CC BY
0
СТРОИТЕЛЬСТВО КАК ПРЕДМЕТ ПОЛНОМОЧИЙ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ: ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ
И.В. Упоров, д-р ист. наук, канд. юрид. наук, профессор Краснодарский университет МВД России (Россия, г. Краснодар)
DOI:10.24412/2411-0450-2024-3-2-149-152
Аннотация. В статье рассматривается основные тенденции развития законодательной базы в сфере строительства применительно к полномочиям органов местной власти. Анализируются соответствующие правовые акты как Российской империи, та к и СССР и постсоветской России, делаются обобщения, даются оценки применения строительных правил.
Ключевые слова: строительство, закон, местная власть, кодекс, местные Советы, администрация.
Строительство имеет важнейшую роль в экономике любого государства в целом и его отдельных частей - в этом смысле ситуация оценивается довольно просто: если на определенной территории осуществляется строительство каких-либо промышленных или социально-культурных объектов, значит территория развивается, показатели жизнедеятельности повышаются, и напротив - если нет никакого строительства, то и территория стагнирует. В этом контексте следует отметить, что в истории нашей страны строительная сфера развивалась достаточно противоречиво. В монархический период, как известно, преобладал частнопредпринимательский сектор, но при достаточно активном участии государства, что особенно ярко проявилось в период правления Петра I и, в частности, во время строительства Санкт-Петербурга. И в целом на сооружении крупных объектов государственного значения нередко привлекалась дешевая рабочая сила осужденных к лишению свободы (например, при строительстве железных дорог).
Что касается местного самоуправления монархического периода, то специальные полномочия в сфере строительства в Городовом Положении 1785 г. не устанавливалось, что объясняется в первую очередь сравнительно небольшим объемом полномочий местного самоуправления того времени. Однако в дальнейшем, в Положении о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. и Городовом положении
1870 г. уже закреплялось право местного самоуправления разрабатывать планы строительства поселений и другие полномочия. Вместе с тем решения местного самоуправления были обязательны лишь для частных лиц, в то время как вопросы строительства, входившие в сферу органов государственной власти, были вне контроля местного самоуправления. В частности, А.В. Материкин указывает, что городские управы на рубеже 1900 г. давали разрешение на частные постройки и их переустройство, при этом особое внимание уделялось рассмотрению фасадов зданий и планов внутренних помещений [1, с. 81] (мы полагаем, что этот опыт фасадного проектирования заслуживает внимания и современного законодателя, учитывая, что в настоящее время в городах в абсолютном большинстве случаев вопросу единого фасадного стиля на улице или квартале вообще не уделяется внимания).
Следует заметить также, что к тому времени уже существовала и нормативно-правовая база в сфере строительства -Устав строительный 1900 г. [2]. Данная отрасль управлялась Министерством внутренних дел (в ряде областей и губерний -военным начальством) через губернские правления и градоначальников на местах. К полномочиям местного самоуправления Устав строительный относил, в частности, обязанность «доставления о мерах предосторожности против пожаров; об устройстве кровель, печей, дымовых труб, об ис-
правном содержании и осмотре оных» (ст. 206). Заметим, что в целом характер полномочий во многом схож с полномочиями органов местного самоуправления в строительной сфере в настоящее время, хотя, бесспорно, тогда эти полномочия были отрегулированы в значительно меньшей степени.
После Октябрьской революции 1917 г., как известно, было осуществлено огосударствление экономических отношений, и местные Советы стали составлять низшее звено органов государственной власти. Строительством занимались в основном государственные строительные организации (в сельской местности также и стройбригады колхозов, однако с учетом того, что государство тотально руководило и колхозами, то и здесь фактически можно говорить о ведущей роли государства). На местные Советы при этом возлагались в основном координационные и контрольные функции. Так, 8 апреля 1968 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено Примерное положение о сельских, поселковых и районных Советах [3], а 19 марта 1971 г. - «Об основных правах и обязанностях районных и районных в городах Советов депутатов трудящихся» [4].
Эти акты модернизировали нормативную базу в данной сфере и сыграли весомую роль в правовом регулировании деятельности местных Советов. В ст.1 Указа 1971 г. указывается, в частности, что районный Совет депутатов трудящихся как орган государственной власти в районе решает в пределах прав, предоставленных законом, все вопросы районного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов трудящихся района. И далее: «Районный Совет депутатов трудящихся руководит государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на территории района, деятельностью подчиненных Совету органов управления, предприятий, учреждений и организаций районного подчинения. В районном подчинении находятся предприятия, учреждения и организации, обслуживающие преимущественно население района ... Руководство предприятиями, учрежде-
ниями и организациями районного подчинения осуществляется исполнительным комитетом районного Совета депутатов трудящихся через его отделы и управления либо непосредственно. Отделы и управления исполнительного комитета районного Совета, а также предприятия, учреждения и организации, которыми исполнительный комитет руководит непосредственно, подчиняются в своей деятельности как районному Совету и его исполнительному комитету, так и соответствующему вышестоящему отраслевому органу государственного управления» (ст. 2). Указывается также: «Районный Совет депутатов трудящихся координирует и контролирует деятельность всех расположенных на территории района предприятий, учреждений и организаций по жилищному, коммунальному строительству, строительству объектов социально-культурного и бытового назначения, производству товаров народного потребления и местных строительных материалов, по разработке и проведению мер в области благоустройства . Районный Совет и его исполнительный комитет в случае невыполнения их решений руководителями предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения входят в соответствующие вышестоящие органы с представлениями о наложении на этих руководителей дисциплинарных взысканий вплоть до освобождения их от занимаемых должностей. Результаты рассмотрения представлений должны быть сообщены районному Совету или его исполнительному комитету не позднее чем в месячный срок» (ст.3, 4).
Следует заметить, что проблемы регулирования строительной отраслью в СССР были предметом диссертационного исследования [5]. Такой подход сохранялся вплоть до распада СССР, после чего в развитии местного управления был определен иной подход (как и в других сферах государственного строительства), что видно из содержания Конституции России. А поиск концептуальной модели развития института местного самоуправления в России в период распада СССР в законодательном плане завершился разработкой и принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О
местном самоуправлении в РСФСР» [6]. Здесь законодатель указывает на строительство как на вопрос ведения местной власти применительно к исполнительным органам власти.
Так, в ст. 68 закона были определены полномочия городской администрации в области управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями и организациями на территории города. В частности, указывалось, что городская администрация: 1) управляет муниципальной собственностью города, решает вопросы создания, приобретения, использования, аренды объектов муниципальной собственности; вносит предложения в Совет об отчуждении объектов муниципальной собственности; 2) создает за счет имеющихся средств предприятия смешанной формы собственности, регистрирует их уставы, участвует на долевых началах в создании и эксплуатации совместных предприятий ... 5) содействует созданию на территории города предприятий различных форм собственности, занятых обслуживанием населения, созданию крестьянских (фермерских) хозяйств ... 9) приостанавливает строительство или эксплуатацию объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм на подведомственной Совету территории». Как видно, строительная сфера как отрасль экономики вновь была переведена на частнопредпринимательский уровень.
Существенно изменились и задачи местной власти, и прежде всего в экономической сфере. Отметим также, в период функционирования советского государства было создано мощное строительное законодательство, включая многочисленные ГОСТы, которое в основном своем объеме в техническом плане функционирует до сих пор. В 1990-е гг. строительная отрасль, как и многие другие сферы экономики, в связи с переходом на рыночные отношения, оказавшимся для России чрезвычайно болезненным, была подвержена определенному кризису. Примерно с 2000 г. наблюдается подъем строительной отрасли, и прежде всего за счет расширения
объемов жилищного строительства, где органы местного самоуправления принимают непосредственное участие. С конца 2008 г. в рамках мирового финансово-экономического кризиса в строительной отрасли были сокращены темпы развития [7]. Затем вновь наблюдается подъем. Если же иметь в виду основные тенденции, связанные с развитием строительной отрасли в последние годы, то нужно отметить, что с начала 2000-х гг. государство стало проводить все более продуманную политику. Так, в 2003 г. была разработана Концепция стратегии развития строительного комплекса Российской Федерации [8, с. 7-11]. Концепция определяет цели и задачи развития отрасли для повышения уровня благосостояния населения, удовлетворения потребности внутреннего и внешнего рынка, роста эффективности производства и производительных сил, увеличения объемов строительной продукции и обеспечения национальной безопасности страны.
Помимо этого, были приняты ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., Градостроительный кодекс РФ (сначала в 1998 г., а затем в 2004 г., который действует до настоящего времени), где определены полномочия органов публичной власти строительной сфере, в том числе органов местного самоуправления, в самих муниципальных образованиях повсеместно утверждены генеральные планы развития территорий, утверждены правила застройки и землепользования. В целом создана обширная правовая база для осуществления как промышленного, так и жилого строительства. Однако организационно-экономическая составляющая пока отстает, и именно на этом направлении, на наш взгляд, следует сосредоточить усилия органов власти и управления всех уровней, и прежде всего это касается распространенной ситуации, когда при строительстве жилищных комплексов явно недостаточно вводится объектов социально-культурного назначения; кроме того, во многих городах предпочтение отдается высокоэтажным многоквартирным домам, в то время как для России - крупнейшего в мире государ-
ства по размерам территории - имеются здесь полномочия органов местного само-все условия для более комфортного мало- управления используются явно в недоста-этажного жилищного строительства, и точной степени.
Библиографический список
1. Материкин А.В. Царицынская городская дума 1870-1914 гг.: опыт функционирования городского общественного управления. - Волгоград, 2008.
2. Устав строительный 1900 г. // Свод законов Российской Империи. - М., 1910. -С. 222-254.
3. Примерное положение о сельских, поселковых и районных Советах (утв. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 08.04.1968 г.) // Ведомости Верховного Совета С СССР. 1968. № 16. Ст. 131.
4. Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях районных и районных в городах Советов депутатов трудящихся» от 19.03.1971 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. №12. Ст. 132.
5. Абрамович А.М. Организационно-правовые проблемы государственного управления строительством в СССР: дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 1985.
6. Закон РСФСР от 06.07. 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
7. Яковенко П.Т. Объемы строительства в России имеют тенденцию к снижению // Коммерсант. 2008. 27 ноября.
8. Концепция стратегии развития строительного комплекса Российской Федерации до 2010 года (утверждена Госстроем России 11.04.2003 г.) // Промышленное и гражданское строительство. - 2003. - № 3. - С. 7-11.
CONSTRUCTION AS A SUBJECT OF LOCAL POWERS AUTHORITIES IN RUSSIA:
HISTORICAL ASPECT
I.V. Uporov, Doctor of Historical Sciences, Candidate of Legal Sciences, Professor Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (Russia, Krasnodar)
Abstract. The article examines the main trends in the development of the legislative framework in the field of construction in relation to the powers of local authorities. The relevant legal acts of both the Russian Empire, the USSR and post-Soviet Russia are analyzed, generalizations are made, and assessments of the application of building rules are given.
Keywords: construction, law, local authorities, code, local Councils, administration.
