CC BY
73
Д.Д. Якадин
Якадин Дмитрий Дмитриевич — соискатель кафедры теории и истории государства и права
Нижегородская академия МВД России
Коллизии делегирования полномочий на различных уровнях государственной власти
Юридическое делегирование выступает средством сохранения, либо обеспечения баланса централизации и децентрализации власти. Возможность делегирования властных полномочий между федеральным и региональным уровнях позволяет регулировать политико-правовые инструменты и механизмы государства в целом. Комплекс норм, регламентирующих производство по вопросам делегированного законодательства, в условиях федеративной государственности многослойный. Рассмотрим наиболее коллизионные проблемы в делегировании полномочий между этими уровнями власти.
Любой орган государственной власти создается для выполнения определенных функций. Эти функции осуществляются в правовых и организационных формах. Для их реализации орган государственной власти наделяется определенными полномочиями. Объем таких полномочий, закрепленный в основном акте, следует рассматривать как первичный, или базовый.
Статья 78 Конституции Российской Федерации устанавливает возможность делегирования полномочий в системе федеральных органов государственной власти: «Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий».
По мнению Л.А, Капустиной, «В Российской Федерации остро стоит вопрос о поддержании баланса властей, об оптимальном соотношении законодательной и исполнительной властей, в том числе и о допустимости делегирования законодательной власти1.
Делегированное законодательство в государственном праве, по замечанию В.А. Окмянского, — это принятие законов не только правительством, но и главой государства, административными и иными организациями управления на основе специальных полномочий, предоставленных законодательными органами2.
По мнению К.Б. Малышева, сущность оптимального управления заключается в обеспечении эффективного управленческого воздействия субъекта на объект управления при наиболее рациональном использовании сил и средств в конкретных условиях и реальной управленческой ситуации3.
По справедливому замечанию Л.А. Капустиной, «процесс делегирования неизбежен в результате государственного вмешательства и расширения государственной службы, но из этого не следует, что исполнительная власть должна сама определять основные направления регулирования»4.
Отметим, что настоящее время нормативные правовые акты не содержат определеия понятия «соглашения о делегировании». Заметим, однако, что федеральным законом от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации»5 определял соглашение о делегированиее как правовую форму передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ друг другу осуществления части своих полномочий.
1 Капустина Л.А. Делегирование правотворческих полномочий в Российской Федерации // Государство и право России: история — современность — перспективы развития: материалы III региональной межвузовской научно-практической конференции, 7 декабря 2007 года / отв.ред. К.В. Шмелев. Н. Новгород: НФ ИБП, 2008. С. 221.
2 См.: Окмянский В.А. Роль законотворческой техники в разграничении полномочий между государственной властью и местным самоуправлением. Законотворческая техника современнй России: состояние, проблемы, совершенствование: сборник статей: в 2 т. / под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001. С. 54.
3 Малышев К.Б. Психология управления. М., 2000. С. 133.
4 Капустина Л.А. Делегирование правотворческих полномочий в Российской Федерации // Государств и право России: история — современность — перспективы развития: материалы III региональной межвузовской научно-практической конференции, 7 декабря 2007 года / отв.ред. К.В. Шмелев. Н. Новгород: НФ ИБП, 2008. С. 224.
5 Собрание законодательства РФ. 1999. № 26, ст. 3176.
Институт делегированного законодательства — это совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих деятельность уполномоченного органа по осуществлению переданных ему законодательных полномочий, также деятельность парламента по наделению (курсив наш — Д.Я.) органа публичной власти полномочиями из сферы своей компетенции и контролю за их осуществлением1.
Юридическое делегирование может предусматривать процесс передачи части полномочий. В связи с этим можно выделять частичное делегирование, когда передается часть полномочий, и полное — передача «пакета» полномочий или обязанностей. В большей степени частичное делегирование характерно при разграничении полномочий между федеральным и региональными уровнями власти.
Передача осуществления части полномочий не должна противоречить Конституции РФ и федеральным законам. В доктрине высказана точка зрения, согласно которой, в случае делегирования полномочий «сверху-вниз» по соглашению органов исполнительной власти, можно передавать полномочия только по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов2. Только в этом случае будет соблюдено требование о соответствии соглашения нормам Конституции РФ.
С такой позицией можно было бы согласиться, если бы речь шла о разграничении полномочий исполнительной власти договорами, предусмотренными ч.3 ст.11 Конституции. Ведь данные договоры предназначены для установления компетенции по предметам совместного ведения. Однако ч. 2. ст. 78 имеет ввиду передачу любых полномочий исполнительных власти, делегирование которых не противоречит Конституции РФ и федеральному закону. Так, очевидно, что полномочия по управлению федеральной государственной собственностью (п. «д» ст. 71) не могут передаваться «сверху-вниз», поскольку Конституция однозначно относит управление федеральной государственной собственностью к полномочиям федеральных органов власти. Но также очевидно, что, например, полномочий федеральных органов исполнительной власти по применению уголовно-процессуального законодательства, относящегося к предметам ведения Федерации (п «о» ст. 71), осуществляется органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, и полномочия федеральных органов, в части, могут передаваться ими соответствующим органам власти субъектов Федерации, если это не противоречит федеральному закону, устанавливающему полномочия соответствующих федеральных органов исполнительной власти3.
«Делегация и делегированное законодательство с конституционно-правовой точки зрения следует рассматривать исключительно как форму реализации полномочий (компетенции) одного органа другим, когда делегацией устанавливается не само правомочие(не определяется его суть), а определяется только субъект реализации такого полномочия. Делегация, таким образом, есть форма реализации, но не содержание самого полномочия»4.
Принцип разделения властей, являясь основой функционирования государственного аппарата, выполняет роль политико-правового балансира, обеспечивающего гармоничное взаимодействие высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти между собой5. «Разделение властей означает не буквальное разделение единой государственной власти, а, во-первых, разграничение полномочий разных государственных органов, и, во-вторых, неподчиненность последних друг другу за рамками конституционных процедур»6. По мнению В.Е. Чиркина, институт делегированного нормотворчества, его осуществление тесно связаны с такими ключевыми демократическими институтами современного государства, как разделение властей, парламентаризм7.
По Ю.Г. Арзамасову, «нормативные документы федеральных органов исполнительной власти могут быть делегированными, то есть направленными на реализацию компетенции вышестоящих органов власти»8.
По вопросу теории разделения властей делегирование законодательных полномочий некоторые авторы, называют основной причиной нарушения баланса между законодательной и исполнительной ветвями власти. Определение компетенции государственных органов должно сочетаться с «эластичностью» в разграничении их сфер деятельности, так как они должны иметь возможность своевременно реагировать на потребности общества и государства9.
1 См.: Арефина С.И. Конституционные основы делегированного законодательства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
2 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / отв. ред. Л.А. Окуньков. С. 347—349.
3 Конституция Российской Федерации: проблемный комментарий / отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 340—341.
4 Исаев М.А. Основы конституционного права Дании. М., 2002. С.197—198.
5 Авдеев Д.А. Разделение властей и дуалистическая природа исполнительной власти в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 9. С. 14—18.
6 Кокотов А.Н. Конституционное право России: курс лекций. М., 2007. С. 56—57.
7 Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2007. С. 236.
8 Арзамасов Ю.Г. Нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти // Государство и право. 2007. № 6. С. 27.
9 Музыка С.А. Концепция делегированного нормотворчества и ее значение для теоретического анализа нормативных правовых актов органовисполнительной власти // Ученые труды Российской Академии адвокатуры и нотариата. 2012. № 3 (26). С. 63.
В рамках юридического делегирования как передачи прав и обязанностей на государственном уровне, можно рассматривать передачу конкретных функций по оказанию услуг. Необходимо отметить, что «под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях»1. В любом случае, юридическое делегирование предусматривает процесс передачи государственных функций от одного субъекта другому в определенном объеме.
В Конституции (ст.78) ничего не говорится о временных параметрах передачи полномочий. Следует считать, что Конституция предполагает общеизвестное правило, соблюдение которого необходимо в правовом государстве: делегирование полномочий по соглашению должно осуществляться на определенный срок, установленный в этом соглашении. В противном случае орган исполнительной власти, передавший полномочия, может в любой момент отозвать их в одностороннем порядке, что противоречит требованию определенности компетенции государственных органов в правовом государстве.
Анализ норм Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» позволяет сделать вывод об активном использовании института юридического делегирования в деятельности органов местного самоуправления России. Данным законом устанавливается, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом2.
Соглашения о делегировании полномочий органов местного самоуправления выступают одним из важнейших способов взаимодействия муниципльных образований. С их помощью обеспечивается выполнение отдельных полномочий органов местного самоуправления на тех уровнях, где это наиболее эффективно3.
Так, соглашения о передаче части полномочий от одного муниципального образования другому носят в соответствии с ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» срочный характер. Как правило, такие соглашения заключаются сроком на один год. Это связано с тем, что передача части полномоий от одного муниципального образования другому может осуществляться только с одновременным выделением субвенций на их реализацию, что взаимоувязывает эти соглашения с вопросами формирования бюджетов и соответственно с годичным сроком их исполнения. В то же время можно встретить примеры, предусматривающие автоматическую пролонгацию соглашений о передаче части полномочий4.
Для обозначения срока передачи полномочий и процедуры передачи возможно использование следующих вариантов обозначения сроков:
— указание на конкретный срок передачи полномочий путем установления в договоре даты (например, по 31 декабря 1999 года) или срока (например, на пять лет), после чего автоматически осуществление данного полномочия вновь переходит к органу, делегировавшему полномочия; при этом не требуется издание дополнительного правового акта о факте обратной передачи (возврате) полномочия или внесение изменения в текст договора;
— передача полномочий «до востребования» их передающими органами государственной власти; здесь возврат полномочий происходит путем издания передавшим их органом исполнительной власти акта, оформляющего возврат определенных полномочий5.
В акте о делегировании должно быть отмечено, какое конкретно полномочие, какому органу и на какой срок делегируется; установлена невозможность передачи делегированного полномочия другому органу, а также определен порядок компенсации дополнительных материальных и финансовых затрат на реализацию делегированного полномочия6.
1 Собрание законодательства РФ. 2004. № 11, ст. 945.
2 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40, ст. 3822.
3 Петроградская А.А., Чаннов С.Е. Делегирование полномочий муниципальных образований как форма межмуниципального сотрудничества // Практика муниципального управления. 2011. № 9. С. 57.
4 Там же. С. 58.
5 Конституция Российской Федерации: проблемный комментарий / отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 341.
6 Космачев Д.С. Институт делегирования нормотворческих полномочий в России // Вопросы экономики и права. 2009. № 10. С. 12.
Переданные полномочия считаются исчерпанными с момента обнародования правительством соответствующего нормативного акта. Базовые законы должны четко определяют цель и объем передаваемых законодательных полномочий также, как и принципы и критерии, которые должны быть соблюдены при их осуществлении.
Частичная передача нормотворческой компетенции одним государственным органом другому либо общественной организации неправомерна, за исключением тех случаев, когда возможность делегирования полномочий специально предусмотрена в законе или ином нормативно-правовом акте1.
Конституционный Суд РФ в Определении от 8 июня 2000 г. № 91-О, подчеркнул, что «вопрос о разграничении компетенции в области установления судебной системы однозначно решен самой Конституцией Российской Федерации. При этом не предполагается какое-либо делегирование полномочий Российской Федерации ее субъектам на основании договоров, поскольку на федеральном законодателе во всяком случае лежит обязанность самостоятельно определить перечень всех действующих судов, систему процессуальных инстанций и их компетенцию»2.
Детальная регламентация процесса делегирования, наличие множества условий и ограничений.
На уровне органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, форма законодательного делегирования прав и обязанностей может носить обязательный ежегодный характер нормативного правового оформления путем внесения изменений в соответствующие акты. В особенности, данное обстоятельство связано с формированием бюджета на следующий календарный год и соответствующего юридического делегирования полномочий органам местного самоуправления. Так, статьей 35 Закона Нижегородской области от 18.12.2013 № 166-З «Об областном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»3 органам местного самоуправления делегируются права и обязанности со стороны субъекта Российской Федерации, изменяющие их компетенцию 12 законами Нижегородской области. Это свидетельствует о широкой практике делегирования прав и обязанностей на местах посредством формы нормативного правового закрепления.
Концепция развития законодательства в области федеративных отношений относит возложение полномочий на субъекты Российской Федерации, финансируемых за счет субвенций, к юридической делегации, и обосновывает юридическое делегирование как важнейший правовой механизм распределения компетенции между Федерацией и ее субъектами.
Компромиссным средством перераспределения компетенции между центром и регионами по предметам совместного ведения выступает юридическое делегирование федеральных полномочий.
Таким образом, любой орган государственной власти создается для выполнения определенных функций. Эти функции осуществляются в правовых и организационных формах. Для их реализации орган государственной власти наделяется определенными полномочиями. Объем таких полномочий, закрепленный в основном акте, следует рассматривать как первичный, или базовый. В связи с этим, прав В.А. Толстик, который утверждает, что делегирование обусловлено наделением полномочиями, однако в отличие от первичного, статусного, представляет собой вторичный акт, поскольку передать можно только то, чем обладаешь сам4.
Соглашаясь в основном с таким подходом, следует подчеркнуть, что делегирование полномочий заключается в передаче федеральным или региональным органам государственной власти уже разграниченных между ними полномочий. Таким образом, делегирование полномочий является компромиссным средством перераспределения компетенции, которая ранее была первично разграничена между центром и регионами.
1 Поленина С. В., Сильченко Н.В. Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР. М., 1987. С. 34—35.
2 По запросу Правительства Республики Ингушетия о проверке конституционности части первой статьи 2, статей 5, 6, 7, 8, пункта 2 статьи 9, статьи 21 и пункта 4 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 гю № 91-О // СПС «Гарант».
3 Об областном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов: закон Нижегородской области от 18 декабря 2013 г. № 166-З // Нижегородские новости. 2014. 15 января (начало); Нижегородские новости. 2014. 16 января (окончание).
4 Толстик В.А. К вопросу о юридической силе актов, принятых в рамках делегированных нормотворческих полномочий // Юрист. 2001. № 10.
