CC BY
35
ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
Д.Д. Якадин
Якадин Дмитрий Дмитриевич — соискатель кафедры теории и истории государства и права
Нижегородская академия МВД России
О потенциале культуры юридического делегирования
Потенциал культуры юридического делегирования, прежде всего, реализуется в процессе непосредственного взаимодействия субъектов права. Когда обсуждается и решается вопрос о том или ином варианте юридического делегирования отважно, чтобы субъекты (стороны) имели в виду один и тоже объект, а не аппелировали к различным порядкам и уровням. Так вот, если само делегирование воспринимать как процесс взаимодействия субъектов отношений, то и сам объект будет представляться в качестве поведенческих реакций каждой из сторон. Иначе говоря, данный правовой феномен необходимо рассматривать «под углом» деятельностного подхода.
В юридической литературе сегодня прослеживаются тенденции все большего использования деятельностного подхода в целях исследования явлений общественно-правовой жизни. Указывается, что данное направление имеет перспективный и нераскрытый потенциал. Как верно отмечает В.В. Лазарев, «деятельностный подход позволяет увидеть индивида и социально-психологическую сторону его поведения, а результат деятельности многих индивидов предстает как коллективный опыт, обеспечивающий накопление, систематизацию, хранение и передачу информации и практических навыков, умений. Без такого опыта невозможны ни правотворческая, ни правореализующая деятельность»1.
Деятельностный подход в изучении юридического делегирования характеризуется немалыми познавательными возможностями. Деятельность всегда способствует воплощению изначальной идеальной цели в материальную плоскость. В основе делегирования также имеется идеальная цель корреспонденции (передачи) имеющихся прав, полномочий, обязанностей, компетенций другому лицу. В процессе делегирования возникает социальное взаимодействие субъектов, которое может иметь разные формы и содержание.
Безусловно, юридическое делегирование следует рассматривать в системном единстве цели, средств и результата. В связи с этим сам процесс делегирования должен включать в себя не только саму деятельность, но и результат этой деятельности. Именно результат может свидетельствовать о достижении цели и реализации самой культуры юридического делегирования. Данный юридический феномен обладает многими высокоценными характеристиками, но среди них надо выделить одну доминирующую — это особое правовое средство, относительно самостоятельный элемент инструментальной теории права.
Культурологический потенциал юридического делегирования тесно связан с непосредственным механизмом передачи прав и обязанностей. В правовой сфере деятельность подразумевает процесс совершения юридически активного действия либо бездействия. В контексте юридического делегирования необходимо говорить о деянии управомоченного лица, наделенного определенными правами и полномочиями, выраженным в корреспонденции (передаче) этих прав и полномочий другому лицу. Переход отдельных прав и полномочий уже есть самостоятельный объект, требующий пристального и внимательного исследования.
Непосредственное значение в этом ракурсе будет иметь отношение собственности. И потому юридическое делегирование вполне можно и нужно рассматривать как феномен социального управления в условиях трансформации отношений собственности. Переход прав и полномочий в отношении как объектов материальных благ, так и отдельных компетенций также требует внимательного анализа.
Необходимо учитывать, что юридическое делегирование — средство сохранения либо обеспечения баланса централизации и децентрализации в решении вопросов политики, особенно региональной. Возможность делегирования властных полномочий между федеральным уровнем, региональным и уровнем местного самоуправления позволяет регулировать политико-правовые инструменты и механизмы государства в целом. Комплекс норм, регламентирующих производство по вопросам делегированного законодательства, в условиях федеративной государственности многослойный.
Юридическое делегирование — своеобразная социально-правовая активность. И должна быть адекватная правовая основа для того, чтобы эта активность имела точные и понятные способы реализации. Однако мыслима и такая ситуация: властная инстанция, желая «разгрузить» себя, снять с себя
1 Лазарев В.В. Юридическая наука: современное состояние, вызовы и перспективы (размышления теоретика) // Lexrussica. 2013. № 2. С. 181 — 191.
Юридическая техника. 2016. № 10
ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
ответственность, перекладывает на нижестоящие уровни «львиную долю» имеющихся у нее полномочий, а еще чаще — обязанностей. Здесь, по всей видимости, можно вести речь о конкретном варианте злоупотребления правом. В связи с этим нельзя исключать анализ юридического делегирования под углом элемента уклонения от выполнения определенных обязанностей, а порой и деструктивного механизма реализации прав и полномочий.
Приведенный нами перечень контекстов культуры юридического делегирования, естественно, не является исчерпывающим, а остается открытым. Вполне возможно продолжение этого перечня и представление юридического делегирования еще во многих содержательных вариациях.
В интересной, хотя и небесспорной, монографии В.П. Малахова есть один фрагмент, который при первом приближении можно расценить как теоретическое опровержение, а точнее «отрешение» вышеуказанного нами перечня характеристик юридического делегирования от реальности и научной состоятельности. Приведем этот фрагмент полностью: «Как известно, процесс познания состоит в обнаружении все новых и новых свойств, сторон, элементом предмета, углубления в него. С точки зрения логики научного познания в этом процессе познающий все время приближается к реальности. Однако в действительности разносторонность удаляет от непосредственного восприятия реальности и, стало быть, от понимания ее, ибо нельзя видеть предмет от всех сторон сразу; в своей разносторонности он может быть только домыслен»1. Далее автор констатирует, что домысливание реальности осуществляется в мифе, и это наилучшим образом выражает его природу.
Хочется надеяться, что обрисованные нами контексты юридического делегирования не относятся к мифологии по причине разносторонности и что любое теоретическое «домысливание» этих контекстов с неизбежностью приведет к фантазийному конструированию реальности.
Безусловно, культура юридического делегирования основана на компромиссе, взаимовыгодном сотрудничестве субъектов. Эффективность данного процесса невозможна без установления взаимовыгодных связей в форме соглашения, взаимовыгоды, взаимоуступок. Поэтому юридическое делегирование — итог установления, выражения и укрепления компромисса.
В управлении активный процесс достижения компромисса путем стимулирования участия субъектов к компромиссу относят к числу базовых принципов делегирования. Отмечается, что существует прямая зависимость между обсуждением и заинтересованностью в выполнении делегируемых задач и полномочий2.
Вместе с этим необходимо признавать, что юридическое делегирование возможно как при согласии, так и при их разногласии. И суть юридического делегирования в этих ситуациях, естественно, будет различной.
Еще одним вариантом юридического делегирования может выступать согласие, отрицающее баланс интересов и полномочий. Возможно юридическое делегирование по типу «игра с ненулевой суммой», когда при наличии некоторых противоречий в итоге заключается правовой акт (договор, соглашение, приказ), итоги которого одинаково удовлетворяют каждого субъекта взаимодействия и при этом каждый определяет себя победителем. Так, можно привести пример о делегировании уже разграниченных полномочий. Имеется в виду передача полномочий не в рамках договорного разграничения полномочий, предусмотренного частью 3 статьи 11 Конституции, а, сверх того, на основе разграничения полномочий, уже установленного Конституцией, внутрифедеральными договорами о разграничении предметов ведения и законами, ибо соглашения органов исполнительной власти не могут иметь первичный, учредительный характер3.
Анализ норм Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4 позволяет сделать вывод об активном использовании института юридического делегирования в деятельности органов местного самоуправления России. Данным Законом устанавливается, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом5.
1 Малахов В.П. Мифы современной общеправовой теории. М., 2013. С. 5.
2 См.: Трейси Б. Делегирование и управление / пер. с англ. Ю. Константиновой. М., 2014. С. 58.
3 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / отв. ред. Л.А. Окуньков. М., 1994. С. 348.
4 Российская газета. 2003. 8 октября.
5 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40, ст. 3822.
Якадин Д.Д. О потенциале культуры юридического делегирования
649
ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
Соглашения о делегировании полномочий органов местного самоуправления выступают одним из важнейших способов взаимодействия муниципльных образований. С их помощью обеспечивается выполнение отдельных полномочий органов местного самоуправления на тех уровнях, где это наиболее эффективно1.
Отметим, что в настоящее время нормативные правовые акты не содержат определения понятия «соглашений о делегировании». Заметим, однако, что на данный момент уже утративший силу Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»2 определял соглашение о делегировании как правовую форму передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ друг другу осуществления части своих полномочий.
Безусловно, потенциал культуры юридического делегирования не может быть раскрыт без надлежащей формы. Говоря о форме юридического делегирования, мы имеем в виду ту «внешнюю оболочку», в которую обличается этот процесс. Как было нами установлено ранее, юридическое делегирование возможно как в силу нормативно-правового предписания, так и в силу соглашения (договора) между субъектами. Рассмотрим данные основания в зависимости от требований к самой форме.
Юридическое делегирование, в своем большинстве, возникает в форме законодательного установления о передаче прав и обязанностей. Например, в соответствии со статьей 7 Федерального закона от 29 ноября 2010 года «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»3 уполномоченный федеральный орган исполнительной власти и Федеральный фонд обязательного медицинского страхования осуществляют права и обязанности, делегированные Российской Федерацией в сфере обязательного медицинского страхования в силу закона.
На уровне органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления форма законодательного делегирования прав и обязанностей может носить обязательный ежегодный характер нормативного правового оформления путем внесения изменений в соответствующие акты. В особенности данное обстоятельство связано с формированием бюджета на следующий календарный год и соответствующего юридического делегирования полномочий органам местного самоуправления. Так, статьей 35 Закона Нижегородской области от 18 декабря 2013 года № 166-З «Об областном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»4 органам местного самоуправления делегируются права и обязанности со стороны субъекта Российской Федерации, изменяющие их компетенцию 12 законами Нижегородской области. Это свидетельствует о широкой практике делегирования прав и обязанностей на местах посредством формы нормативного правового закрепления.
Юридическое делегирование может быть обличено в форму распоряжения вышестоящих властных лиц (органов) либо предусмотренных административных процедур и регламентов. Наиболее распространенными формами действия по юридическому делегированию со стороны наделенного властными функциями лица либо органа выступают приказ, распоряжение, решение, определение, постановление или иной индивидуально-определенный акт.
Формы административных регламентов также могут предусматривать процедуру юридического делегирования. Так, приказом Минприроды России от 26 декабря 2008 года №347 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства водных ресурсов по осуществлению государственной функции по предоставлению права пользования водными объектами на основании договора водопользования» предусматривается схема процедуры выполнения передачи прав и обязанностей по пользованию водными объектами5.
Нередко форма юридического делегирования или его отмены придается в силу решения суда. Так, например, Постановлением ФАС Западно-Сибирского округа удовлетворено исковое требование, поскольку право сдачи имущества в аренду принадлежит его собственнику и управляющая компания не вправе изменять условия договора, определенные общим собранием собственников жилья многоквартирного дома.
1 См.: Петроградская А.А., Чаннов С.Е. Делегирование полномочий муниципальных образований как форма межмуниципального сотрудничества // Практика муниципального управления. 20011. № 9. С. 57.
2 Собрание законодательства РФ. 1999. № 26, ст. 3176
3 Собрание законодательства РФ. 2010. № 49, ст. 6422.
4 Об областном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов: закон Нижегородской области от 18 декабря 2013 г. № 166-З // Нижегородские новости. 2014. 15 января (начало); Нижегородские новости. 2014. 16 января (окончание).
5 См.: Административный регламент по осуществлению Федеральным агентством водных ресурсов государственной функции по предоставлению права пользования водными объектами на основании договоров водопользования. Приложение 2. // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 27.
Юридическая техника. 2016. № 10
ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
Собственник помещения указал на уклонение управляющей компании от заключения договора на согласованных собранием условиях в результате направления проекта договора с иными условиями в части увеличения площади помещения и размера платы.
Решение общего собрания собственников помещений многоквартирного дома свидетельствует лишь об обязанности для самих собственников, а не управляющей компании, которой делегировано только право (не обязанность) на заключение договора аренды от имени собственников помещений, что не может быть принято во внимание, так как противоречит вышеизложенным нормам права и не подтверждается материалами дела1.
Судебная практика содержит постановления, которыми отменялись соответствующие процедуры юридического делегирования. Рассмотрим характерный пример.
Областное специализированное бюджетное учреждение «Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области» обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Министерству по радиационной и экологической безопасности Челябинской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в непредставлении ответа на обращение с предложением согласования переуступки прав и обязанностей по охотхозяйственным соглашениям и обязании устранить допущенное нарушение прав и законных интересов заявителя.
Судом установлено, что 29 апреля 2011 года между министерством и ОГАУ «Центр лесовосстановления» подписаны охотхозяйственные соглашения от 29 апреля 2011 года № 002 и № 003, предметом которых является обеспечение проведения мероприятий по сохранению ресурсов и среды их обитания и создание инфраструктуры, согласование площади лесных участков и предполагаемого размера арендной платы.
ОГАУ «Центр лесовосстановления» переуступило свои права ОСБУ «Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области» по договорам аренды лесных участков. По указанным договорам к ОСБУ «Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области» перешли все права и обязанности по осуществлению деятельности в сфере охотничьего хозяйства на территории охотничьих угодий.
Ссылаясь на то, что министерством допущено незаконное бездействие, выразившееся в непредоставлении ответа на обращение с предложением согласования переуступки прав и обязанностей по охотхозяйственным соглашениям, ОСБУ «Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области» обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.
Суд исходил из отсутствия в действиях министерства незаконного бездействия и недоказанности нарушения прав и законных интересов заявителя, в связи с чем отказал в удовлетворении требований.
Таким образом, заявителем не представлено доказательств, подтверждающих факт незаконного бездействия министерства и нарушения прав и законных интересов заявителя, следовательно, оснований для удовлетворения требований ОСБУ «Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области» не имелось2.
Одной из базовых форм юридического делегирования выступает соглашение (договор) между субъектами. Договор, являясь юридико-техническим средством достижения компромисса между сторонами, может, наряду с его существенными условиями, предусматривать соглашение о делегировании прав и обязанностей другой стороне. Посредством соглашения о юридическом делегировании одна сторона передает другой стороне права и обязанности по совершению юридически значимых действий в отношении как управомоченной, так и обязанной сторон договора. К форме таких договоров применяются общие правила о двух- и многосторонних сделках.
Договорная форма юридического делегирования может предусматривать указание на конкретное лицо, которому стороны соглашения передают определенные права и обязанности для совершения юридически значимых действий. Так, договором репо может быть определено лицо, которое на основании соглашений со сторонами договора репо совершает действия, необходимые для осуществления прав и исполнения обязанностей каждой из сторон по договору репо. Таким лицом может являться клиринговая организация,брокер или депозитарий3.
В определенных случаях соглашение о юридическом делегировании предусматривает не просто заключение соглашения между субъектами, но и одобрение этого соглашения со стороны компетентного органа, чаще всего государственного или муниципального. Так, например, в соответствии со статьей 16 Федерального закона от 30 декабря 1995 года «О соглашениях о разделе продукции»4, инвестор имеет право оформить передачу полностью или частично своих права и обязанности по со-
1 См.: Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 4 декабря 2012 г. по делу № А75-840/2012 // СПС «Кон-сультантПлюс».
2 Постановление ФАС Уральского округа от 6 декабря 2013 г. № Ф09-13358/13 по делу № А76-3855/2013 // СПС «КонсультантПлюс».
3 См.: О рынке ценных бумаг: федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ (ред. от 28.12.2013) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 17, ст. 1918.
4 О соглашениях о разделе продукции: федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. № 1, ст. 18.
Якадин Д.Д. О потенциале культуры юридического делегирования
651
ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
глашению любому юридическому лицу или любому гражданину (физическому лицу), но только при наличии обязательного согласия со стороны государства. Такая передача прав и обязанностей по соглашению совершается в письменной форме посредством составления специального акта, являющегося неотъемлемой частью соглашения, в порядке и в сроки, определенные соглашением, и сопровождается соответствующим переоформлением лицензии на пользование недрами в течение 30 дней с даты подписания указанного акта. В связи с этим форма соглашения о делегировании предусматривает обязательное одобрение со стороны государственного органа.
Таким образом, форма юридического делегирования может предусматривать законодательное нормативное правовое установление, административно-властное предписание, включая судебные решения, а также добровольное соглашение о передаче прав и обязанностей от одного лица другому.
Все выявленные культурологические аспекты юридического делегирования, конечно, неполно отражают всю сущность и содержание исследуемого феномена, частично носят спорный и дискуссионный характер. Но предмет нашего исследовательского интереса столь необъятен, что любой труд не может быть исчерпывающим, тем более в рамках познания потенциала культуры юридического делегирования.
652
Юридическая техника. 2016. № 10
