CC BY
208
УДК 332.145
СТРАТЕГИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО
РАЗВИТИЯ РЕГИОНА
Е. Н.ДУЛОВА, аспирант кафедры региональной экономики E-mail: dulova_ekaterina@mail.ru Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
Рассмотрены результаты анализа стратегии социально-экономического развития Кировской области и ее соответствие Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года. Показано, насколько стратегия развития региона в целом отвечает общим направлениям федеральной экономической и социальной политики в обозримой перспективе. Выявлены отдельные внутренние несоответствия и недостатки стратегии, даны рекомендации по их устранению.
Ключевые слова: стратегия развития, Кировская область, инновация, методическое требование, сценарий развития.
Стратегическое планирование становится важным элементом развития Российской Федерации и ее субъектов. Основные положения развития государства в обозримой перспективе определены в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (далее — Концепция), а основ-
13
15
18
22
1999
@ 0 @
24 4
га 0
2000
2001
2002 2003
2004 2005
2006
Количество регионов, использовавших документы стратегического планирования
-■-Прирост количества регионов
Рис. 1. Использование региональных документов стратегического характера в субъектах РФ (1999-2009) [3].
ные направления развития субъектов РФ должны быть раскрыты в стратегиях развития регионов (субъектов РФ).
Концепция была принята в 2008 г. и далее в нее вносились изменения. Субъекты РФ принимали свои стратегические документы в разное время. В 1999—2008 гг. в 66 из 83 субъектов РФ существовал как минимум один документ стратегического характера, всего же действовало не менее 85 стратегических документов, в 2009 г. было утверждено еще 11 стратегий. Некоторые субъекты РФ содержательно перерабатывали свои стратегии в данный период.
Рост количества принятых стратегических документов пришелся на 2007—2008гг. (рис. 1), когда был издан приказ Минрегиона России от 27.02.2007 № 14 «Об утверждении Требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации» (далее — Требования). Данный приказ не только увеличил количество принятых стратегий, но и повысил их содержательность, так как раскрывал сущность самого понятия стратегии развития и включал методические рекомендации к ее разработке.
Стратегия социально-экономического развития субъекта (региона) Российской Федерации представляет собой систему мер государственного управления, опирающихся надолгосроч-
69
58
44
14
11
2007
2008
2009 оценка
ные приоритеты, цели и задачи политики органов государственной власти.
Стратегия принимается не менее чем на 20 лет, должна быть согласованна с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и утверждена законодательным органом субъекта. Важнейшее требование — разработка сценариев развития. Согласно Требованиям под сценариями понимаются различные варианты развития субъекта, которые зависят от сочетания внешних и внутренних факторов, действующих на субъект.
Временные рамки действия стратегий, их содержание и основные понятия, используемые в процессе разработки документов, также включены в Требования:
• определение приоритетных направлений (2—3) и целей развития на долгосрочную перспективу (не менее 20 лет) посредством разработки 2—3 наиболее вероятных сценариев развития с включением инерционного сценария и выделением целевого сценария;
• выявление проблем развития субъекта, описание внешних и внутренних факторов развития, рисков и ресурсных ограничений;
• оценка потенциала социально-экономического развития;
• взаимоувязка краткосрочной политики и долгосрочных стратегических приоритетов развития, одним из важнейших требований к стратегии развития субъекта является дробление ее на этапы, которые отдельно должны быть раскрыты в программе социально-экономического развития для каждого этапа;
• обеспечение совместных действий и поиск предметов партнерства государственных органов исполнительной власти, представителей коммерческих и некоммерческих организаций, в том числе общественных;
• достижение согласованности действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъекта.
В стратегию рекомендуется включать указания на основные механизмы реализации и систему индикативных показателей оценки деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации на первые 3 года. Целевые показатели должны стать индикаторами при разработке среднесрочных программ социально-экономического развития региона.
Стратегии субъектов РФ должны разрабатываться на основании приоритетов развития государства в целом, раскрывая и дополняя общую стратегию раз-
вития страны. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. строится на основе инновационного развития. Реализация инновационного сценария предполагает активное вовлечение субъектов РФ и муниципальных образований в инновационную деятельность. При этом субъекты РФ имеют право выбирать собственные сценарии развития, зависящие от текущего состояния социально-экономического развития конкретного субъекта, но не противоречащие общей стратегии развития государства.
Очевидно, что многие регионы стремятся выбрать инновационный сценарий развития, так как в период следующих 10 лет сформируются новые территориальные центры роста, и каждый из регионов имеет возможность стать таким центром. Предполагается, что подобные центры (полюса роста) снизят масштабы регионального неравенства. Одновременно будет создана разветвленная транспортная сеть, обеспечивающая высокий уровень межрегиональной интеграции и территориальной мобильности населения.
В Концепции предусмотрено несколько направлений перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития, при этом одно из направлений — переход к новой модели пространственного развития российской экономики — включает в себя:
• формирование новых центров социально-экономического развития, опирающихся на развитие энергетической и транспортной инфраструктуры, и создание сети территориально-производственных кластеров, реализующих конкурентный потенциал территорий;
• сокращение дифференциации уровня и качества жизни на территории России с помощью мер социальной и региональной политики;
• укрепление системы стратегического управления региональным развитием, повышение комплексности и сбалансированности развития регионов и размещения производительных сил, повышение сбалансированности обязательств региональных и муниципальных властей и их финансовых возможностей. Далее следует рассмотреть стратегию развития
Кировской области с точки зрения ее соответствия общей стратегии развития Российской Федерации и методическим требованиям, предъявляемым к разработке стратегии со стороны Министерства регионального развития Российской Федерации.
В 2009 г. была принята обновленная Стратегия развития Кировской области, согласно которой
существует три сценария развития экономики области:
• инерционный;
• индустриальный;
• инновационный.
Инерционный сценарий предполагает сохранение существующих трендов развития в экономике и социальной сфере, которые заключаются в следующем:
• региональные органы власти занимаются только социальной сферой;
• расходы по разделу «Национальная экономика» уменьшаются;
• бюджет принимает исключительно социальную направленность;
• приоритетные отрасли экономики не выделяются;
• поддержка бизнеса проводится в рамках принятых федеральных программ и сложившихся трендов;
• проекты государственно-частного партнерства не развиваются;
• государственные инвестиции в инфраструктуру снижаются.
В результате динамика развития экономики региона хотя и положительная, но остается ниже прогнозируемой в среднем по России, а структура экономики не изменяется.
Индустриальный сценарий предполагает реализацию в области нескольких крупных инвестиционных проектов, направленных в основном на переработку природных ресурсов. Органы государственной власти осуществляют поддержку этих проектов и все средства, предусмотренные на поддержку экономики, направляются на эти проекты. Вложения в инфраструктуру для реализации приоритетных проектов происходят за счет средств областного бюджета и инвестиционных институтов. Идет укрупнение субъектов предпринимательства, создаются вертикально интегрированные структуры. Снижается диверсификация региональной экономики, увеличивается зависимость бюджета области от крупных налогоплательщиков и рыночной ситуации в базовых отраслях промышленности.
На первых этапах реализации стратегии по индустриальному сценарию происходит значительный рост экономики области, но после полного запуска всех проектов темпы роста замедляются. Население концентрируется в местах реализации приоритетных проектов. Происходит укрупнение муниципальных образований и оптимизация социальных и административных расходов.
В рамках инновационного сценария приоритетным является изменение структуры экономики, повышение доли высокотехнологичных предприятий, увеличение производительности труда. В социальной сфере происходит улучшение качества жизни населения.
В дополнение к индустриальному сценарию происходит поддержка малого и среднего бизнеса, производственных кластеров, инновационных предприятий. Крупные инвестиционные проекты в основном реализуются за счет частных инвестиций и средств РФ. Создается опорный каркас социальной сферы, позволяющий сконцентрировать ресурсы в потенциальных точках роста.
Инновационный вариант выбран в качестве целевого сценария развития области, так как он создает предпосылки для долгосрочного экономического роста, увеличивает степень диверсификации экономики, позволяет преодолеть негативные демографические и миграционные тенденции. В инновационном сценарии обозначены приоритетные отрасли экономики, которые были выделены на основании показателей роста отгруженной продукции в 2006—2008 гг. и динамики производительности труда.
Реализация стратегии развития региона будет происходить в три этапа:
1) краткосрочный — 2009—2011 гг.;
2) среднесрочный — 2012—2015 гг.;
3) долгосрочный — 2015—2020гг.
В целом стратегия развития области соответствует общим направлениям развития Российской Федерации до 2020 г., предполагая инновационное развитие, рост производительности труда и развитие социальной сферы. Однако существуют определенные ограничения в использовании целевого инновационного сценария развития области.
Область является депрессивным регионом, соответственно, внедрение инноваций будет сдерживаться из-за влияния следующих факторов:
• невысокий уровень социально-экономического развития: состояние экономики и инфраструктуры муниципальных образований, представленных малыми городами, поселками, сельскими населенными пунктами, не способствует формированию качественных характеристик рынка труда, необходимых для перехода к инновационному развитию;
• слабое финансовое обеспечение субъекта: при большом разнообразии существующих форм финансирования инновационной деятельности основным их источником остаются
собственные средства предприятий;
• низкая инвестиционная привлекательность и активность муниципалитетов;
• высокая доля межбюджетных трансфертов;
• низкая доля затрат на информационные и телекоммуникационные технологии (менее 0,2% расходов), мало зарегистрированных патентов;
• узкие временные рамки: за 11 лет область должна показывать опережающий рост показателей, при этом данный рост должен быть выше среднероссийского уровня. Депрессивные регионы часто привлекают
инвесторов, которые нуждаются в дешевой рабочей силе, следовательно, опережающий рост заработной платы в регионе будет стимулировать отток потенциальных инвесторов и заказов. Для отраслей экономики указаны высокие требования по повышению эффективности и инновационной активности, что недостаточно соответствует нынешнему состоянию социально-экономического развития области. Необходимо учитывать и то обстоятельство, что на данном этапе инвесторы принимают решения о покупке или строительстве предприятия в области в связи с конкурентными преимуществами более низкого порядка, такими как дешевая рабочая сила и др. Производительность труда, учитывая это, вряд ли сможет достичь высокого уровня.
Для реализации инновационного сценария должна произойти смена имиджа области, что потребует достаточно длительного срока.
Согласно исследованиям, наиболее активно переход на инновационный путь развития идет в регионах, на территории которых размещены предприятия крупных компаний, чаще всего со значительным участием иностранных партнеров, занятых добычей и переработкой российского сырья, предприятия оборонно-промышленного комплекса, а также регионы, в которых создаются новые совместные предприятия по сборке автомобилей. В Кировской области таких предприятий мало, в основном это предприятия химической и оборонной промышленности, а также некоторые предприятия лесопромышленного комплекса. Следовательно, данный фактор перехода на инновационный путь также не окажет положительного влияния.
В Концепции обозначены приоритеты для федеральных округов. Кировская область, входящая в состав Приволжского федерального округа, построила свою стратегию в рамках данных при-
оритетов. Экономическое развитие Приволжского федерального округа предполагает модернизацию крупного промышленного потенциала входящих в него регионов, развитие сектора современных услуг, городских агломераций. Индустриальное развитие непосредственно связано с внедрением новых технологий, позволяющих перейти к выпуску конкурентоспособной продукции, улучшению менеджмента, привлечению внешних инвесторов и технологических разработок. Оборонная промышленность будет обеспечена стабильным государственным заказом. Будет повышена конкурентоспособность ведущих отраслей машиностроения, в том числе авиационно-космического и автомобилестроения, химической и нефтехимической промышленности. Химическая и оборонная промышленность являются отраслями специализации Кировской области, что безусловно должно принести положительный синергетический эффект в развитие области от соседних регионов.
При разработке стратегии развития Кировской области были учтены многие методические рекомендации построения стратегий развития субъектов, в частности, использован сценарный подход, выделены основные этапы развития стратегии, приоритетные направления, полностью проанализировано текущее состояние региона, его проблемы и риски развития по отраслям.
Однако при более детальном анализе документа обнаруживаются следующие определенные методологические недочеты:
• стратегия принята на 11 лет, хотя в Требованиях предусмотрен период действия не менее 20 лет. Данный недостаток является не уникальным для Кировской области, так как многие субъекты принимают свои стратегии на период менее 20 лет. В 2004—2008 гг. средняя продолжительность периода действия стратегического документа составила 14 лет;
• в стратегии социально-экономического развития области отсутствует четкое выделение этапов ее реализации. Второй этап действия стратегии — 2012—2015гг., в то время как программа социально-экономического развития области принята только на 2011—2013 гг. Следовательно, сложно будет оценить результаты первого этапа реализации стратегии. Вместе с тем следует положительно оценить использование программы как элемента среднесрочного планирования. Сегодня менее половины регионов страны применяют программный подход в планировании (рис. 2).
Стратегия развития области содержит и внутренние несоответствия и недостатки:
• проработан только один сценарий развития — инновационный. По двум другим даны лишь некоторые социально-экономические показатели на перспективу. Данный факт для стабильно депрессивного регио-
Рис. 2. Количество регионов, одновременно использовавшихпрограммы и стратегическиедокументы (1999—2008) [3].
на является рискованным, так как существует вероятность, что область по-прежнему будет регионом использования дешевой рабочей силы. Соответственно, инерционный и индустриальный сценарии также должны быть четко прописаны в стратегии, с указанием отраслевой специализации и направлений развития социальной сферы;
нет четкого разграничения инерционного и инновационного сценариев. Согласно документу, основное отличие — развитие малого и среднего бизнеса, производственных кластеров, инновационных предприятий. Однако при развитии крупных предприятий малые и средние часто автоматически формируются вокруг них, не требуя при этом специальных стимулов. Производственные кластеры и инновации также должны автоматически появляться на крупных предприятиях, так как с помощью вертикальной интеграции и роста производительности труда происходит сокращение затрат предприятий; ни в одном из направлений развития экономики четко не определена роль региональных и федеральных органов власти, не выделена их ответственность (подготовка кадров по приоритетным направлениям и специальностям, поддержка инвестиционного процесса) и формы контроля (например, формы, методы экологического контроля); стратегия излишне конкретно прописывает направления развития отраслей экономики региона, что может тормозить приход новых инвесторов в ту или иную отрасль, так как их интересы могут и не совпадать с планами развития области;
отсутствует группировка отраслей по существующей доле присутствия стратегических
инвесторов. Так, ряд крупных предприятий химической промышленности и машиностроения уже нашли своих стратегических инвесторов, а значит, их развитие будет строиться по планам, учитывающим, прежде всего, интересы акционеров. В этом случае правительство области сможет выполнять лишь контролирующую функцию, а также при необходимости содействовать реализации бизнес-планов данных предприятий. Одновременно в регионе существуют отрасли, состоящие преимущественно из средних и мелких предприятий, где возможно будет нужна большая координация деятельности, а также инвестиционная поддержка со стороны правительства области;
• стратегия ориентирует на значительную вертикальную интеграцию отраслей экономики. Согласно установленным целям в некоторых отраслях существует стремление создать полную цепочку производства на территории области, что является не всегда целесообразным. Например, для мебельного кластера нецелесообразно развивать производство фурнитуры в области. Значительная вертикальная интеграция присуща индустриальному сценарию развития, а не инновационному;
• предполагается развитие малого и среднего бизнеса и в то же время в сфере торговли предполагается привлечение в регион крупных федеральных розничных предприятий (сетей). Рост количества магазинов федеральных сетей существенно повысит конкуренцию в региональной торговле и приведет к банкротству местных предприятий розничной торговли, также пострадают многие местные поставщики товаров. Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы и рекомендации.
Стратегия развития Кировской области разработана в соответствии с методическими рекомендациями Минрегиона России и Концепцией. Методические недостатки документа являются не индивидуальными и присущи другим субъектам РФ. Сценарный недостаток (выбор и дальнейшая более глубокая проработка одного сценария) в свою очередь является более существенным. Выбор инновационного сценария развития — рискованный для депрессивного региона. В случае если он не будет реализован в области, необходимо будет качественно перерабатывать стратегию, вносить изменения в бюджет и среднесрочные программы социально-экономического развития.
Решением данной проблемы может стать дальнейшая детальная разработка двух других сценариев (по аналогии с целевым инновационным) — инерционного и индустриального, хотя Требования к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации формально и не обязывают к этому. Результат данной работы может содержаться как в приложении к существующей стратегии, так и в отдельном документе. Также должны быть устранены внутренние противоречия в стратегии долгосрочного развития области.
Список литературы
1. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р.
2. Об утверждении Требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации: приказ Минрегиона России от 27.02.2007 № 14.
3. Перцов Л. В. Эволюция практики применения комплексных программ регионального развития в современной России // Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № 1.С. 189-200.
4. Плисецкий Е.Л., Еремеева ЛЛ.Региональные факторы и показатели инновационного развития России // Материалы III Международной научно-практической конференции. Российский университет дружбы народов. 2010. С. 204-208.
5. Стратегия социально-экономического развития Кировской области на период до 2020 г. : утв. постановлением правительства Кировской области от 06.12.2009 № 33/432.
