CC BY
714
СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ
УДК 338.26
ЭВОЛЮЦИЯ РАЗРАБОТКИ И СОДЕРЖАНИЯ ДОКУМЕНТОВ РЕГИОНАЛЬНОГО СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В РОССИИ
К.В. БУДАЕВА, аналитик E-mail: [email protected] Институт реформирования общественных финансов
В.В. КЛИМАНОВ, доктор экономических наук, заведующий кафедрой государственного регулирования экономики
E-mail: [email protected] Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ
Несмотря на активное развитие механизмов и методов стратегического планирования, до сих пор у федеральных и региональных органов власти и местного самоуправления Российской Федерации в целом отсутствует четкое понимание роли, границ применения и содержательного значения стратегических документов. Также практически нет работоспособных систем управления разработкой, принятием и реализацией стратегий на региональном уровне, что объясняет актуальность настоящего исследования.
Цель статьи - анализ опыта разработки, принятия и реализации стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, оценка их эффективности и на основе этого выработка предложений по совершенствованию процесса принятия и оценки стратегий в будущем.
В исследовании показаны примеры соответствия уже утвержденных стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации существующим государственным стандартам, а
также полноты содержания и наличия обязательных базовых элементов стратегий. Авторами выявлены основные тенденции в эволюции системы разработки и принятия данных стратегий.
На основе полученных результатов сделаны выводы о необходимости разработки единой концептуальной методики оценки качества, эффективности и результативности стратегий социально-экономического развития регионов Российской Федерации. Приведены рекомендации по совершенствованию системы разработки и оценке документов стратегического планирования на региональном уровне в России.
Полученные научные результаты могут быть использованы при разработке документов стратегического характера. Кроме этого, итоги статьи могут стать основой для дальнейших исследований в области разработки, оценки и принятия документов социально-экономического развития регионов Российской Федерации в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
Ключевые слова: стратегическое планирование, социально-экономическое развитие, региональное развитие, стратегия, территориальное развитие
В настоящее время процесс стратегирования на региональном уровне активизируется. Несмотря на многочисленность существующих стратегий социально-экономического развития регионов, в том числе уже пересмотренных и даже не единожды, анализ их формы и содержания с точки зрения выявления лучшей практики, учета общих черт и индивидуальных особенностей, которые в них отражены, проводится нечасто. Началом такого анализа можно считать первые попытки оценки не собственно стратегий, а программ социально-экономического развития, которые с 2000-х гг. осуществляются Минэкономразвития России [6]. Так, согласно приказу Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации «О совершенствовании разработки, утверждения и реализации программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации» от 17.06.2002 № 170 (далее - Приказ № 170) функция анализа большинства стратегий и программ возложена на департаменты министерства1.
В соответствии с Приказом № 170 был разработан Порядок согласования с федеральными органами программ социально-экономического развития для регионов федерального значения и регионов, предполагающих использовать при реализации программ развития средства федерального бюджета2 (далее - Порядок согласования). В 2007 г. Минрегионом России были утверждены Требования к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации3 (далее - Требования к стратегии), которыми регионы должны
1 ЛарионоваА.С. История и инструментарий стратегического планирования в России // Управление экономическими системами. Электронный научный журнал. 2011. № 10. URL: http://uecs. ru/uecs-34-342011/item/687-2011-10-14-08-25-07.
2 Порядок согласования с федеральными органами исполнительной власти мероприятий (объектов) программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации: приложение 1 к приказу Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации «О совершенствовании разработки, утверждения и реализации программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации» от 17.06.2002 № 170.
3 Об утверждении Требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации: приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 27.02.2007 № 14.
руководствоваться при разработке стратегий социально-экономического развития.
В настоящее время на федеральном уровне создаются подходы, обеспечивающие методологическое единство разрабатываемых документов и их согласование с государственной стратегией экономического и социального развития. Очевидно, что согласование с государственной стратегией необходимо, однако такое единство уже в значительной степени задается общепризнанными подходами к разработке документов стратегического характера.
Рассмотрение Требований к стратегии - фактически пока единственного нормативного акта, в котором такой подход формально закреплен с точки зрения элементов стратегии, позволяет сделать выводы о высокой степени формализации указанных требований. Это, безусловно, обусловлено целью создания подобного документа, однако за неимением иных нормативных документов, с помощью которых проводится оценка разрабатываемых стратегий, данный документ неэффективен.
Таким образом, осуществляемый в Российской Федерации подход к оценке стратегий вряд ли можно назвать эффективным, а оцененный таким образом документ не принесет необходимой пользы. На основании этого можно сделать вывод о том, что на государственном уровне не существует единой содержательной концепции оценки стратегий на региональном уровне.
Однако российское экспертное сообщество предлагает собственные методики оценки стратегий, основанные как на официальных статистических данных, так и на экспертных оценках. В частности, в 2007 г. аудиторско-консалтинговая компания «ФБК» провела свой анализ стратегий и программ развития регионов. Специалисты компании рассматривали, насколько грамотно, полно и неформально авторы программ руководствовались общепризнанными подходами к составлению подобного рода документов. Под основными обязательными элементами документов стратегического характера понимаются сформулированная миссия региона, цели, задачи стратегии, анализ внешней среды, позиции и возможностей региона, SWOT-анализ и выбор стратегической альтернативы. По результатам исследования был сформирован перечень наиболее качественных стратегий и программ развития на 2007 г. [8].
Другую методику оценки стратегий в 2013 г. предложило рейтинговое агентство «Эксперт РА»,
которое провело исследование по оценке качества стратегий социально-экономического развития регионов. В рамках исследования были использованы как формальные критерии, так и опрос экспертов, а также проведена балльная оценка качества всех стратегий на основе следующих показателей:
- целеполагание и системность заданных приоритетов;
- анализ современного положения региона на фоне российских и мировых тенденций;
- инструментарий достижения цели и задач;
- мониторинг реализации цели и задач стратегии;
- доступность документа и простота его восприятия сторонним пользователем.
Для оценки стратегий социально-экономического развития регионов России авторами была выбрана собственная методика, включающая исследование на соответствие Требованиям к стратегии, а также на присутствие в стратегии иных обязательных элементов.
В анализе документов делался акцент на базовые элементы стратегий (цели, задачи, анализ социально-экономического развития региона, SWOT-анализ, выбор стратегической альтернативы). Также были учтены показатели, необходимые для соответствия принятым Требованиям к стратегии (роль региона в государстве и федеральном округе, анализ экономических отношений субъекта с соседними регионами, анализ рисков развития региона и анализ отраслей региональной экономики).
Кроме того, был проведен анализ наличия в стратегиях разделов о пространственном развитии территории и развитии агломераций, так как территориальный аспект развития регионов все больше интегрируется в стратегическое социально-экономическое развитие любой территории. В анализе также была рассмотрена реализуемая в регионах кластерная политика, проведение которой в настоящее время является одним из наиболее эффективных механизмов в отношении развития территорий.
Мониторинг существующих стратегий социально-экономического развития регионов России по состоянию на 2007 и 2013 гг. свидетельствует о значительном изменении даже их количества при увеличении по всем федеральным округам (табл. 1).
По данным 2007 г., региональные стратегии социально-экономического развития были разработаны приблизительно у 70% регионов. По результатам анализа на февраль 2013 г. можно говорить об изменениях в положительную сторону: только
Таблица 1
Количество региональных стратегий в 2007 г. и в марте 2013 г.
Всего Количество
Федеральный округ регионов стратегий
2007 2013 2007 2013
Центральный 18 18 17 16
Северо-Западный 11 11 7 11
Южный* 13 6 6 6
Приволжский 15 14 12 12
Сибирский 16 12 12 11
Уральский 6 6 6 6
Дальневосточный 10 9 4 9
Северо-Кавказский - 7 - 7
Российская Федерация 89 83 64 78
в целом
* В 2007 г. в состав Южного федерального округа входили и регионы Северо-Кавказского федерального округа.
Источник: составлено по данным официальных интернет-порталов регионов России.
пять из 83 регионов не имеют стратегии, причем в трех из отстающих пяти субъектов, по данным официальных региональных порталов, стратегии находятся в стадии разработки.
Согласно Требованиям к стратегии, в этом документе «рекомендуется отражать существующее состояние, основные проблемы, сценарии и приоритетные направления развития субъекта Российской Федерации как социально-экономической единицы, объединяемой территорией и административными структурами управления»4.
Были выявлены некоторые показатели, характеризующие соответствие существующих стратегий утвержденным критериям (табл. 2).
На основании выбранных показателей был проведен анализ на соответствие документов стратегического характера Требованиям к стратегии. Из 78 стратегий, взятых для анализа, только в одной нет раздела, посвященного анализу социально-экономического положения региона, и только в двух стратегиях отсутствует анализ отраслей субъекта Федерации. Раздел о роли региона в государстве и федеральном округе присутствует в 71 стратегии, а о взаимоотношениях с соседними регионами - в 63. Анализ рисков проводился в подавляющем большинстве стратегий (в 73), и из них SWOT-анализ присутствует в 35 документах. Также согласно Требованиям к стратегии
4 Об утверждении Требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации: приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 27.02.2007 № 14. Ч. III.
Источник: составлено по данным: Об утверждении Требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации: приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 27.02.2007 № 14
Таблица 2
Показатели оценки стратегий, соответствующие утвержденным критериям
Основные требования Минрегиона России к стратегии Показатели оценки стратегии Конкретизация показателей
Выявление и анализ основных проблем, стоящих перед экономикой и обществом субъекта РФ в средне- и долгосрочной перспективе Роль в государстве и федеральном округе Проведен анализ уникальных особенностей региона, играющих роль в развитии федерального округа или государства
Анализ экономических отношений с соседними регионами Учтены экономические отношения с соседними регионами
Комплексная оценка ключевых внешних и внутренних факторов, оказывающих влияние на социально-экономическое развитие субъекта РФ Анализ социально-экономического положения В стратегии отражен анализ существующего уровня развития региона, подведены итоги развития за предыдущий долгосрочный временной период
Анализ отраслей Проведен анализ основных и второстепенных отраслей промышленности региона, а также отраслей социального развития
Разработка сценариев социально-экономического развития субъекта на долгосрочную перспективу Сценарии развития региона Применен метод выбора конкретной стратегической альтернативы из нескольких, проведен анализ последствий выбора того или иного сценария развития
Выявление и анализ рисков и ресурсных возможностей субъекта РФ Анализ рисков Учтены риски при выборе конкретной стратегической альтернативы, а также риски развития имеющихся негативных тенденций или явлений экономики региона
SWOT-анализ Проведен анализ сильных сторон (Strengths), слабых (Weaknesses), возможностей (Opportunities) и угроз (Threats) региона
обязательным элементом данного документа является разработка сценариев социально-экономического развития субъекта Федерации на долгосрочную перспективу, что можно отметить в 65 стратегиях из всех проанализированных.
Проведенное исследование позволяет говорить о практически полном соответствии стратегий п. 8.1.б Требований к стратегии (наличие комплексной оценки ключевых внешних и внутренних факторов, оказывающих влияние на социально-экономическое развитие субъекта). Во многих стратегиях анализ существующего социально-экономического уровня развития региона и подробное рассмотрение отраслей хозяйства занимают треть всего документа, что, безусловно, является преимуществом этих стратегий, так как качественный анализ имеющейся ситуации - первый и главный шаг к выработке эффективной региональной политики развития в стратегической перспективе.
Некоторые же стратегии отличаются сокращенным анализом этих разделов, что во многом объясняется объективными факторами, прежде всего сложившейся структурой экономики региона. Так, в стратегии Республики Алтай основную часть документа составляет расширенное описание развития
отдельных отраслей экономики без четко обоснованной причины выбора именно этих отраслей.
Зачастую отсутствие полноценного анализа социально-экономического развития связано с затрудненным доступом к региональной статистике и необходимым документам, на основе которых должен проводиться мониторинг ключевых отраслей экономики региона.
В долгосрочном стратегическом планировании все большее значение приобретает кластерная политика. Толчком к ее включению в развитие регионов стала Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года5, в которой была указана необходимость «создания сети территориально-производственных кластеров, реализующих конкурентный потенциал территорий». В Стратегии инновационного развития РФ до 2020 г.6 среди
5 О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р.
6 О Стратегии инновационного развития РФ на период до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 08.12.2011 № 2227-р.
основных целей инновационной политики регионов также рассматривается переход к принципам кластерной политики.
По состоянию на начало 2013 г. упоминаний о кластерной политике нет в стратегиях восьми субъектов Федерации. Большинство стратегий этих регионов разрабатывалось в 2007-2008 гг., когда кластерная политика находилась на начальном этапе своего развития.
Существующая кластерная политика в регионах концентрируется прежде всего на формировании производственных кластеров в наиболее конкурентоспособных видах производственной деятельности субъекта, так как к числу важнейших условий формирования кластеров относится наличие у территории конкурентных преимуществ, создающих условия для развития кластера [7]. Так, в Ханты-Мансийском автономном округе планируется создание нефтегазохимического кластера, так как экономикообразующей отраслью в этом регионе является именно нефтегазовая отрасль. Подобный акцент на экономикообразующих отраслях регионов, безусловно, способствует концентрации сил в одной отрасли за счет эффективного взаимодействия участников кластера, расширения доступа к новейшим технологиям, высококвалифицированным кадрам, близкого территориального расположения производств и, следовательно, спровоцирует эффективное развитие этой отрасли и ускорение инновационного развития. Следствием подобного взаимодействия входящих в кластер компаний будут являться обновление стратегических преимуществ и поддержание динамичной конкуренции. Однако подобная политика может иметь и негативный эффект, который скажется на развитии непроизводственных отраслей экономики (образования, туризма, финансовой сферы и т.п.). Вероятно, влияние этого эффекта, а возможно, и отсутствие в некоторых регионах производственных отраслей-локомотивов побуждают их к созданию кластеров в других отраслях. Так, в Саратовской области к 2025 г. планируется формирование туристско-рек-реационного кластера межрегионального значения, а в Приморском крае идет речь о формировании транспортно-логистического кластера. Однако на данный момент подобных кластеров несравненно меньше, чем ориентированных на производственный сектор экономики.
Таким образом, кластерная политика в отношении регионального развития в России реализуется
все с большим прогрессом и эффективностью. За шесть лет количество регионов, в которых осуществляется та или иная кластерная политика, увеличилось более чем в четыре раза. Однако, несмотря на полезность подобного комплекса мероприятий для повышения конкурентоспособности российской экономики, существуют и угрозы, связанные со спецификой пространственной организации экономики России. Поэтому при разработке политики в отношении конкретного региона необходимо учитывать его территориальные, экономические и природные особенности, а также ориентироваться на лучшие западные образцы реализации подобной политики.
Проанализируем стратегии на соответствие п. 8.1.а Требований к стратегии (выявление и анализ основных проблем, стоящих перед экономикой и обществом субъекта в средне- и долгосрочной перспективе). В значительном большинстве документов присутствуют разделы, посвященные анализу экономических отношений региона с соседними территориями, а также экономической к стратегии и Российской Федерации в целом. Только в четырех стратегиях отсутствует анализ региона в контексте развития государства и федерального округа, а в 12 стратегиях не говорится об экономических отношениях с соседними территориями и важности межрегиональной кооперации. В Ямало-Ненецком автономном округе, Хабаровском крае и Чукотском автономном округе отсутствуют оба раздела.
Однако качество существующих разделов о взаимодействии с соседними регионами остается под вопросом, так как в большинстве стратегий указаны лишь векторы взаимодействия без обоснования и проработки механизмов их осуществления. Из этого можно сделать вывод о том, что пока на региональном уровне отсутствует эффективная межрегиональная кооперация [1].
Следующим пунктом анализа является разработка сценариев социально-экономического развития региона на долгосрочную перспективу. Согласно Требованиям к стратегии, «сценарный анализ рекомендуется осуществлять с использованием многофакторной модели, с рассмотрением инерционного сценария». В системе управления регионом необходима возможность выбора траектории развития территории, т.е. возможность выбора совокупности промежуточных состояний или траектории из некоторого набора возможных траекторий или состояний, через которые будет осуществляться достижение поставленной цели.
По итогам проведенного анализа существующих региональных стратегий на 2007 г., только в 19 из 64 документов были представлены альтернативные варианты развития регионов (табл. 3). На март 2013 г. несколько сценариев развития прописано в 65 из 78 существующих стратегий. В большинстве стратегий представлено два или три варианта развития региона, и только несколько придерживаются одного выбранного сценария либо предлагают более трех вариантов (зафиксировано лишь в стратегии Калининградской области).
Рекомендуемый инерционный сценарий развития не присутствует только в 12 стратегиях, в которых в основном представлены совершенно другие, отличные от традиционных сценариев варианты развития региона. Так, например, для развития Псковской области предлагаются два варианта рассмотрения региона:
1) как «периферии двух крупнейших российских агломераций»;
2) как «точки роста в системе двух крупнейших агломераций России, зоны деловой и социокультурной кооперации северо-запада России, Балтийских стран и Белоруссии».
В стратегии Калининградской области предлагаются четыре сценария развития:
1) статус-кво;
2) европейский аутсорсинг;
3) конкуренция на российском Северо-Западе;
4) макрорегиональное лидерство. Основными можно назвать два вида сценариев: инерционный и инновационный. Первый часто называется базовым, или традиционным, второй же - активным, или оптимистичным. Авторы большинства стратегий придерживаются именно
Таблица 3
Информация о присутствии в стратегиях
вариантности развития регионов
Характеристика Количество стратегий
Документы с несколькими сценариями в 2007 г. 19
Документы с несколькими сценариями в 2013 г. 65
В том числе (по данным 2013 г.)
с инерционным сценарием 53
с инновационным сценарием 50
с энергосырьевым сценарием 12
со сценарием комплексного развития 7
Источник: составлено авторами по результатам проведенного исследования.
такого наименования вариантов развития региона, хотя описание сценариев нередко идет вразрез с заявленным названием. В некоторых документах предлагается комплексный вариант развития, который предполагает синтез инерционного и инновационного сценариев под выгодным региону углом.
Безусловно, в каждой стратегии после анализа предложенных альтернатив один из сценариев принимается за базовый, в соответствии с которым прописываются механизмы реализации. Большинство регионов останавливается на смешанном сценарии, как правило, являющемся по своей сути реалистичным, т.е. золотой серединой между инерционным и инновационным сценариями. Такие сценарии в своем большинстве наиболее адаптированы к особенностям региона и существующей макроэкономической ситуации. Также в достаточно большом количестве стратегий за базовый сценарий принимается инновационный, являющийся с теоретической точки зрения наиболее прогрессивным и оптимистичным. Однако такой выбор грозит постановкой заоблачных целей и задач развития региона, которые впоследствии не смогут быть реализованы ввиду несоответствия реальной экономической и политической ситуации в регионе и государстве.
Анализ стратегий долгосрочного социально-экономического развития регионов показывает, что разделу выявления и анализа рисков уделено внимание почти во всех документах. Используется как анализ имеющихся негативных тенденций в разделе социально-экономического положения региона и состояния экономики, так и анализ рисков реализации конкретного сценария или механизма реализации конкретной отрасли.
В числе отстающих регионов, где нет раздела, посвященного рискам, можно отметить четыре субъекта Федерации: Астраханская, Нижегородская, Свердловская области, Чукотский автономный округ. Не приходится говорить о полном отсутствии анализа внешних и внутренних угроз для этих регионов в их стратегиях, однако эти оценки носят слишком обобщенный характер, не позволяющий говорить о комплексном анализе рисков, встающих перед регионом.
Одним из механизмов оценки внутренних и внешних угроз для региона, а также его преимуществ и возможностей развития является SWOT-анализ. Он не закреплен в Требованиях к стратегии и потому не присутствует во всех документах. Однако этот механизм можно назвать наиболее эффективным и комплексным способом оценки потенциала региона,
поэтому он присутствует почти в половине всех существующих стратегий.
В основном SWOT-анализ проводился в стратегиях на предмет оценки общего социально-экономического положения региона без выделения конкретных отраслей. В качестве возможностей для регионов чаще всего выделяются общие факторы, определяющие перспективы их развития. В качестве угроз рассматриваются внешние и внутренние факторы, которые могут препятствовать реализации потенциала развития субъекта Федерации. В некоторых из этих стратегий анализ внутренней среды разделяется на подразделы, чаще всего касающиеся географического положения региона, населения, экономического потенциала, социально-культурной сферы.
В тексте Стратегии социально-экономического развития Республики Адыгея до 2025 года7 приведена матрица сильных и слабых сторон региона по степени реализуемости рисков, что также является интересным подходом к подобному анализу. Особенно необходимо выделить SWOT-анализ Магаданской области. На основе общего анализа составлена матрица корреляционного SWOT-анализа для определения лучшего сценария развития региона.
По результатам проведенного анализа можно говорить о достаточно большом разнообразии подходов к анализу рисков и угроз для развития регионов. В любом случае в большинстве документов на базе анализа состояния территории в целом или анализа отдельных отраслей экономики выбираются дальнейшие направления развития отраслей, ключевые векторы и сценарии развития региона.
Таким образом, можно говорить о почти полном соответствии стратегий социально-экономического развития регионов России утвержденным Требованиям к стратегии. В большинстве случаев такое соответствие носит скорее формальный, нежели содержательный характер, так как по каждому параметру оценки можно выделить лишь несколько стратегий, подход которых к написанию того или иного раздела документа можно назвать нестандартным и креативным и, что важнее, действительно применимым к особенностям конкретной территории, ее преимуществам и недостаткам. Структура подавляющего большинства стратегий подчинена установленным требованиям почти как типовому шаблону, который не способен отразить необходи-
7 О Стратегии социально-экономического развития Республики Адыгея до 2025 года: Закон Республики Адыгея от 23.11.2009 № 300.
Таблица 4
Количественные показатели по разделу «Пространственное развитие»
Год Количество стратегий, в которых отражен раздел «Пространственное развитие» Количество стратегий, в которых отражено создание агломерации
2007 7 2
2013 53 39
Источник: составлено авторами на основе проведенного исследования.
мые для эффективного долгосрочного планирования механизмы анализа региона.
Немаловажным разделом социально-экономической стратегии развития региона является территориальный аспект. Пространственное развитие территории региона должно быть напрямую завязано с экономической и социальной, а значит, и бюджетной политикой.
Далеко не все авторы стратегий долгосрочного социально-экономического развития считают важной разработку пространственного развития территорий (табл. 4).
В результате анализа было выявлено, что за шесть лет произошли существенные изменения. В 2007 г. только в семи стратегиях так или иначе освещался вопрос территориального развития, чаще всего в виде районирования территории. Указанный метод стал одним из первых, применяющихся к изменению структуры территории. Первопроходцами в применении этого метода стали Свердловская область и Пермский край. В этих регионах помимо управленческих округов было проведено проблемное зонирование. В дальнейшем именно эти два направления (зонирование территории и выделение «точек роста» для развития) получили распространение во всех стратегиях, создаваемых в последующие годы.
Переход к новой модели пространственного развития российской экономики, предложенный в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года8, определил необходимость разработки в регионах долгосрочной политики переориентации территориального развития на новые принципы. Новая модель, как отражено в данной Концепции,
8 О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р.
строилась на принципах многополярности территориальных центров роста, за счет «сокращения дифференциации в уровне и качестве жизни населения в регионах с помощью эффективных механизмов социальной и бюджетной политики». Кроме этого, для новой модели пространственного развития требовалось формирование новых региональных и межрегиональных зон опережающего экономического роста, а также создание новых центров социально-экономического развития в восточной части России с помощью формирования городских агломераций и территориально-производственных кластеров.
В результате перехода на новую модель во многих документах стратегического характера появились разделы, посвященные пространственному развитию территории. Некоторые регионы (например, Калининградская и Ростовская области) выделяют приоритет пространственного развития в цели стратегии. Ориентируясь на предложенные принципы развития, в большинстве регионов предлагается развитие территорий именно на основе выделения наиболее сильных экономических или производственных центров, т.е. территориальных точек роста. К такому методу прибегли многие регионы: Оренбургская, Челябинская, Пензенская области, Хабаровский край (выделяются три характерные зоны индустриального развития), Республика Дагестан, Республика Хакасия и другие субъекты Федерации.
Необходимо отметить регионы, где на основе выделения точек роста предлагается дальнейшее развитие. Во многих стратегиях развития на основе точек роста предлагается система расселения. В Сахалинской области помимо двух основных ядер расселения предполагается создание сети временных производственных населенных пунктов, в Псковской области формируются точки роста на разных уровнях системы расселения и развития связей между ними.
Некоторые области рассматривают зоны опережающего экономического развития в совокупности с анализом экономического развития муниципальных образований и территории в целом. В Курганской области на основе такого анализа выделяются крупные инвестиционные проекты. В стратегиях Ивановской и Белгородской областей рассмотрены отдельно все городские округа и описаны их приоритеты развития. Интересен пример Ярославской области, руководство которой решило
не прибегать к районированию, а решило проблему территориального планирования путем «штучного» SNW(Strengths and Weaknesses)-анализа для каждого муниципального образования, входящего в состав региона. Также к SWOT-анализу муниципальных образований прибегают авторы стратегии Еврейской автономной области.
Во многих субъектах Федерации применяется и зонирование территории, на основе которого также делаются дальнейшие прогнозы развития территории.
На основе совокупного анализа раздела о пространственном развитии можно выделить регионы с особо успешной территориальной политикой. В Тюменской области проводится оценка основных параметров социально-экономического развития районов и городов области, выделяются зоны опережающего развития и отдельно рассматривается Тюмень как экономический центр региона. В Самарской области также проводится анализ территориального развития и предлагается формирование субрегионов. Стратегия Камчатского края предполагает формирование нескольких особых экономических зон, развитие кластеров и зон территориального развития. Интересное пространственное развитие рассматривается в Смоленской области (в числе других инструментов территориального маркетинга) [2].
Пространственное развитие территории в настоящее время становится все более актуальной проблемой. От уровня пространственного развития зависят освоенность территории, ее транспортная и коммуникационная связность внутри региона и за его пределами. Территориальное планирование является важнейшим шагом к эффективному экономическому развитию региона, вовлекающим его в экономические и социальные процессы, происходящие на уровне государства и мира [9].
Однако в настоящее время в России механизмы территориального развития работают пока достаточно слабо и перманентно. В большей степени это связано с отсутствием единой законодательной базы, регламентирующей территориальное развитие. Также причиной является отсутствие достаточного количества квалифицированных специалистов в этой области, а точнее, механизмов взаимодействия таких экспертов с региональными органами государственной власти.
Проведенный анализ стратегий по основным текстовым составляющим свидетельствует о поло-
жительном поступательном развитии стратегического планирования в ретроспективе. За последнее десятилетие количество региональных стратегий существенно возросло, улучшились их содержание и качество. Поэтому в целом стратегии пятилетней давности заранее проигрывают по качеству более новым стратегиям. Вероятнее всего, причинами являются устаревший инструментарий стратегического планирования и отсутствие должного мониторинга реализации стратегического плана.
Большинство стратегий соответствует нормативно-правовым актам, регулирующим содержание и наполняемость стратегий на государственном уровне, учтены основные требования к документам социально-экономического развития на долгосрочную перспективу.
Почти во всех документах проведен анализ социально-экономического положения региона на момент создания стратегии, отмечены сильные и слабые стороны развития, описаны природно-геогра-фические и исторические особенности регионов.
В большинстве стратегий учитываются такие тенденции в системе стратегического планирования, как пространственное развитие территории, формирование агломераций и создание территориально-производственных кластеров. Однако лишь в половине стратегий присутствует требуемый SWOT-анализ, что можно объяснить различием в подходах к написанию стратегий в регионах.
Документы стратегического характера только в целом отражают социально-экономическое развитие региона и перспективы его развития и часто не направлены на реальное развитие, поскольку разработаны по формальным соображениям.
Причиной этого явления чаще всего является необходимость разработки стратегий в целях привлечения инвестиций в регион для реализации крупных проектов. Также часто стратегии создавались в качестве пиар-хода перед выборами губернаторов [3]. Третьей причиной является необходимость легального закрепления деятельности бизнес-структур региона, на которых держится региональная экономика. Худшим же побуждением к созданию стратегии иногда является и просто требование законодательства о необходимости принятия стратегии в каждом регионе. Тогда стратегия принимается для галочки, не являясь содержательным документом вообще.
В этих случаях документы отличаются голословностью, не являются определяющими для траектории развития региона и направляющими для
администрации. В связи с этим большего внимания заслуживает не процесс создания самих документов стратегического планирования, а процесс разработки и экспертного обсуждения, от которого зависит качество стратегии.
В случае принятия стратегии для продвижения бизнес-сообщества на территории региона возникает ряд проблем с разработкой и реализацией стратегии. Часто приоритеты, установленные в стратегии, и реальные приоритеты развития региона расходятся ввиду различия в интересах государства и представителей бизнеса. Отсутствие согласованности с основными бизнес-игроками в некоторых регионах делает невозможным реализацию стратегии.
В целом процесс внедрения системы управления регионом и реализации принятой стратегии на практике зачастую существенно отличается от первоначального замысла. В значительной степени это объясняется отсутствием культуры проектно-процессного управления и низким уровнем владения современными методами и инструментами менеджмента на уровне региональной власти [5].
В большинстве стратегий отсутствует связь между стратегическим планированием и бюджетным планированием.
Стратегические документы в своем большинстве не подкреплены конкретными источниками финансирования и частными нормативно-правовыми актами. Авторы стратегий избегают вопросов финансового обеспечения достижения тех задач и показателей, которые обозначаются в рамках данных стратегий. В своем большинстве в стратегиях обозначаются амбициозные планы развития, не подкрепляемые механизмами привлечения финансовых ресурсов. Вследствие этого скорость выполнения поставленных в стратегиях целей и задач снижается, так как требуется поиск инвестиций в процессе реализации уже разработанных стратегий.
Необходима более четкая система документов государственного стратегического планирования и государственной региональной политики. Стратегия развития субъекта Федерации на долгосрочную перспективу должна быть увязана со схемой территориального планирования субъекта, прогнозом и программой социально-экономического развития субъекта на среднесрочный период, а также бюджетной и инвестиционной стратегиями государства. Кроме того, стратегия должна быть основой для государственных программ, реализуемых в регионе, а также основных направлений деятельности
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации.
Отсутствует даже какая-либо конкретная политика кооперации усилий и ресурсов с соседними территориями. Большинство субъектов ориентировано на работу внутри региона либо на уровне страны в целом, если речь идет об отраслях экономики, которые образуют экономику страны.
Если говорить о системе государственного стратегического планирования на региональном уровне в Российской Федерации в целом, то можно отметить существенные положительные изменения в разработке стратегий. С течением времени заметен подъем в качестве стратегий, в основном за счет привлечения экспертного сообщества.
Что касается управления процессом создания стратегий, то существует пробел в части оценки создаваемых стратегий. Нет правил или единой закрепленной методики оценки на государственном уровне разрабатываемых стратегий, а значит, не может быть эффективного контроля за доработкой стратегий и их реализацией [4].
Поэтому в качестве рекомендации по совершенствованию системы разработки и оценки документов стратегического планирования следует выделить необходимость разработки и принятия на государственном уровне единой методики оценки качества, эффективности и результативности стратегий социально-экономического развития регионов как механизма достижения целей региональной политики.
Подход должен закрепить единые методологические принципы к разработке стратегий, а также порядок разработки и процесс принятия с четкими критериями оценки качества стратегий. Концепция не должна отличаться формализованными требованиями к формату документов, необходимо закрепить основополагающие требования к содержанию стратегий социально-экономического развития.
Кроме того, необходимо повышение качества стратегического контроля в части оценки результативности принятых решений в процессе государственного стратегического планирования и оценки степени достижения запланированных целей социально-экономического развития. Необходима четкая система, закрепляющая показатели достижения тех или иных целей, поставленных в стратегиях, а также процесса мониторинга реализации стратегии и отчетности об ее выполнении [10].
Цели и задачи, поставленные в стратегиях, должны быть четко увязаны с финансированием предлагаемых механизмов, а сами механизмы должны проходить проверку на эффективность, дальнейшую экономическую прибыльность и положительные социальные эффекты, т.е. необходимо применение программно-целевых методов государственного управления к системе управления регионом в среднесрочной и в особенности долгосрочной перспективе.
Список литературы
1. Вардомский Л.Б. О новой модели взаимодействия центра и регионов // Журнал Новой экономической ассоциации. 2011. № 10. С. 177-178.
2. Зубаревич Н.В. «Коридор возможностей» и приоритеты регионального развития // Журнал Новой экономической ассоциации. 2011. № 10. С. 153-155.
3. Жихаревич Б.С. Территориальное стратегическое планирование: теория и практика // Регион: Экономика и Социология. 2013. № 3. С. 303-306.
4. Климанов В.В. Об основах и инструментах региональной политики // Журнал Новой экономической ассоциации. 2011. № 10. С. 161-163.
5. Лимонов Л.Э., Растворцева С.Н. Оценка эффективности использования конкурентных преимуществ экономики региона // Финансы и бизнес. 2010. № 1. С. 35-46.
6. Марача В.Г. Региональное стратегическое планирование: основные подходы и условия реализации // Проблемы теории и практики управления. 2008. № 11. С. 35-42.
7. Николаев И., Точилкина О. Стратегии и программы развития регионов (сравнительный анализ) // Общество и экономика. 2006. № 7-8. С. 269-287.
8. Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник. М.: РАН. ИНИОН. 2013. Вып. 8. Ч. 2. С.671-675.
9. Ханиев Р.Р., Дышекова А.А. Стратегия управления социально-экономическим развитием региона // Экономика и управление. 2009. № 3/6. С.26-30.
10. Чеснокова Н.В. Проблемы реализации бюджетной стратегии в социально-экономическом развитии региона // Транспортное дело России. 2013. № 5. С. 69-75.
Regional economics: theory and practice Development strategy
ISSN 2311-8733 (Online) ISSN 2073-1477 (Print)
THE EVOLUTION OF THE DEVELOPMENT AND CONTENT OF REGIONAL STRATEGIC PLANNING DOCUMENTS IN THE RUSSIAN FEDERATION
Kseniya V. BUDAEVA, Vladimir V. KLIMANOV
Abstract
Importance Despite the active development of the mechanisms and methods of strategic planning, the federal, regional and local authorities of the Russian Federation, as a whole, do not have a clear understanding of the role and boundaries of application of meaningful values of strategic policy papers. Also, there are practically no serviceable control systems of elaboration, adoption and implementation of policies at the regional level, what explains the relevance of the present study
Objectives The goal of the paper is to analyze the experience of the elaboration, adoption and implementation of strategies for socio-economic development of the regions of the Russian Federation and to assess their effectiveness. On this basis, it is necessary to develop proposals to improve the decision-making process and the evaluation of policies in the future Results The study shows some consistency of the approved already strategies for socio-economic development of the regions of the Russian Federation with the existing State standards, as well as the completeness of the content and availability of required basic elements of strategies . The authors identified major trends in the evolution of the development and adoption of strategies
Conclusions and Relevance On the basis of the results, the authors draw conclusions about the need to develop common conceptual techniques to assess the quality, effectiveness and efficiency of the strategies for social and economic development of the regions of the Russian Federation The authors provide guidelines for improving the design and evaluation of strategic planning at the regional level in Russia The obtained scientific results can be used in the drafting of a strategic nature. In addition, the article could form the basis for further research in the area of development, evaluation and adoption of instruments of social and economic development of the regions of the Russian Federation in the medium and long term
Keywords: strategy, strategic, planning, social, economic, regional, territorial, development
References
1. Vardomskii L.B. O novoi modeli vzaimode-istviya tsentra i regionov [A new model of interaction of the center and regions]. Zhurnal Novoi ekonomicheskoi assotsiatsii - Journal of New Economic Association, 2011, no. 10, pp. 177-178.
2. Zubarevich N.V. "Koridor vozmozhnostei" i prioritety regional'nogo razvitiya [The "Corridor of opportunities" and priorities of the regional development] . Zhurnal Novoi ekonomicheskoi assotsiatsii -Journal of New Economic Association, 2011, no. 10, pp.153-155.
3. Zhikharevich B.S. Territorial'noe strategicheskoe planirovanie: teoriya i praktika [Territorial strategic planning: theory and practice]. Region: Ekonomika i Sotsiologiya - Region: Economy and Sociology, 2013, no. 3, pp. 303-306.
4. Klimanov V.V. Ob osnovakh i instrumentakh regional'noi politiki [The bases and tools of regional policy]. Zhurnal Novoi ekonomicheskoi assotsiatsii -Journal of New Economic Association, 2011, no. 10, pp.161-163.
5. Limonov L.E., Rastvortseva S.N. Otsenka effek-tivnosti ispol'zovaniya konkurentnykh preimushchestv ekonomiki regiona [An assessment of the efficiency of region's economy competitive advantages use]. Finansy i biznes - Finance and business, 2010, no. 1, pp. 35-46.
6. Maracha V.G. Regional'noe strategicheskoe planirovanie: osnovnye podkhody i usloviya realizat-sii [Regional strategic planning: the main approaches and realization conditions]. Problemy teorii ipraktiki upravleniya - Problems of theory and practice of management, 2008, no. 11, pp. 35-42.
7. Nikolaev I., Tochilkina O. Strategii i programmy razvitiya regionov (sravnitel'nyi analiz) [Strategy and programs of development of regions (a comparative
analysis)]. Obshchestvo i ekonomika - Society and economy, 2006, no. 7-8, pp. 269-287.
8. Rossiya: tendentsii i perspektivy razvitiya. Ezhegodnik [Russia: tendencies and the development prospects. A year-book]. Moscow, Institute of Scientific Information for Social Sciences of RAS Publ., 2013, vol. 8, part 2, 724 p.
9. Khaniev R.R., Dyshekova A.A. Strategiya uprav-leniya sotsial'no-ekonomicheskim razvitiem regiona [A strategy of management of social and economic development of the region]. Ekonomika i upravlenie - Economy and management, 2009, no. 3/6, pp. 26-30.
10. Chesnokova N.V. Problemy realizatsii by-udzhetnoi strategii v sotsial'no-ekonomicheskom raz-vitii regiona [Problems of realization of the budgetary
strategy in social and economic development of the region]. Transportnoe delo Rossii - Transport business of Russia, 2013, no. 5, pp. 69-75.
Kseniya V. BUDAEVA
Institute for Public Finance Reform, Moscow,
Russian Federation
Vladimir V. KLIMANOV
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA), Moscow, Russian Federation [email protected]
