CC BY
81
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Д.Д. Якадин
Якадин Дмитрий Дмитриевич — соискатель кафедры теории и истории государства и права Нижегородской академии МВД России
Стратегия, тактика, техника юридического делегирования в контексте реформы местного самоуправления в Российской Федерации
Институт юридического делегирования носит интеграционный характер и может быть применим на разных уровнях вертикали власти. Исключением не является и уровень местного самоуправления. Этот институт слагается из элементов правового регулирования правоотношений делегирования. В этом аспекте необходимо рассуждать о нормативной правовой регламентации субъектов делегирования, его объектов и содержания правоотношений на уровне местного самоуправления.
Юридическое делегирование имеет «корпус» собственных категорий и понятий, понятийных рядов. Вместе с этим, следует заметить, что четкой системы юридического делегирования нет — она пока работает как «генератор случайных чисел». Поэтому и процесс познания отдельных характерных признаков данного правового явления мы начинаем с установочных методологических основ исследования.
Правовой институт делегирования должен включать в себя не только материальные нормы, его регламентирующие, но и содержать процессуальный аспект. Эксклюзивная технология реализации юридического делегирования суть процессуальные механизмы его функционирования.
Необходимо учитывать, что юридическое делегирование — средство сохранения либо обеспечения баланса централизации и децентрализации в решении вопросов политики, особенно региональной. Возможность делегирования властных полномочий между федеральным уровнем, региональным и уровнем местного самоуправления позволяет регулировать политико-правовые инструменты и механизмы государства в целом. Комплекс норм, регламентирующих производство по вопросам делегированного законодательства, в условиях федеративной государственности многослойный.
Юридическое делегирование связано с острейшей политической проблемой распределения власти.
Любой орган государственной власти создается для выполнения определенных функций. Эти функции осуществляются в правовых и организационных формах. Для их реализации орган государственной власти наделяется определенными полномочиями. Объем таких полномочий, закрепленный в основном акте, следует рассматривать как первичный или базовый.
Статья 78 Конституции Российской Федерации устанавливает возможность делегирования полномочий в системе федеральных органов государственной власти: «Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий».
По мнению Л.А. Капустиной, «в Российской Федерации остро стоит вопрос о поддержании баланса властей, об оптимальном соотношении законодательной и исполнительной властей, в том числе и о допустимости делегирования законодательной власти1.
Делегированное законодательство в государственном праве, по замечанию В.А. Окмянского, — это принятие законов не только правительством, но и главой государства, административными и иными организациями управления на основе специальных полномочий, предоставленных законодательными органами2.
Юридическое делегирование — средство преодоления опасностей и рисков государственного управления.
1 Капустина Л.А. Делегирование правотворческих полномочий в Российской Федерации // Государство и право России: история — современность — перспективы развития: материалы III Региональной межвузовской научнопрактической конференции, 7 декабря 2007 года / отв. ред. К.В. Шмелев. Н. Новгород, 2008. С. 221.
2 См.: Окмянский В.А. Роль законотворческой техники в разграничении полномочий между государственной властью и местным самоуправлением // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: сборник статей: в 2 т. / под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001. С. 54.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
По мнению К.Б. Малышева, сущность оптимального управления заключается в обеспечении эффективного управленческого воздействия субъекта на объект управления при наиболее рациональном использовании сил и средств в конкретных условиях и реальной управленческой ситуации1.
Делегирование полномочий — непременное условие нормального функционирования организации, позволяющее расширить диапазон управления руководителя, сосредоточиться на решении перспективных задач2.
По справедливому замечанию Л.А. Капустиной, «процесс делегирования неизбежен в результате государственного вмешательства и расширения государственной службы, но из этого не следует, что исполнительная власть должна сама определять основные направления регулирования»3.
Еще одним вариантом юридического делегирования может выступать согласие, отрицающее баланс интересов и полномочий. Возможно юридическое делегирование по типу «игра с ненулевой суммой», когда при наличии некоторых противоречий в итоге заключается правовой акт (договор, соглашение, приказ), итоги которого одинаково удовлетворяют каждого субъекта взаимодействия, и при этом каждый определяет себя победителем. Так, можно привести пример о делегировании уже разграниченных полномочий. Имеется в виду передача полномочий не в рамках договорного разграничения полномочий, предусмотренного частью 3 статьи 11 Конституции, а сверх того, на основе разграничения полномочий, уже установленного Конституцией, внутрифедеральными договорами о разграничении предметов ведения и законами, ибо соглашения органов исполнительной власти не могут иметь первичный, учредительный характер4.
Анализ норм Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» позволяет сделать вывод об активном использовании института юридического делегирования в деятельности органов местного самоуправления России. Данным законом устанавливается, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом5.
Соглашения о делегировании полномочий органов местного самоуправления выступают одним из важнейших способов взаимодействия муниципльных образований. С их помощью обеспечивается выполнение отдельных полномочий органов местного самоуправления на тех уровнях, где это наиболее эффективно6.
Отметим, что в настоящее время нормативные правовые акты не содержат определения понятия «соглашения о делегировании». Заметим, однако, что федеральный закон от 24 июня 1999 года «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации»7 определял соглашение о делегировании как правовую форму передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ друг другу осуществления части своих полномочий.
Институт делегированного законодательства — это совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих деятельность уполномоченного органа по осуществлению переданных ему законодательных полномочий, также деятельность парламента по наделению (курсив наш. — Д.Я.) органа публичной власти полномочиями из сферы своей компетенции и контролю за их осуществлением8.
Юридическое делегирование может предусматривать процесс передачи части полномочий. В связи с этим можно выделять частичное делегирование, когда передается часть полномочий, и
1 Малышев К.Б. Психология управления. М., 2000. С. 133.
2 См.: Максимов А.Н. Делегирование полномочий как фактор оптимизации стиля управления // Юрист. 2007. № 8. С.36
3 Капустина Л.А. Делегирование правотворческих полномочий в Российской Федерации // Государств и право России: история — современность — перспективы развития: материалы III Региональной межвузовской научнопрактической конференции, 7 декабря 2007 года / отв. ред. К.В. Шмелев. Н. Новгород, 2008. С. 224.
4 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / отв. ред. Л.А. Окуньков. М., 1996. С. 348.
5 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40, ст. 3822.
6 Петроградская А.А., Чаннов С.Е. Делегирование полномочий муниципальных образований как форма межмуниципального сотрудничества // Практика муниципального управления. 2011. № 9. С. 57.
7 Собрание законодательства РФ. 1 999. № 26, ст. 3176.
8 См.: Арефина С.И. Конституционные основы делегированного законодательства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
Якадин Д.Д. Стратегия, тактика, техника юридического делегирования...
843
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
полное — передача «пакета» полномочий или обязанностей. В большей степени частичное делегирование характерно при разграничении полномочий между федеральным и региональными уровнями власти.
Передача осуществления части полномочий не должна противоречить Конституции РФ и федеральным законам. В доктрине высказана точка зрения, согласно которой, в случае делегирования полномочий «сверху-вниз», по соглашению органов исполнительной власти можно передавать полномочия только по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов1. Только в этом случае будет соблюдено требование о соответствии соглашения нормам Конституции РФ.
С такой позицией можно было бы согласиться, если бы речь шла о разграничении полномочий исполнительной власти договорами, предусмотренными частью 3 статьи 11 Конституции. Ведь данные договоры предназначены для установления компетенции по предметам совместного ведения. Однако часть 2 статьи 78 имеет в виду передачу любых полномочий исполнительной власти, делегирование которых не противоречит Конституции РФ и федеральному закону. Так, очевидно, что полномочия по управлению федеральной государственной собственностью (п. «д» ст. 71) не могут передаваться «сверху-вниз», поскольку Конституция однозначно относит управление федеральной государственной собственностью к полномочиям федеральных органов власти. Но также очевидно, что, например, полномочий федеральных органов исполнительной власти по применению уголовнопроцессуального законодательства, относящегося к предметам ведения Федерации (п «о» ст. 71), осуществляется органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, и полномочия федеральных органов, в части, могут передаваться ими соответствующим органам власти субъектов Федерации, если это не противоречит федеральному закону, устанавливающему полномочия соответствующих федеральных органов исполнительной власти2.
«Делегация и делегированное законодательство с конституционно-правовой точки зрения следует рассматривать исключительно как форму реализации полномочий (компетенции) одного органа другим, когда делегацией устанавливается не само правомочие (не определяется его суть), а определяется только субъект реализации такого полномочия. Делегация, таким образом, есть форма реализации, но не содержание самого полномочия»3.
Принцип разделения властей, являясь основой функционирования государственного аппарата, выполняет роль политико-правового балансира, обеспечивающего гармоничное взаимодействие высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти между собой4. «Разделение властей означает не буквальное разделение единой государственной власти, а, во-первых, разграничение полномочий разных государственных органов, и, во-вторых, неподчиненность последних друг другу за рамками конституционных процедур»5. По мнению В.Е. Чиркина, институт делегированного нормотворчества, его осуществление тесно связаны с такими ключевыми демократическими институтами современного государства, как разделение властей, парламентаризм6.
По Ю.Г. Арзамасову, «нормативные документы федеральных органов исполнительной власти могут быть делегированными, т.е. направленными на реализацию компетенции вышестоящих органов власти»7.
По вопросу теории разделения властей делегирование законодательных полномочий некоторые авторы называют основной причиной нарушения баланса между законодательной и исполнительной ветвями власти. Определение компетенции государственных органов должно сочетаться с «эластичностью» в разграничении их сфер деятельности, так как они должны иметь возможность своевременно реагировать на потребности общества и государства8.
В рамках юридического делегирования как передачи прав и обязанностей на государственном уровне можно рассматривать передачу конкретных функций по оказанию услуг. Необходимо отметить, что «под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым орга-
1 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / отв. ред. Л.А. Окуньков. М., 1996. С. 347—349.
2 Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 340—341.
3 Исаев М.А. Основы конституционного права Дании. М., 2002. С. 197—198.
4АвдеевД.А. Разделение властей и дуалистическая природа исполнительной власти в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 9. С. 14—18.
5КокотовА.Н. Конституционное право России: курс лекций: учебное пособие. М., 2007. С. 56—57.
6 Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2007. С. 236.
7 Арзамасов Ю.Г. Нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти // Государство и право. 2007. № 6. С. 27.
8 Музыка С.А. Концепция делегированного нормотворчества и ее значение для теоретического анализа нормативных правовых актов органов исполнительной власти // Ученые труды Российской Академии адвокатуры и нотариата. 2012. № 3 (26). С. 63.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
нами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях»1. В любом случае, юридическое делегирование предусматривает процесс передачи государственных функций от одного субъекта другому в определенном объеме.
В Конституции (ст. 78) ничего не говорится о временных параметрах передачи полномочий. Следует считать, что Конституция предполагает общеизвестное правило, соблюдение которого необходимо в правовом государстве: делегирование полномочий по соглашению должно осуществляться на определенный срок, установленный в этом соглашении. В противном случае орган исполнительной власти, передавший полномочия, может в любой момент отозвать их в одностороннем порядке, что противоречит требованию определенности компетенции государственных органов в правовом государстве.
Так, соглашения о передаче части полномочий от одного муниципального образования другому носят в соответствии с частью 4 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» срочный характер. Как правило, такие соглашения заключаются сроком на один год. Это связано с тем, что передача части полномочий от одного муниципального образования другому может осуществляться только с одновременным выделением субвенций на их реализацию, что взаимоувязывает эти соглашения с вопросами формирования бюджетов и соответственно с годичным сроком их исполнения. В то же время можно встретить примеры, предусматривающие автоматическую пролонгацию соглашений о передаче части полномочий2.
Для обозначения срока передачи полномочий и процедуры передачи возможно использование следующих вариантов обозначения сроков:
— указание на конкретный срок передачи полномочий путем установления в договоре даты (например, по 31 декабря 1999 года) или срока (например, на пять лет), после чего автоматически осуществление данного полномочия вновь переходит к органу, делегировавшему полномочия; при этом не требуется издание дополнительного правового акта о факте обратной передачи (возврате) полномочия или внесение изменения в текст договора;
— передача полномочий «до востребования» их передающими органами государственной власти; здесь возврат полномочий происходит путем издания передавшим их органом исполнительной власти акта, оформляющего возврат определенных полномочий3.
В акте о делегировании должно быть отмечено, какое конкретно полномочие, какому органу и на какой срок делегируется; установлена невозможность передачи делегированного полномочия другому органу, а также определен порядок компенсации дополнительных материальных и финансовых затрат на реализацию делегированного полномочия4.
Переданные полномочия считаются исчерпанными с момента обнародования правительством соответствующего нормативного акта. Базовые законы должны четко определять цель и объем передаваемых законодательных полномочий так же, как и принципы и критерии, которые должны быть соблюдены при их осуществлении.
1 Собрание законодательства РФ. 2004. № 11, ст. 945.
2 См.: Петроградская А.А., Чаннов С.Е. Делегирование полномочий муниципальных образований как форма межмуниципального сотрудничества // Практика муниципального управления. 20011. № 9. С. 58.
3 См.: Конституция Российской Федерации: проблемный комментарий / отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 341.
4 См.: Космачев Д.С. Институт делегирования нормотворческих полномочий в России // Вопросы экономики и права. 2009. № 10. С. 12.
Якадин Д.Д. Стратегия, тактика, техника юридического делегирования...
845
