CC BY
39
Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...
В научном мире существуют и другие предложения по борьбе с идеологией терроризма.
Так, по мнению А. Сухаренко, это возможно в рамках реализации двух самостоятельных, но неразрывно связанных направлений.
Во-первых, разрушение террористического мифа путем проведения активного религиозного просвещения населения.
Во-вторых, развитие у лиц, склонных к террористической деятельности, устойчивости к террористической пропаганде1.
Мы полностью соглашаемся с мнением автора и считаем, что вышеназванные механизмы незамедлительно должны быть имплементированы в российскую правовую систему, направленную на противодействие идеологии терроризма.
Еще одним, по нашему мнению, не менее значимым признаком терроризма является воздействие на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями. Считаем, что это и является целью любой террористической деятельности. Хотя эта цель исключительно политизирована, но она в целом не раскрывает сущности экстремизма. В данном случае нам бы хотелось согласиться с мнением А.В. Петрянина, указывающего, что как терроризм, так и экстремизм в целом преследуют политико-экономические цели, направленные на захват власти и передел экономических ресурсов2.
Третий признак, раскрывающий сущность экстремизма, характеризует способы террористической деятельности. Анализируемый Федеральный закон выделяет два таких способа. Первый — устрашение населения, второй — иные противоправные насильственные действия.
В целом анализ дефиниции, раскрывающей признаки терроризма, дает на основание констатировать, что основным из них является насильственная форма деятельности лиц, причастных к террористической деятельности. Так как данный признак два раза используется в данном определении.
Полагаем, что это верно подмечено законодателем, так как только использование насильственных действий в рамках достижения поставленных перед собой целей, обремененных соответствующей идеологией, должны признаваться террористическими.
Подводя итог проведенному анализу конституционных основ противодействия терроризму в современной России, хотелось бы подчеркнуть, что именно они и составляют правовую базу противодействия террористической деятельности и в настоящее время имплементированы в федеральное законодательство, непосредственно направленное на борьбу с данным общественно опасным явлением.
Д.Д. Якадин, курсант 402 группы факультета подготовки оперативного состава подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции Нижегородской академии МВД России
Юридическое делегирование полномочий в ракурсе централизации и децентрализации государственной власти (заметки на страницах Отчета Федерального Собрания России о 20-летнем развитии отечественного законодательства)
В Отчете Федерального Собрания Российской Федерации о 20-летнем развитии отечественного законодательства неоднократно констатируется, а точнее — декларируется полновластие народа. В частности, подчеркивается, что народ делегирует власть Президенту, Парламенту, депутатам. В документе немало рассуждений о разграничении полномочий между органами федеральной и региональной власти, централизации и децентрализации законодательной регламентации3, но механизмы этих базовых видов юридического делегирования в Отчете надлежащим образом не раскрываются. Общеизвестно, что не только политики, публицисты, но и некоторые ученые считают, что в действительности народ отстранен от власти, «отчужден» от нее. В такого рода политико-правовых документах желательно противостоять подобным позициям и аргументированно раскрывать реальный (т. е. без сокрытия дефектов и изъянов) механизм участия народа в управлении государством, схемы справедливого либо несправедливого распределения властных полномочий, порядок централизации либо децентрализации государственного управления. Нельзя забывать, что государство есть централизованная система публичной власти, призванная выявлять, согласовывать (в том числе путем децентрализации) различные (порой трудно совмещаемые) общественные интересы.
Комплекс проблем делегирования (передачи, наделения) полномочий в последнее время стал в Российской Федерации ключевым направлением совершенствования государственного и муниципального управления. Для их разрешения необходимо четкое законодательное закрепление начальных (собственных) полномочий по предметам ведения за органами власти разных уровней и ветвей (этот процесс при-
1 Сухаренко А. Терроризму нет оправдания! // ЭЖ-Юрист. 2013. № 23. С. 14.
2ПетрянинА.В. Теоретико-прикладное исследование преступлений экстремистской направленности (уголовно-правовой и криминопенологический аспекты): монография. Н. Новгород. 2013. С. 148.
3 Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации» / отв. ред. А.А. Кпишас, В.Н. Плигин. М., 2013. С. 22, 29, 33, 34, 35, 37, 70—71.
нято также называть разграничением полномочий), и только потом — закрепление механизма делегирования полномочий. В государствах со сложным административно-территориальным устройством проблемы возникают уже при разграничении полномочий органов власти разных уровней и ветвей. И именно в такой последовательности — сначала разграничение полномочий по уровням власти, а затем — по ветвям.
В Российской Федерации, учитывая ее федеративное устройство, вначале нужно разрешить вопрос о разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а затем (параллельно) — между Российской Федерацией и муниципальными образованиями и между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями (см. таблицу 1). В современной двухуровневой модели организации местного самоуправления важно также разграничить полномочия между муниципальными районами и поселениями.
Таблица 1
Предметы исключительного ведения Российской Федерации статья 71 Конституции Российской Федерации
Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации статья 72 Конституции Российской Федерации
Предметы ведения субъектов Российской Федерации Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ. 1999. № 42, ст. 5005)
Вопросы местного значения поселений муниципальных районов городских округов Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ. 2003. № 40, ст. 3822)
И только потом должен решаться вопрос разграничения полномочий между отдельными органами на каждом названном уровне управления. Необходимо учитывать наличие исключительных полномочий (собственных) и предметов совместного ведения. Законодательное закрепление полномочий за органами Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения в мировой практике условно сводится к трем вариантам1.
Первый вариант предусматривает ситуацию, когда за федеральными органами закреплены все регулятивные полномочия, а исполнительно-распорядительные полномочия распределяются между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации.
Второй вариант предполагает распределение между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации всех полномочий как в области правового регулирования, так и в области государственного управления по каждому предмету ведения.
Третий вариант сводится к закреплению за федеральными органами установления основ юридического регулирования и контроля соответствия этим основам нормативных актов субъектов федерации, а все прочие нормотворческие и исполнительные полномочия закрепляются за органами государственной власти субъектов Федерации.
Ни один из вышеобозначенных вариантов в «чистом» виде неэффективен. Таким образом, комплекс проблем разграничения полномочий многократно умножается и затрудняет переход к формированию механизма делегирования полномочий.
В современной России комплекс проблем юридического делегирования этого вида должен был быть разрешен в рамках административной реформы вначале для органов исполнительной власти. Так, одним из приоритетов административной реформы было определено «завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»2. В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 году были проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти3. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению адми-
1 См. об этом подробнее: Собянин С.С. Проблемы и направления совершенствования разграничения полномочий в сфере совместного ведения // Право и политика. 2006. № 11.
2 О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах: указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года № 824 // Собрание законодательства РФ. 2003. № 30, ст. 3046.
3 См. об этом подробнее: Административная реформа в России: научно-практическое пособие / Е.К. Волчинская [и др.]; под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006.
Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...
Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...
нистративной реформы1 было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными — 1468, дублирующими — 263, требующими изменения — 8682.
Результаты исследований в области разграничения полномочий между органами власти разных уровней были оформлены федеральными законами:
от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» 3;
от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»4;
от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»5;
от 18 октября 2007 года № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»6.
Был принят интересный Федеральный закон о совершенствовании разграничения полномочий, касающийся отдельного органа власти — от 23 июля 2008 года № 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации»7.
Предпринятые меры позволяют утверждать, что в современной Российской Федерации реализована концепция разграничения полномочий. Корректировки в системе разграничения полномочий, безусловно, продолжаются, но они носят эпизодический характер и не затрагивают базовые полномочия. Следовательно, сложились условия для нормативного закрепления механизма делегирования (передачи, наделения) полномочий между разными уровнями государственного и муниципального управления:
общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации установлены главой VI. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями предусмотрено в главе 4 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
передача полномочий по решению вопросов местного значения между поселениями и муниципальными районами закреплена в части 4 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Механизм делегирования (передачи, наделения) полномочий, очевидно, должен быть единым, независимо от вида полномочий и субъектов этих отношений, и в нем должны быть предусмотрены:
а) вид нормативного правового акта, которым закрепляется факт делегирования (передачи, наделения) полномочий;
б) требования к содержанию данного нормативного правового акта, включая: перечень делегированных прав и обязанностей; способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций; перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в собственность материальных средств; порядок отчетности и контроля за осуществлением полномочий; условия и порядок прекращения осуществления переданных полномочий;
в) условия вступления нормативного правового акта о делегировании (передачи, наделении) полномочий в силу.
В то же время механизм делегирования (передачи, наделения) полномочий федеральных органов государственной власти органам власти субъектов Российской Федерации, предусмотренный главой VI.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», позволяет использовать несколько «схем» заключения комплексных договоров (соглашений), а также внедрять отдельные элементы механизма делегирования (передачи, наделения) полномочий. Так,
1 О Правительственной комиссии по проведению административной реформы: постановление Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 года № 451 // Собрание законодательства РФ. 2003. № 31, ст. 3150.
2 Об одобрении Концепции административной реформы в РФ в 2006—2008 годах и плана мероприятий по проведению административной реформы в РФ в 2006—2010 годах: распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года № 1789-р // Собрание законодательства РФ. 2005. № 46, ст. 4720.
3 Российская газета. 2004. 30 декабря.
4 Российская газета. 2005. 31 декабря.
5 Российская газета. 2006. 31 декабря.
6 Собрание законодательства РФ. 2007. № 43, ст. 5084.
7 Российская газета. 2008. 25 июля.
встречаются универсальные, специальные на основе типовых1 и уникальные2 договоры (соглашения). Широко распространена практика закрепления порядка администрирования доходов3, представления отчетов4, осуществления контроля5, оценки эффективности6 и т. п.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в соответствии с главой 4 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в основном, осуществляется на уровне субъектов Российской Федерации. Этот опыт еще более разнообразен и подлежит исследованию с непременным учетом специфики соответствующего региона. Например, в Нижегородской области в целом отлажен механизм наделения органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов отдельными государственными полномочиями. Но есть негативная практика наделения только одного муниципального образования — административного центра Нижегородской области города Нижнего Новгорода — уникальным объемом полномочий, наличие которых нельзя объяснить объективными причинами. Это полномочия в области:
определения перечня должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, и по созданию административных комиссий в городе Нижнем Новгороде (Закон Нижегородской области от 4 августа 2011 года № 91-З);
социальной поддержки и социального обслуживания семей, имеющих детей (Закон Нижегородской области от 3 ноября 2006 года № 133-З);
осуществления денежных выплат на выполнение государственного задания по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи (Закон Нижегородской области от 8 сентября 2008 года № 113-З).
Механизм передачи полномочий по решению вопросов местного значения между поселениями и муниципальными районами по части 4 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» менее конкретизирован, чем две процедуры, описанные выше. Закреплены только самые общие требования: вид документа о передаче полномочий — соглашение;
субъекты заключения соглашения — отдельные поселения, входящие в состав муниципального района, и органы местного самоуправления муниципального района;
источник финансирования — межбюджетные трансферты, предоставляемые из соответствующих бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;
1 См., например: О реализации делегированных полномочий в области градостроительной деятельности: письмо Рос-строя от 1 марта 2007 года; Об утверждении типовой формы соглашения с субъектом Российской Федерации о делегировании отдельных полномочий по управлению особой экономической зоной: приказ Минэкономразвития РФ от 21 января 2010 года № 20.
2 См., например: Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, который утвержден Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 199-ФЗ «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан»; Об утверждении Соглашения между Министерством труда и социальной защиты России и Правительством Омской области о передаче Правительству Омской области осуществления части полномочий Российской Федерации по предоставлению мер социальной защиты инвалидов и отдельным категориям граждан из числа ветеранов: распоряжение Правительства РФ от 20 декабря 2013 года № 2452-р.
3 См., например: Об администрировании органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений, доходов федерального бюджета: приказ Рослесхоза от 26 декабря 2013 года № 419; Об администрировании органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации по охране и использованию животного мира в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации: приказ Росприроднадзора от 20 декабря 2013 года № 801.
4 См., например: Об утверждении формы отчета об осуществлении органом государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области образования, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и порядка представления отчета: приказ Рособрнадзора от 13 июля 2009 года № 1701; Об утверждении требований к содержанию и формам отчетности, а также к порядку предоставления отчетности об осуществлении переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия: приказ Минкультуры России от 20 декабря 2012 года № 1629.
5 См., например: Об утверждении форм бланков предписаний об устранении выявленных нарушений и о привлечении к установленной законодательством Российской Федерации ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия: приказ Минсельхоза России от 28 января 2013 года № 28; О порядке осуществления контроля и надзора за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации в области ветеринарии: приказ Минсельхоза РФ от 18 января 2011 года № 11.
6 См., например: Об утверждении целевых показателей оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных им полномочий: распоряжение Правительства РФ от 3 декабря 2013 года № 2256-р; Об утверждении критериев оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений: постановление Правительства РФ от 6 марта 2012 года № 194.
Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...
Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...
сроки — «должны заключаться на определенный срок»;
соглашения должны «предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений».
При этом требования к содержанию соглашений о передаче полномочий по решению вопросов местного значения между поселениями и муниципальными районами, включая способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций; перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в собственность материальных средств; порядок отчетности и контроля за осуществлением полномочий — не установлены.
Изложенное позволяет сделать вывод о необходимости изучения современной российской практики делегирования (передачи, наделения) полномочий с целью выработки предложений по совершенствованию механизма делегирования полномочий на основе комплексной общетеоретической модели, пригодной для реализации на всех уровнях публичного управления.
Баранов В.М.:
«Уважаемые коллеги! Программа пребывания Андрея Александровича в Нижнем Новгороде чрезвычайно насыщена и потому мы должны завершать нашу встречу.
Первое. Прежде всего, искренняя признательность Андрею Александровичу Клишасу за согласие принять участие в круглом столе по столь сложной, но очень нужной всем нам теме.
Второе. Нельзя не поблагодарить митрополита Нижегородского и Арзамасского Георгия за руководство молебном в нашем Храме и в целом за доброжелательное отношение к Академии, за участие в круглом столе.
И последнее. Хочется надеяться, что сегодня состоялась не последняя встреча Андрея Александровича Клишаса с личным составом академии. А сейчас давайте поблагодарим сенатора за столь мощное, масштабное и объективное освещение острейших проблем правовой науки и практики».
