1999 N 19-ФЗ, от 18.06.2001 N 75-ФЗ, от 06.06.2003 N 65-ФЗ, от 29.06.2004 N 58-ФЗ, от 29.12.2004 N 199-ФЗ, от 30.12.2008 N 309-Ф3) - «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» от 09.07.99. - «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ ((в ред. Федеральных законов от 08.11.2007 N 261-ФЗ, от 04.12.2007 N 332-ф3, от 30.06.2008 N 108-ФЗ, от 17.07.2009 N 145-ФЗ, от 17.07.2009 N 164-ФЗ) - «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 18 июня 2008 года» от 30 июня 2008 годаИ 108-ФЗ. ДОПОЛНИТЬ - Концепция развития концессионного дела в стране (в первую очередь в нефтяной отрасли); - Создание системы разветвленного законодательства, использующего как административно-правовой (лицензии), так и гражданско-правовой (СРП, концессии) режимы недропользования.
Принципы - Принцип единой согласованной нормативно-правовой базы (как на федеральном, так и на региональном уровне); - Принцип приоритетности проектов федеральных законов; - Принцип разделения прав и обязанностей, в первую очередь в вопросах собственности, между всеми участниками партнерства (между концедентом и концессионером); - Принцип устойчивости (государственных гарантий концедентом концессионеру); - Принцип равноправности сторон; - Принцип оптимизации отношений между концедентом и концессионером; - Принцип профессионализма и компетентности в исполнении своих обязательств между всеми участниками концессионных соглашений; - Принцип регулирования отношений между концедентом и концессионером посредством применения правового законодательства в области концессионных соглашений и инвестиционного законодательства; - Принцип сохранения государственной собственности объекта концессионного соглашения; - Принцип заключения концессионных соглашений на конкурсной основе; - Принцип экономичности (разработка нового закона в области налогообложения. Например, чтобы передачу имущества муниципалитету по завершению проекта налоговые органы не смогли бы расценить как дарение и потребовать уплату соответствующего налога); - Принцип доступности информации для всех участников концессионного соглашения, принцип информированности в сферах применения и особенностях государственно-частного партнерства.
Цели - Привлечение инвестиций на основе концессий для модернизации нефтяной отрасли; - Увеличение добычи углеводородного сырья и получение нормы прибыли выше обычной; - Осуществление качественного рывка в развитии остальных секторов экономики, в том числе высокотехнологичных за счет повышения эффективности деятельности нефтяной отрасли.
Задачи - Оценка эффективности нормативно-правовой базы в области концессионных отношений и инвестиционной деятельности; - Адаптация бюджетного законодательства к совместному вложению государством и частными компаниями инвестиционных средств в объекты концессионных соглашений; - Проанализировать существующие проблемы в применении механизма концессий в нефтяной отрасли и предложить пути решения выявленных проблем; - Предложить комплекс мероприятий по улучшению инвестиционного имиджа России; - Приспособить российскую правовую систему в области финансовых рынков к стандартам, в которых зарубежные инвесторы привыкли работать; - Проработать механизм компенсации затрат частного инвестора в случае выхода концессионера из концессионных соглашений. - Решить проблему информирования бизнесменов и представителей от государства по вопросам реализации концессий в нефтяной отрасли через механизм государственно-частного партнерства (ГЧП).
Функции 1) Функция планирование: - Совершенствование законодательной базы, по возможностям использования механизма концессий (в первую очередь в нефтяной отрасли) и ГЧП; - Разработка методических материалов и подготовка кадров для исследования и согласования экономических, правовых аспектов концессионных соглашений; - Разработка пакетов нормативно-правовых актов, создающих в регионах необходимое правовое поле для реализации механизма концессии; - Создание и поддержка портала в сети Интернет по вопросам концессий и ГЧП; 2) Функция организация: - Организовать функционирование механизма концессии так, чтобы в течение исполнения концессионного соглашения не допустить снижения уровня правительственной поддержки на протяжении всего срока соглашения («стабилизационная (дедушкина)» оговорка); - Разработка конституциональных решений в области концессионных соглашений; 3) Функция руководство: - Оказывать информационное и методическое содействие реализации концессионных соглашений в регионах и муниципалитетах; - Регулярно организовывать под эгидой Минэкономразвития России бесплатные форумы, семинары и конференции по различным аспектам концессионных соглашений в нефтяной отрасли и ГЧП; - Создать и поддерживать портал в сети Интернет по вопросам концессий и ГЧП; 4) Функция контроль: - Создать специальное агентство по для осуществления контроля за соблюдением исполнения обязательств по соглашениям, проведению статистического анализа и оказанию помощи местным органам власти. - Контроль исполнения управленческих решений по концессионным соглашениям между концедентом и концессионером.
Методы 1) Психологические методы: создание благоприятного имиджа России для поиска зарубежных инвесторов: 2) Организационные методы: усовершенствование законодательной базы в области концессионных соглашений и ГЧП; проведение бесплатных форумов, семинаров и конференции по различным аспектам концессионных соглашений в нефтяной отрасли и ГЧП;
Технологии - Реализация проектов ГЧП в нефтяной отрасли на основе концессионных соглашений с использованием средств Инвестиционного фонда; - Функционирование технико-внедренческих зон и промышленно-производственных особых зон для реализации договоров концессии; - Реализация крупных инвестиционных проектов с использованием механизма государственных гарантий посредством упрощения требований к залоговому обеспечению.
КАК СИСТЕМА (ЯВЛЕНИЕ)
Заказчик/Подрядчик Концедент/Концессионер
Система: механизмы и взаимодействия - Взаимодействие участников проектов ГЧП осуществляется на основе законодательной базы - ФЗ «О концессионных соглашениях» - Создание Регулирующего государственного органа осуществляющего реализацию всего концессионного механизма с привлечением иностранных и отечественных инвесторов.
мотрена возможность передачи концессионеру для исполнения соглашения не только земельного участка, но и прав пользования участками недр для осуществления его деятельности, предусмотренной соглашением, а так же сроки предоставления этих прав, но при этом, не связанных с добычей полезных ископаемых. То есть сохранилась зауженная сфера возможного применения концессионного законодательства, исключающая природные ресурсы в качестве объекта концессии. При этом не введен специальный налоговый режим, обеспечивающий налоговую гибкость в зависимости от условий того или иного проекта, не изменилась ситуация с системой государственного управления.
2 ЭТАП - СОЗДАНИЕ КОНЦЕССИОННОГО МЕХАНИЗМА
Ввиду сложности протекания концессионных процессов и комплексного характера инвестиционных мероприятий концессионных проектов на наш взгляд целесообразно использовать для оценки эффективности проектов, реализуемых на условиях концессии, в качестве ее методологического фундамента логику системного мышления и соответствующий инструментарий ее использования. Системный подход представляет направление методологии специально-научного познания и социально-экономической практики, в основе которого лежит исследование объектов как систем, опирающееся на использование принципа системности.
В связи с этим, на наш взгляд, концессионный механизм необходимо рассматривать КАК ПРОЦЕСС, включающий систему элементов - законы, принципы, цели, задачи, функции, методы, технологии и КАК СИСТЕМУ (явление) - определяющую и регулирующую, организационную структуру, то есть систему взаимодействия концессионера и концедента (таблица 1).
Литература:
1. Варнавский В.Г. Концессионный механизм партнерства государства и частного сектора.-М.: ИМЭиМО РАН, 2009.
2. Вестник Евроазиатского транспортного союза, № 1 (14), 2009.
3. Сосна С.Ф. Концессионные соглашения: теория и практика / / М.: Нестор, 2009. С.57.
4. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
5. Стенограмма заседания «круглого стола» на тему «Государственно-частное партнерство в инвестиционной деятельности: проблемы, пути их решения, законодательное обеспечение» // Совет Федерации, 23.04.2009.
6. Стенограмма парламентских слушаний «О необходимости внесения изменений в законодательство о естественных монополиях» / ГосДума, 11.03.2009. С.14.
СТРУКТУРА И ЭЛЕМЕНТЫ СИСТЕМЫ ВОЕННО-ТЕХНИЧЕСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА
Денискин С.В., соискатель ИЭСО
Логика предпринятого исследования предполагает рассмотрение системы ВТС как целостное образование комплекса взаимосвязанных элементов, обладающих благодаря своему единению качественно новыми характеристиками, а также рассмотрение подсистемы государственного управления ВТС как элемента системы ВТС.
Ключевые слова: военно-техническое сотрудничество, элементы, подсистемы.
STRUCTURE AND ELEMENTS OF THE SYSTEM OF MILITARY AND TECHNICAL COOPERATION
Deniskin S., The applicant, IESO
The logic of the study undertaken will include consideration of the VTS system as an integral formation of the complex of interrelated elements having thanks to their union qualitatively new features, as well as consideration of a subsystem of government VTC as part of the VTS system.
Keywords: military-technical cooperation, the elements of the subsystem.
Под системой обычно подразумевается совокупность связан- лан вывод, что система ВТС носит государственно-управленчес-
ных друг с другом различных объектов, составляющих нечто це- кий характер отношений. Поэтому деятельность органов государ-
лое. ственного управления, связанная с решением сложных социально-
«Совокупность органов, организаций и предприятий с их от- экономических задач, опосредованно касается и решения задач в
ношениями взаимодействия и подчиненности, а также информа- области внешнеторговой деятельности в отношении ПВН. В этой
ционными связями образуют систему военно-технического сотруд- связи очень важно для решения сложных задач управления экспор-
ничества с иностранными государствами»1, «... существующая том оружия использовать научно-методические подходы, которые
система ВТС представляет собой сложную иерархическую (мно- позволяют предвидеть результаты принятых решений, снижать рис-
гоуровневую) организационно-экономическую систему»2. Как си- ки, отрицательные последствия принятых решений. Одним из та-
стемное явление военно-техническое сотрудничество включает в ких подходов является системный подход.
себя управляющую подсистему государственного управления и Системный подход позволяет прежде всего в рамках проводи-
управляемую подсистему внешнеторговой деятельности в отноше- мого исследования осуществить изучение связей, возникающих
нии продукции военного назначения3. между Президентом Российской Федерации как элементом систе-
Система ВТС имеет следующие атрибуты: структуру, элемен- мы и другими элементами системы ВТС. Структура и содержание
ты, общую цель и комплекс подцелей, функции системы и ее ком- этих связей (отношений) показывает, что Президент РФ осуществ-
понентов, историчность, внутренние и внешние связи, структуру ляет деятельность по следующим направлениям: законотворческая,
управления системой, информацию, включенность в более слож- нормотворческая, государственно-управленческая, организационную систему государственного управления Российской Федерации ная, кадровая, совещательно-консультативная. Первый наиболее
в статусе элемента или компонента. важный аспект в каждом из видов указанных связей - субордина-
На основании анализа, проведенного В.В.Кудашкиным4, сде- ционно-властный характер отношений. Вектор властной направлен-
1 Военно-техническое сотрудничество России на рубеже веков / Под общей ред. д.ю.н. С.В. Степашина. М.:Изд. дом «Финансовый контроль», 2002. С. 70.
2 Бельянинов А.Ю. Военно-техническое сотрудничество и интеграционные процессы в оборонно-промышленном комплексе России. М.: ИНИОН РАН, 2003. С. 28.
3 См. более подробно: Кудашкин В.В. Государственное регулирование торговли продукцией военного назначения. СПб: Юридический Центр Пресс. С. 17-35.:
4 Кудашкин В.В. Государственное регулирование торговли продукцией военного назначения с иностранными государствами: теория и практика. С. 27-28.
