CC BY
43
Д.Д. Якадин
Якадин Дмитрий Дмитриевич — курсант 402 группы Нижегородской академии МВД России
Демократический потенциал делегирования правотворческих полномочий
Делегирование правотворческих полномочий — относительно автономный и сугубо специализированный вид юридической деятельности. Можно констатировать, что эту юридическую деятельность уже можно рассматривать как особую правовую практику. Именно поэтому парадоксально, что имея широкое практическое применение, этот феномен слабо исследован современной юридической наукой как в России, так и за рубежом.
Еще меньше исследователи уделяют внимание демократической природе, демократическим возможностям делегирования правотворческих полномочий.
Само намерение того или иного правотворческого органа передать часть своих властных полномочий означает признание и культивирование им демократических методов государственного управления. Юридическое делегирование — феномен преимущественно (но не всегда) ненасильственного и чаще всего демократического развития, который при этом находится между творчеством и стандартом, между государственным принуждением и общественным выбором.
Иногда в учебниках по теории государства и права в главах, посвященных правотворчеству, делегирование лишь называется.
Так, С.А. Комаров в восьмом издании авторского учебника по теории государства и права по этому поводу ограничился следующим кратким суждением: «Государство участвует в правотворческом процессе в различных формах: делегирование правотворческих полномочий; санкционирование актов, принятых этими организациями; предварительное разрешение на издание соответствующего акта либо совместное их принятие»1.
Интересно отметить, что этот тезис автор учебника поместил в раздел «Виды правотворчества». Неясно: делегирование — это форма или вид правотворчества?
Думается, при любой авторской позиции сущность делегированного правотворчества раскрыть было необходимо, поскольку иные учебные дисциплины этот вопрос затрагивать не должны.
Характеристика «юридическое» применительно к категории «делегирование» означает не только наличие правовой значимости этого феномена. Тем самым подчеркивается и выражается юридическая полезность, ценность, обоснованность, разумность, практическая востребованность делегирования.
Если эти свойства, черты и признаки присущи юридическому делегированию, то значит его можно отнести к разряду демократического.
Есть такие политико-правовые проблемы «прикосновенные» к юридическому делегированию, которые напрямую и самым мощным образом влияют на «демократический климат» общества, на демократичность политического режима государства. Имеется в виду методология и технология делегирования налогового бремени2. Не только от количества введенных государством налогов, не только от размеров их, но и от того, кто какими налогами «распоряжается»; какие налоги «отдает на откуп» иным субъектам в значительной степени зависит самочувствие граждан, качество их жизни. Когда мы говорим о необходимости повышения доверия граждан к государству, то нередко забываем об этом элементе роста либо снижения доверия индивидов и институтов гражданского общества к государственной власти, должностным лицам государственного аппарата. Более того, от этого вида юридического делегирования зависит эффективность власти на местном уровне, благосостояние населения и, как следствие, успешность и конкурентность государства3.
Юридическое делегирование — межотраслевой институт правовой системы, охватывающий как публично-правовую, так и частноправовую сферы. Подчеркнем — это институт не только системы права и законодательства, но именно правовой системы государства и общества. В чем глубинный смысл такого подхода? Он заключается в многопрофильности и полифункциональности юридического делегирования.
Юридическое делегирование — особый метод как государственного, так и общественного управления. Делегировать свои полномочия в любой сфере может, за редким исключением, любой государственный орган, должностное лицо. Общественные объединения также, конечно, гораздо реже,
1 Комаров С.А. Общая теория государства и права: учебник. СПб., 2012. С. 309—310.
2 См.: Николаев В.А. Теория и практика распределения налоговых полномочий в России. М., 2013.
3 См.: Никишин А. Муниципальные заметки. Как создать слаженный механизм взаимодействия всех уровней власти // Российская газета. 2013. 25 декабря.
чем государственные органы, но прибегают к делегированию. «Вовлечение» в политику, повышение политической активности граждан может происходить (этот факт в научной литературе обычно не отмечается) и через юридическое делегирование. По данным Института социологии РАН, в той или иной степени интересуется политикой 51% граждан, равнодушны к ней 42%, еще 7% затруднились ответить1. Чтобы улучшить эту «статистику», надо разнообразить те формы юридического делегирования, которые «требуют» личного участия индивидов. Ждет своего исследователя проблема расширения сферы делегирования тех или иных полномочий не только государственным органам, должностным лицам, общественным объединениям, но и отдельным гражданам. Без «участия» юридического делегирования вряд ли достижима демократия «равных возможностей» в основных сферах жизни.
Так или иначе, но юридическое делегирование — не только гибкий, «мягкий», но и демократический метод управления: перераспределение полномочий происходит не по наитию, а для достижения большего и лучшего результата.
Не только «внедрение» юридического делегирования, но и его прекращение и приостановление можно и должно подвергать оценке по демократической либо недемократической (антидемократической) шкале.
Прекращение делегирования правотворческих полномочий, формы его — еще одно «белое» пятно юридической науки.
Демократичность либо антидемократичность прекращения и приостановления делегирования правотворческих полномочий также из разряда малоисследованных.
Если рассматривать проблему юридического делегирования в широком демократическом ключе, то необходимо привлечь внимание научной общественности, политической элиты, средств массовой информации к поиску инновационных правовых путей гармонизации действующего российского законодательства с активизировавшимися в последние годы иными социальными регуляторами — обычаями, традициями, религиозными нормами, стандартами моды, правилами языка. Нельзя не замечать, что они непосредственно и порой весьма мощно влияют на политико-правовую, общественную и даже частную жизнь, на содержание и форму государственных решений. Полагаем, что в данном случае может и должен быть задействован механизм и потенциал юридического делегирования. Государство в состоянии разработать (для этого прежде всего нужна политическая воля) такие нестандартные по содержанию и форме нормативные правовые акты, посредством которых можно успешно делегировать определенные функции институтам государственного общества и при этом сохранить контроль за течением юридически значимых процессов в этих сферах. Здесь можно изучить и позаимствовать опыт Таджикистана, где 8 июня 2007 года, принят закон «Об упорядочении традиций, торжеств и обрядов в Республике Таджикистан»2. Иногда демократическое в целом делегирование правотворческих полномочий федеральной государственной властью региональным законодателям в итоге оказывается не вполне демократическим шагом. Весьма показательной в этом плане является ситуация с реализацией в некоторых регионах Российской Федерацией статьи 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 года № 171, согласно которой органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции. Практика реализации вышеназванной статьи оказалась «разношерстной», но вызвала везде резко отрицательную реакцию населения. Многим региональным органам представительной и исполнительной власти не хватило мудрости, меры, да и просто здравого смысла. Делегированное полномочие стали использовать в узкокорыстных ведомственных либо территориальных интересах. В архангельской области и Краснодарском крае запретили коктейли. Во Владимирской области 31 декабря 2013 года приняли постановление «Об ограничении розничной продажи алкогольной продукции по территории Владимирской области». Был установлен запрет на продажу крепких спиртных напитков всем, кроме предприятий общественного питания, исключая торговые точки вокзалов и автостанций. Предписание оставить на прилавках лишь вино, медовуху и пиво вызвало шквал эмоционально-негативных реакций в сети «Интернет»3.
Делегированное правотворческое полномочие в данном случае оказалось формой злоупотребления региональными властями своими законными возможностями. Формально региональные власти правы, но без широкого обсуждения такие юридические нормы принимать явно нежелательно. К тому же, такие меры нарушают принципы экономической конкуренции, наносят удар по малому бизнесу, подрывают бюджет региона.
1 См.: Добрынина Е. Как по-русски «демократия»? Социологи выяснили, зачем россиянам нужны конституционные права и гражданское общество // Российская газета. 2014.10 января.
2 См.: Нематов А.Р. Правотворчество в Республике Таджикистан: актуальные вопросы теории и практики: авто-реф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2013. С. 4. На с. 9 автор пишет : «Позитивация норм религии, морали, обычаев должны исходить из позиции их необходимости и возможности развития в системе светского законодательства в условиях Таджикистана как демократического, правового и светского государства».
3См.: Биткин С. Ошибочка вкралась. Владимирская область чуть было не стала территорией сухого закона // Российская газета. 2014. 10 января.
О стремлении демократизировать правовую политику государства свидетельствует и то обстоятельство, что Совет Федерации в своем новаторском Отчете «Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации» неоднократно и в самых различных ракурсах обратился к насущным и действительно острым проблемам юридического делегирования.
Своего рода «методологическим фоном» постановки и разрешения проблем юридического делегирования, включая делегированное правотворчество, служит следующий основополагающий тезис: «В период принятия Конституции Россия стояла перед непростой задачей выстраивания системы законодательства на основе демократических ценностей, общепринятых в современных цивилизованных странах. При этом необходимо было сбалансировать права и свободы человека и гражданина, интересы индивидуума, общества и государства, пребывая в рамках законности и демократичности и объединив власть и народ общей идеей верховенства права»1. В современный период модернизации России эта задача стала еще более актуальной и, пожалуй, более сложной.
В Отчете признано, что «недостаточно равномерна и устойчива динамика регионального законодательства, по-прежнему отсутствует последовательность в решении вопросов разграничения полномочий между уровнями публичной власти»2. В документе на с. 33 верно замечено, что в России «в течение достаточно длительного времени существовало обширное пространство для перетягивания каната в части реализации полномочий федеральными и региональными органами власти». Составители Отчета, высоко оценивая Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 года № 1 «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации», подчеркнули главное — «был расширен круг нормативных источников разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, поскольку в статье 11 (часть 3) Конституции к их числу были отнесены только Конституция, федеративный договор и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий3».
Оценивая в целом законодательство в сфере федеративных отношений и практику его реализации по состоянию на начало 2000-х годов, Отчет фиксирует: «к этому моменту потенциал децентрализации государственного устройства был исчерпан. Для дальнейшего развития государства в этом направлении требовались дополнительные меры экономического и политико-правового порядка, призванные обеспечить большую самостоятельность и ответственность субъектов Российской Федерации, а также гармонизировать взаимоотношения федеральных и региональных органов власти»4. Юридическое делегирование и стало одной из таких вспомогательных мер. Роль этой меры в нынешних условиях продолжает возрастать.
Трудно переоценить еще один вывод Отчета: «эффективность проведенного разграничения полномочий в значительной мере зависит от того, насколько бюджетные ресурсы субъектов федерации достаточны для выполнения соответствующих полномочий, поэтому в каждом случае их перераспределение должно сопровождаться корректировкой бюджетной политики Российской Федерации»5.
В Отчете на с. 37 предлагается перспективный и весьма демократичный путь повышения качества и эффективности всей системы юридического делегирования: «Облегченные, административные по своей сути методы регулирования разграничения полномочий, когда эти полномочия дробятся, вычленяются и передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации исключительно по инициативе федеральных органов власти, должны вытесняться конституционноправовыми методами, предполагающими согласование интересов федерации и ее субъектов».
В критическом ключе выдержан в Отчете раздел пятый «Местное самоуправление», где смело и предельно откровенно обрисованы многие проблемы юридического делегирования. В частности «обнаружилось, что в целом ряде федеральных законов на органы местного самоуправления возложены полномочия, явно выходящие за пределы вопросов местного значения (не являющиеся по своей природе муниципальными) и при этом не переданные в установленном порядке в качестве делегированных федеральных полномочий (то есть, по существу, эта так называемые нефинансируемые государственные мандаты)»6. Есть примеры другого рода, когда отраслевые федеральные законы «выводят»
1 Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации / отв. ред. А.А. Клишас, В.Н. Плигин. М., 2013. С. 14.
2 Там же. С. 22. На с. 29 отмечается: «Модернизация правовой системы предполагает также обогащение методов правового регулирования, комплексное их использование, научное соотношение с предметом регулирования».
3 Там же. С. 33.
4 Там же. С. 34.
5 Там же. С. 35.
6 Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации / отв. ред. А.А. Клишас, В.Н. Плигин. М., 2013. С. 70. Нелицеприятна на с. 71 оценка этой правовой коллизии: «Закрепление значительного объема прав по решению вопросов, не относящихся к основным задачам муниципальных образований, ведет к размыванию ответственности за решение соответствующих вопросов, перекладыванию политической и социальной ответственности государства на нижестоящий уровень власти, который не способен в должном объеме это реализовать».
из сферы муниципальных полномочий некоторые виды деятельности, которые по природе своей являются муниципальными. В ряде случаев имеет место неопределенность в принадлежности полномочий: это ситуации, когда функция прописана, а к чьей конкретно компетенции она относится, неясно.
И лишь два содержательных момента из Отчета нуждаются в обсуждении и с которыми, на наш взгляд, трудно согласиться.
Первый момент. Остался без адекватной оценки (а из контекста можно заключить, что авторы документа положительно относятся к этому факту) делегирование федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 258 права органам местного самоуправления в случае отсутствия в поселении нотариуса совершать отдельные нотариальные действия.
Полагаем, что делать этого было нельзя не только потому, что в органах местного самоуправления, как правило, отсутствуют достаточно подготовленные для этого сотрудники. Подобный шаг нецелесообразен и потому, что освобождает органы нотариата от решения этой задачи.
Второй момент. В Отчете на с. 71 не без оснований указывается на неопределенность целой серии понятий, регламентирующих деятельность органов местного самоуправления, в том числе и юридическое делегирование. Среди этих законодательных понятий — «создание условий», «обеспечение условий», «участие в осуществлении», «содействие развитию». Составители Отчета предлагают уточнить содержание этих понятий в федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С технико-юридической точки зрения это слишком долгий и, главное, малоэффективный путь: невозможно выработать и согласовать со всем депутатским корпусом федерального и регионального уровней всех устраивающую законодательную дефиницию. Как известно, идеальных законодательных дефиниций не бывает.
Разумнее в данной ситуации прибегнуть к аутентическому толкованию — лучше и плодотворнее дать развернутую авторскую интерпретацию спорных вышеприведенных и им подобных понятий. Акт аутентичного толкования затем (в случае возникновения новых правовых коллизий) гораздо легче поправить, уточнить, дополнить, нежели вновь изменять закон.
При характеристике третьего этапа эволюции законодательной базы субъектов Российской Федерации (с 1999 года по настоящее время) авторы отчета продолжили критический анализ существующих проблем юридического делегирования с современных демократических позиций и стандартов.
На с. 126 Отчета одним из результатов федеративной реформы вполне оправдано названа централизация компетенции, в процессе которой из правомочий субъектов федерации были фактически исключены многие позиции, отнесенные к предметам совместного ведения (обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, водными и местными ресурсами и др.).
В Отчете позитивно характеризуется предоставление федеральным законом от 31 декабря 2005 года № 199 так называемых добровольных полномочий субъектов Федерации. Речь идет о делегировании органам власти субъектов федерации при наличии у них финансовых возможностей и за счет средств их бюджета осуществлять дополнительные меры по социальной защите населения. Остается сожалеть, что Отчет не содержит данных о реальном использовании субъектами федерации этих делегированных полномочий. Без такой информации нельзя судить об эффективности этого вида юридического делегирования, а значит, и об оправданности введения этой меры в условиях экономического кризиса и режима жесткой экономии.
Без сомнения архидемократичным в этой связи выглядит следующий тезис Отчета: «Необходимо постепенно отходить от излишней централизации, делегировать регионам дополнительные полномочия и обеспечивать их достаточными для реализации ресурсами, а не отдавать полномочия на «добровольное» осуществление. И далее дается пояснение: «Одной из центральных проблем является проблема финансирования переданных полномочий. По мнению субъектов федерации, полномочия должны быть переданы вместе с финансированием на уровень субъектов федерации. Порядок же расчета размера субвенций на реализацию полномочий, переданных Российской Федерацией органам государственной власти субъектов федерации, должен исключать использование дополнительных средств из бюджетов субъектов федерации»1.
Заслуживает поддержки и максимально быстрого внедрения следующее предложение авторов Отчета: «Представляется целесообразной постановка вопроса о придании федеральным законам о закреплении полномочий по предметам совместного ведения более рамочного характера, это позволит оставить место для регулирования законами субъектов Российской Федерации правоотношений, возникающих в связи с передачей им тех или иных полномочий»2.
При определенных оговорках в общетеоретическом исследовании возможно условное «отождествление», «смешение» понятий «делегирование» и «разрешение». Приведем для иллюстрации один
1 Там же. С. 126—127.
2 Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации / отв. ред.
А.А. Клишас, В.Н. Плигин. М., 2013. С. 127.
524 -------------------------------
пример, а затем попытаемся порассуждать по этому поводу. Пункт 4 статьи 19 «Лицензирование внешнеэкономических операций с контролируемыми товарами и технологиями» Федерального закона Российской Федерации от 21 декабря 2013 года № 372 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об экспортном контроле”» гласит: «Перечень иностранных государств и виды контролируемых товаров и технологий, на экспорт которых разрешается (курсив мой. — Д.Я.) выдавать генеральные лицензии, устанавливается Правительством Российской Федерации»1.
Закон делегирует Правительству России право выдавать лицензию особым субъектам и на особые товары — так можно юридически переформулировать эту норму права. Думается, такой подход вполне демократичен, ибо посредством «разрешительного делегирования» обеспечиваются национальные интересы и экономическая безопасность России.
Юридическое правотворческое делегирование, являясь результатом длительного исторического интеграционного развития унификации, гармонизации, дифференциации, специализации правового регулирования, ныне выступает высокоценным магистральным демократическим социокультурным трендом современности. Достаточно в этой связи вспомнить острые дискуссии по проблеме делегирования суверенными государствами некоторых своих полномочий международным организациям.
Специфика делегирования в международном праве не только не выяснена, но даже не поставлена в надлежащем общетеоретическом ключе. Именно поэтому факты передачи тех или иных (в том числе правотворческих) полномочий тем или иным суверенным государством наднациональным объединениям вызывают в гуманитарной литературе самые разные (порой противоположные) оценки. Одни авторы полагают, что происходит процесс перераспределения полномочий между государственным и межгосударственными уровнями в пользу последнего. Другие исследователи считают, что в условиях глобализации происходит уменьшение роли государства как внутри страны, так и на международной арене. По мнению же А.А. Моисеева, глобализация ведет не к увеличению суверенитета, а к добровольному возложению традиционных государственных функций на международные организации (добровольному ограничению функций суверенных государств), что продиктовано ростом взаимозависимости государств, стремлением приспособить свои национальные интересы к интересам международного сообщества и позволяет добиваться целей, которые самостоятельно государству достичь весьма затруднительно2.
И.И. Лукашук полагает, что передача определенных полномочий не уменьшает государственный суверенитет, наоборот, ведет к его расширению: «Государства не передают организациям суверенные права, а наделяют их определенными полномочиями, включая полномочия по осуществлению и некоторых из тех прав, которые относятся к суверенитету. Более точно было бы говорить не о передаче такого рода полномочий, а о передачи их осуществления»3. Острота споров понятна: суверенитет, по мнению В.П. Малакова, «центральная идея государственной идеологии»4.
Суммируя различные подходы, Л.П. Рассказов отмечает: «В условиях глобализации происходит процесс добровольного ограничения государственного суверенитета по взаимной договоренности с другими государствами, но одновременно имеет место и расширение возможностей суверенитета, поскольку государство обладает полномочиями участвовать в решении проблем, которые ранее не входили в сферу его интересов»5.
Правотворчество в сфере международных отношений настолько своеобразно, динамично и противоречиво, что оценка его демократических либо антидемократических позиций возможна только на основе общечеловеческих ценностей и с учетом единства глобальной системы.
И последнее, может быть, самое спорное из всего вышеизложенного. Разные источники, особенно средства массовой информации, постоянно десятилетиями резко критикуют все уровни государственной власти за минимизацию в правотворчестве участия народа.
Народ, как известно, носитель суверенитета, источник государственной власти. Именно он делегирует непосредственно либо опосредовано власть и полномочия. И, конечно, всем хочется знать степень реального участия суверена в правотворчестве и иных формах наделения полномочиями.
1 Российская газета. 2013. 25 декабря.
2 См.: Моисеев А.А. Соотношение суверенитета и надгосударственности в современном международном праве (в контексте глобализации): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 26, 42.
3ЛукашукИ.И. Глобализация, государство, право, XXI век. М., 2000. С. 141, 143.
4 Малахов В.П. Мифы современной общеправовой теории. М., 2013. С. 43. На с. 46 исследователь пишет: «Рассуждения об ограниченном суверенитете или его ограничении — миф, связывающий суверенитет с внешними признаками государства и государственности».
5 Рассказов Л.П. Понятие глобализации и ее влияние на государственный суверенитет: различные подходы к проблеме // Философия права. 2013. № 6 (61). С. 86. На С. 84 автор предлагает следующую дефиницию глобализации: «это неравномерный процесс становления и функционирования системной взаимосвязанности стран, народов во всех сферах жизнедеятельности общества (экономика, политика, право, культура, социальная сфера, идеология и т. д.), который приводит к осознанию мира как единого целого, где все страны и народы подчинены закону взаимного соприкосновения, взаимообмена и взаимодействия со всеми его плюсами и минусами».
Возникает резонный и совсем не риторический вопрос — как это достоверно измерить? Думается, пока не будет разработана математическая модель измерения процесса и результата делегации народом своих суверенных прав, упрекать государственную власть и гражданское общество малоплодотворно и несправедливо.
Юридическое делегирование — институт крайне чувствительный с точки зрения существующих и перспективных стандартов демократии. Почти каждый нормативный правовой, правоприменительный или интерпретационный акт юридического делегирования сразу начинает оцениваться с позиции справедливости, с точки зрения выгодности либо невыгодности тем или иным субъектам права. Вот почему при установлении и изменении механизмов юридического делегирования важно заблаговременно «просчитывать» все последствия его функционирования.
«Успешные люди не ищут дорогу, они ее прокладывают!» Если перефразировать и несколько модифицировать этот рекламный слоган применительно к теме статьи, то можно констатировать: требуется проложить много абсолютно новых дорог к постоянно отдаляющейся и системно возвышающейся сияющей горе — демократизации юридического делегирования.
