CC BY
231
ОПЫТ СТРАТЕГИЧЕСКОГО АНАЛИЗА ПРИ РАЗРАБОТКЕ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ СТРАТЕГИЙ
Е.И. КУЗНЕЦОВА,
кандидат экономических наук, доцент Московский университет МВД России
Сегодня уже накоплен довольно значительный опыт стратегического анализа при разработке не только национальной (государственной), но и региональных экономических стратегий. Стратегический анализ, по сути, не прекращался, начиная с первых лет советской власти до сегодняшнего момента, естественно изменяясь и модифицируясь в соответствии с социально-экономическим развитием страны.
Поскольку Россия является федеративным государством , то существует и опыт создания региональных экономических стратегий — стратегий субъектов Российской Федерации. Эти стратегии (программы развития регионов страны) должны стать действенным институтом обеспечения успешного социально-экономического развития Федерации.
Региональное планирование в той или иной форме существовало в России с 1992 г. В то время посредством него реализовывались не стратегические, а тактические решения, и не всегда даже обозначался горизонт планирования. Федеральная политика в отношении регионов строилась на платформе выравнивания социально-экономического развития регионов, что было обусловлено рядом обстоятельств.
С начала 1992 г. и до марта 1996 г. было выпущено 32 указа Президента и 56 постановлений Правительства о неотложных мерах по стабилизации экономического и социального положения, о финансировании различных региональных программ. С 1994 г. в регионах начали реализовывать-ся федеральные программы развития отдельных территорий, например для Сахалинской области была разработана федеральная программа развития Курильских островов.
Позже появились федеральные программы развития целых регионов: Республики Саха (1995 г.) и Республики Башкортостан (1996 г.); впоследствии федеральных программ стало еще больше. Первая
нефедеральная региональная стратегия разработана в 1997 г. в Санкт-Петербурге.
На федеральном уровне функции стратегического анализа и планирования развития регионов возложены на Министерство регионального развития Российской Федерации (Минрегион России) и Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации (Минэкономразвития). На Минрегион России возложены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Также Министерство осуществляет мониторинг и анализ реализации государственной региональной и национальной политики. То есть, область деятельности Минрегиона России ограничивается общероссийскими аспектами социально-экономического развития регионов. В то же время Минрегион России разработал проект Концепции Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации. В Концепции излагаются принципы федеральной политики в отношении социально-экономического развития регионов.
Что касается контроля за качеством региональных стратегий и программ, то во исполнение распоряжения Правительства РФ от 14 июня 2001 г. № 800-р Минэкономразвития России выпустило приказ от 17 июня 2002 г. № 170 «О совершенствовании разработки, утверждения и реализации программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации», в котором возложило эту функцию для большинства стратегий и программ на департаменты Минэкономразвития России.
В соответствии с упомянутым приказом был разработан порядок согласования с федеральными органами программ социально-экономического развития для регионов федерального значения и регионов, предполагающих использовать при реа-
лизации программ развития средства федерального бюджета. Этим же приказом утвержден типовой макет программ социально-экономического развития субъектов РФ. Регионам рекомендовано руководствоваться этим макетом при разработке региональных программ развития.
В макете предусмотрен довольно подробный анализ социально-экономического положения региона, однако при этом, в отличие от рекомендаций SWOT-анализа, не делается акцент на сильные и слабые стороны или конкурентные преимущества. Вместо этого существует раздел «Проблемы социально-экономического развития». Кроме того, предусмотрен анализ применяемых мер преодоления этих проблем. Этот раздел, пожалуй, наиболее целесообразен, так как представляет собой инструмент обратной связи. Другой вопрос, что обратная связь не единственный и не главный инструмент стратегического анализа. В целом, анализ предыдущего опыта может быть очень полезен, если он используется при разработке стратегии, а не стоит особняком.
Цели и задачи в типовом макете «в целом определяются положениями» федеральных программ. Более того, в макете указаны мероприятия, способствующие достижению целей, и перечислены типовые задачи. Это вызывает определенные сомнения, поскольку стратегия — документ индивидуальный, и типовые, точнее, похожие задачи и мероприятия там могут присутствовать, однако они явно не должны доминировать. Формально субъекты Федерации не обязаны писать свои стратегии по предложенному шаблону и могут разрабатывать их самостоятельно.
Что касается так называемых «регионов-реципиентов», то у них рамки принятия стратегических решений еще уже. В соответствии с указанным порядком, Департамент региональной экономики Минэкономразвития России рассматривает представленную региональную программу и приложения к ней на предмет соответствия типовому макет'. В случае несоответствия Департамент возвращает документы госзаказчику региональной программы с конкретными замечаниями на доработку. То есть, если программа «региона-реципиента» не соответствует типовому макету, то Минэкономразвития России ее не примет, как бы грамотно стратегия развития региона ни была разработана. И это естественно, поскольку реализация этих региональных стратегий должна окупать использованные федеральные средства развития регионов. И самым легким способом достижения этой цели является создание типового плана развития для всех этих регионов. К тому же с точки зрения законодательства,
главное назначение типового макета — обеспечение методологического единства региональных стратегий и согласование их с государственной экономической стратегией. Вопрос заключается лишь в наличии экономической стратегии государства. А ответ на него совсем не очевиден. К этой проблеме добавляется еще неочевидность типичности подходов к региональным стратегиям.
Существует точка зрения, согласно которой «требование обеспечения методологического единства выливается в разработку типового макета, никоим образом не стимулирующего инициативы в разработке оригинальных, конкурентных региональных стратегий. Наличие типового макета подавляет инициативу регионов и поддерживает их в состоянии реципиентов. Ведь если есть законный и легкий (а подставить данные своего региона в типовой макет, несомненно, проще, чем анализировать конкурентные преимущества) способ получить бюджетную дотацию, то зачем составлять конкурентные стратегии, которых все равно не примет Минэкономразвития?»
По мнению И. А. Николаева и О. С. Точилки-ной, типовой макет программы развития региона представляет собой не пособие по разработке конкурентной стратегии, которая позволила бы региону достичь высоких социальных и экономических показателей, а шпаргалку, воспользовавшись которой, можно выполнить формальные требования для получения регионом дотаций из федерального бюджета. Данный подход к выработке стратегии вряд ли можно назвать эффективным, а полученный таким образом документ ведет, скорее, не к развитию, а к стагнации.
Организация разработки стратегий субъектов Федерации может строиться по-разному Как правило, работа по формированию стратегий распределена по разным органам власти. Во многих регионах разработка стратегий относится к ведению министерств экономики или министерств экономического развития. Документы разрабатываются собственными силами, без аутсорсинга. Это относится к таким разработчикам, как, например, Министерство экономики и торговли Кабардино-Балкарской Республики (при участии отраслевых министерств и ведомств), Министерство экономического развития и торговли Ставропольского края (в соответствии с законодательно возложенными на него функциями), республиканское
1 Стратегии и программы развития регионов (сравнительный анализ). Аналитический доклад департамента стратегического анализа аудиторско-консалтинговой компании ФБК /Николаев И. А. Точилкина О. С. — М.: ФБК, Департамент стратегического анализа, 2006. С. 6.
правительство Удмуртии (при участии представителей всех кругов экономической и социальной жизни республики). Стратегия Приморского края разработана группой исследователей под редакцией губернатора края и научном сопровождении Тихоокеанского центра стратегических разработок.
В отдельных случаях стратегия региона разрабатывается по федеральному заказу. Так, стратегия Республики Татарстан была разработана Кабинетом министров Татарстана совместно с Международным фондом развития регионов. Она является федеральной целевой программой, и государственным заказчиком выступает Минэкономразвития России. Аналогичная ситуация со стратегией Республики Башкортостан.
Некоторые субъекты Федерации — для разработки нетиповых стратегий, — не ограничиваются собственными ресурсами и применяют аутсорсинг. Аутсорсинг организуется как по договору с научной организацией, так и на конкурсной основе. Так, при разработке стратегии развития Камчатской области был привлечен Дальневосточный НИИ рынка, а Администрация Томской области провела тендер на разработку долгосрочной стратегии развития среди консалтинговых компаний.
Министерство регионального развития Российской Федерации во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 22 июля 2005 г. № Пр-1175 и в целях обеспечения разработки программ комплексного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации издало приказ от 27 февраля 2007 г. № 14 «Об утверждении требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации».
В приказе рекомендовано субъектам Российской Федерации руководствоваться изложенными в нем рекомендациями при разработке стратегий, а также предполагается организовать ведение учета стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
В Стратегии рекомендуется отражать:
1) проблемы и приоритеты развития субъекта Российской Федерации.
Процесс разработки Стратегии может включать:
а) выявление и анализ основных проблем в средне- и долгосрочной перспективе;
б) комплексную оценку ключевых внешних и внутренних факторов, оказывающих влияние на социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации. Причем к внутренним факторам рекомендуется относить:
• природно-ресурсный потенциал субъекта Российской Федерации;
• демографическую ситуацию и человеческий потенциал;
• сложившуюся систему расселения;
инфраструктурную обеспеченность территории субъекта Российской Федерации (в том числе обеспеченность электроэнергетической инфраструктурой);
• сложившуюся структуру экономики (отраслевая, корпоративная, существующие либо возможные кластеры) и существующие тренды развития;
• конкурентоспособность экономики субъекта Российской Федерации;
• этнокультурную ситуацию и межнациональные отношения в субъекте Российской Федерации.
К внешним факторам рекомендуется относить:
• макроэкономическую ситуацию в Российской Федерации;
• действия федеральных органов исполнительной и законодательной власти, оказывающие влияние на развитие субъекта Российской Федерации;
• экономико-географическое положение субъекта Российской Федерации в федеральном округе, стране и мире;
• степень включенности в систему глобальных товарных, информационных и финансовых обменов;
в) разработку двух-трех наиболее вероятных сценариев социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочную перспективу. При этом сценарный анализ рекомендуется осуществлять с использованием многофакторной модели, с рассмотрением инерционного сценария;
г) выявление и анализ рисков и ресурсных возможностей субъекта Российской Федерации;
д) выбор целевого сценария развития субъекта Российской Федерации на основании оценки рисков и ресурсных возможностей;
е) разработку системы приоритетных направлений развития субъекта Российской Федерации в рамках выбранного целевого сценария;
ж) разработку энергетического баланса субъекта Российской Федерации в рамках выбранного сценария, включающего в себя определение прогнозных объемов, структуры и территориального распределения потребления электрической и тепловой энергии, региональных инновационных, технических, экономических и экологических приоритетов в электроэнергетике;
2) приоритетные направления деятельности, цели и задачи органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
В связи с этим в Стратегию рекомендуется включать:
а) разработку системы приоритетных направлений, целей и задач деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, которые должны быть взаимоувязаны с целевым сценарием, приоритетными направлениями развития, энергетическим балансом субъекта Российской Федерации и согласовываться с основными положениями и направлениями политики социально-экономического развития Российской Федерации;
б) анализ и оценку ограничений, связанных с реализацией поставленных целей, задач и ресурсных возможностей органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Анализу и оценке подлежат:
• бюджетные возможности и ограничения;
• организационные возможности и ограничения;
• возможности выстраивать взаимодействие с бизнесом и крупными общественными субъектами на территории субъекта Российской Федерации;
в) разработку системы мер государственного управления по реализации поставленных целей и задач, осуществляемых на уровне органов государственного управления субъекта Российской Федерации, включающих:
• формирование институтов развития;
• развитие организационных возможностей;
• разработку и реализацию проектов и программ;
• развитие производственных кластеров;
• расширение бюджетно-ресурсной базы и повышение эффективности использования бюджетных средств;
г) установление общих параметров бюджетного финансирования мер государственного управления по реализации поставленных целей и задач;
3) механизмы реализации Стратегии
В Стратегию рекомендуется включать указания на основные механизмы ее реализации, такие как:
• экономическая политика органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
• энергетическая политика органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
• бюджетная политика субъекта Российской Федерации;
• механизм частно-государственного партнерства;
• региональные целевые программы;
• система ФЦП-ФАИП и прочих инструментов целевого финансирования за счет средств федерального бюджета.
Несмотря на достаточно большой опыт организации разработки региональных стратегий, из 89 регионов (последующее укрупнение регионов не учитывалось) лишь 35 имеют свои долгосрочные стратегии, 34 разработали не долгосрочные (т. е. собственно стратегии), а среднесрочные программы. При этом у пяти регионов есть и стратегии, и среднесрочные программы. Среди регионов, у которых есть стратегии развития, присутствуют как доноры (15 регионов), так и реципиенты (49 регионов). Всего 64 региона имеют собственные программы социально-экономического развития. Но у 25 регионов (более 28 %) стратегии развития, судя по всему, отсутствуют.
Анализ региональных стратегий2 (программ развития) субъектов Федерации с содержательной стороны3 позволяет указать на то, что большинство стратегий разработано в соответствии с типовым пакетом.
Нетиповые стратегии разработали всего девять регионов: Калининградская область (2003—2010 гг.), Камчатская область (2005—2010 гг.), Красноярский край (2004—2010 гг.), Омская область (до 2020 гг.), Санкт-Петербург (с 1997 г.), Сахалинская область (2003-2010 гг.), Республика Алтай (2004-2010 гг.), Томская область (до 2020 г.), Удмуртская Республика (2005-2009 гг. и до 2014 г.).
Остальные стратегии либо полностью сделаны «по шаблону», либо типовой пакет взят за основу, но при этом в долгосрочную программу добавлены новые элементы, которых в пакете не предусмотрено, например SWOT-анализ.
«Поэлементный» анализ стратегий и программ дает следующую картину.
Миссия. Как известно, миссия является чрезвычайно важной составляющей любой стратегии. Однако среди всех долгосрочных стратегий с миссией определились лишь четыре региона: Республика Алтай, Республика Карелия, Калининградская область, Приморский край.
Формулировки миссий регионов, несмотря на их крайне ограниченное число, очень различаются. Это предопределяется, в том числе, географическим разбросом территорий. Например, миссия Республики Алтай звучит следующим образом: «Уникальная, многопрофильная рекреационная тер-
2 Содержание анализа построено на материалах аналитического доклада аудиторско-консалтинговой компании ФБК «Стратегии и программы развития регионов (сравнительный анализ)». - М., 2006.
3 Программы и стратегии развития регионов анализировалась именно с точки зрения того, насколько грамотно, полно и неформально их авторы руководствовались общепризнанными подходами к стратегическому анализу и планированию.
ритория, центр культурно-исторического наследия, составная часть трансграничной биосферной территории, крупный энергетический центр и современный транспортный коридор для связи Западной Сибири через Монголию с Китаем».
У Калининградской области миссия разработана в другом направлении. Миссию области местные власти видят в создании условий для интеграции России и Европейского Союза, сочетании региональных, межрегиональных, общероссийских и международных интересов при решении стратегических проблем экономического, социального и территориального развития.
Среди среднесрочных стратегий миссия не определена ни в одной из них.
Цели. В типовом макете указано, что цели «в целом определяются положениями Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период, другими программными и прогнозными документами Правительства Российской Федерации, положениями основных направлений социально-экономического развития субъекта Российской Федерации». В начале 2000-х гг., в период разработки большинства проанализированных программ, цели соответствовали целям среднесрочной программы федерального уровня (на 2003—2005 гг.): обеспечение устойчивого повышения уровня жизни населения и высоких темпов экономического роста, снижение социального неравенства, дальнейшее утверждение экономической и политической роли страны в мировом сообществе.
Очевидно, что данную формулировку трудно признать удовлетворительной для стратегий и программ субъектов Федерации.
Стратегические цели присутствуют у всех среднесрочных программ, кроме программы Владимирской области, и у всех долгосрочных программ. Наиболее часто встречающаяся формулировка цели звучит как повышение уровня жизни населения на основе устойчивого экономического развития региона. Такая цель встречается более чем в половине стратегий регионов. Кроме того, зачастую целью является повышение отдельных экономических показателей до определенного значения. К примеру, в среднесрочной программе Ставропольского края одной из целей является обеспечение роста валового регионального продукта (ВРП) на душу населения и доведение его до среднероссийского уровня. А в долгосрочной программе Коми-Пермяцкого АО цель установлена еще более конкретно: повышение реальных доходов населения округа к 2010г. в 2раза, увеличение ВРПв 1,5 раза, до 6900млн руб., рост объема промышленного производства в 3,6раза, увеличение собственных доходов бюджета округа на 508млн руб. к уровню 2002г.
Иногда целью является повышение зарплат до определенного уровня. Например, одной из целей долгосрочной программы Волгоградской области является рост реальных денежных доходов населения в 2,9раза, рост заработной платы в 3раза, сокращение доли населения с доходами ниже прожиточного минимума до 15 %.
Такую количественную конкретизацию целей следует признать, в целом, позитивным моментом. Это позволяет в дальнейшем контролировать достижимость целей, что совершенно невозможно, когда цели формулируются в общем виде.
Оперативные цели присутствуют, как и предполагалось, очень у немногих: они сформулированы в 4 среднесрочных и 6 долгосрочных стратегиях и заключаются в достижении определенных количественных экономических показателей к определенному сроку. Например, в стратегии Приморского края (2004—2010 гг.) цели разделены на краткосрочные (2004—2005 гг.), среднесрочные (2006—2007 гг.) и долгосрочные (2008—2010 гг.). Среди краткосрочных целей есть, например, реализация комплекса мер для снижения социальной напряженности на депрессивных территориях за счет повышения эффективности управления межбюджетными отношениями. К среднесрочным целям разработчики программы отнесли переход к устойчивому и сбалансированному росту на основе максимального использования благоприятных внешних факторовразвития, прежде всего положительной динамики спроса на российский экспорт на рынке АТР и др.
Задачи. Типичные задачи тоже определяются задачами федеральных программ, они указаны в макете, хотя и в рекомендательной форме. К таким задачам относятся, например, создание благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата путем проведения институциональных и нормативно-правовых преобразований, реформирование промышленности для повышения ее диверсифицированности и так далее с подзадачами. Подзадачи также присутствуют в типовом макете и включают такие формулировки, как развитие института банкротства, развитие сети домов-интернатов для престарелых и инвалидов, детей-сирот, создание целевого бюджетного экологического фонда, участие в деятельности системы страхования инвестиционных рисков, стимулирование внедрения экологического менеджмента на предприятиях, устранение чрезмерной монопрофильности субъектов Российской Федерации.
Необходимо отметить что, несмотря на признание колоссального разрыва в развитии регионов, задачи, которые перед ними ставятся, берутся из одинакового набора. Хотя очевидно, что, например, повышение диверсифицированности промышлен-
ности бессмысленно в регионах, где промышленность и так диверсифицирована.
Анализ имеющихся программ подтверждает, что задачи в региональных стратегиях зачастую взяты из стандартного набора. При этом «задачи» — единственный элемент стратегического анализа, присутствующий во всех имеющихся программах.
Анализ окружающей среды. Полноценный PEST-анализ провели всего лишь восемь регионов: Республика Карелия, Иркутская область - при построении среднесрочной стратегии, Калининградская область, Камчатская область, Республика Карелия, Санкт-Петербург, Томская область, Удмуртская Республика -в долгосрочной стратегии.
Остальные стратегии ограничиваются анализом существующего положения региона, в редких случаях упоминая, как оно соотносится хотя бы с социально-экономическим положением России, не говоря уже о зарубежных странах и общемировых тенденциях. Такая ситуация, вполне возможно, обусловлена наличием типового макета, который не предусматривает анализа конкурентной среды на более широком уровне, чем региональный.
Есть и более глубинная причина невостребованности анализа окружающей среды. Субъекты Федерации не рассматриваются у нас как субъекты рынка. Реализация концепции бюджетного выравнивания не стимулировала их в наращивании усилий по интенсивному социально-экономическому развитию. О развитии межрегиональной конкуренции можно говорить с известной долей условности. Поэтому естественно, что анализировать окружающую конкурентную среду для многих регионов представлялось излишним.
Анализ сильных и слабых сторон. На этот этап стратегического анализа также оказал влияние типовой макет. Как уже упоминалось, в нем есть раздел «Проблемы социально-экономического развития региона». Содержание этого раздела в региональных программах, концепциях и стратегиях, как правило, соответствует анализу слабых сторон региона. Иногда в том же разделе перечисляются угрозы со стороны окружающей среды, однако, за исключением нестандартных программ, внешние угрозы ничем не отделяются от внутренних слабых мест региона. Этим, например, характеризуются среднесрочные программы Новосибирской, Воронежской и Белгородской областей.
В отдельных случаях сильные и слабые стороны региона попросту перечислены, при этом собственно анализ сильных и слабых сторон отсутствует, например в среднесрочных стратегиях Мурманской области, Республик Мордовия и Карелия и др.
Полноценный же анализ сильных и слабых сторон провели при разработке среднесрочных стратегий только четыре региона: Курская, Пермская, Ростовская области, Республика Татарстан.
Форма представления анализа сильных и слабых сторон от региона к региону меняется. Так, в стратегии Курской области проанализированы сильные и слабые стороны ключевых отраслей промышленности и экономики в целом. В стратегии Пермской области сильные стороны проработаны для экономики в целом, а при анализе слабых сторон внимание уделено каждому экономическому аспекту, и присутствует более детальная разбивка. К сильным сторонам регионы относят наличие минерально-сырьевых ресурсов, высокие по сравнению с другими регионами доли экспорта, к слабым -износ основных фондов, безработицу, неблагоприятную демографическую ситуацию и т. п.
С долгосрочными стратегиями дела обстоят несколько лучше: анализ сильных и слабых сторон проведен при разработке стратегий семи регионов. В стратегии Сахалинской области анализ проведен по отдельным областям социально-экономического положения: благосостояние населения, природно-ресурсный потенциал, экономическое положение. В качестве сильных и нейтральных сторон региона приведены устойчивый рост валового регионального продукта, наличие нефтяных и газовых месторождений, снижение уровня регистрируемой безработицы и т.д. К слабым сторонам разработчики стратегии отнесли снижение продолжительности жизни, истощение сырьевых баз, неразвитость транспортной инфраструктуры и т. д. Кроме того, несмотря на отсутствие в некоторых стратегиях полноценного анализа сильных и слабых сторон региона, в них проведен анализ отдельных отраслей экономики. Например, в стратегии Хабаровского края проведен анализ сильных и слабых сторон страхового рынка и рынка ценных бумаг, малого предпринимательства, машиностроительной, рыбной промышленности и т. д. В стратегии Удмуртской Республики проведен анализ сильных и слабых сторон промышленности в целом.
SWOT-анализ. По наличию в региональных стратегиях и уровню проработки он занимает первое место. Десять долгосрочных стратегий и четыре среднесрочных были разработаны с его помощью. В некоторых региональных программах и стратегиях SWOT-анализ реализован для разных сценариев развития. По этому пути пошла, например, Вологодская область при разработке долгосрочной программы на 2003-2010 гг. В стратегии анализируются четыре варианта развития: умеренно-консервативный, инновационный, инвестиционный и проектно-
консервативный, и для каждого из них формируется набор «сил», «слабостей», «возможностей» и «угроз». Для умеренно-консервативного варианта, например, «силой» являются низкие риски, а «слабостью» — низкие темпы роста валового регионального продукта. Для инновационного варианта неизбежные высокие риски являются «угрозой», а для инвестиционного характерен высокий экономический рост, который является «возможностью».
В стратегии Республики Алтай до 2010 г., наоборот, сначала собраны все факторы, а затем в зависимости от их сочетания сформированы стратегические альтернативы. К сильным сторонам отнесены близость с Казахстаном, малая стоимость жизни, отсутствие масштабных экологических проблем, наличие лесосырьевых запасов и т. д., — всего 26 факторов. К недостаткам отнесены открытость границ с Казахстаном, консерватизм населения, низкие объемы жилищного строительства, одно из самых низких в стране соотношений душевых доходов населения и официального прожиточного уровня и т. д.
Зачастую SWOT-анализ не проводится целиком. В стратегиях многих областей присутствует нечто подобное SWOT-анализу, в нем нет выработки стратегических альтернатив, а только перечислены «силы», «слабости», «возможности» и «угрозы», например в стратегии социально-экономического развития Омской области до 2020 г., стратегии социально-экономического развития Алтайского края до 2010 г. Довольно в большом числе стратегий выполнены отдельные этапы SWOT-анализа. Например, в среднесрочной стратегии Калужской области (2004—2007 гг.) авторы выделили слабости и угрозы в рамках раздела «Проблемы социально-экономического развития», такие, как негативное воздействие на экологию вследствие наличия большого числа несанкционированных свалок (эта же проблема в стратегии Республики Алтай справедливо отнесена к слабостям региона). В стратегии Томской области до 2020 г. перечислены силы и возможности региона, такие как развитый научно-образовательный комплекс, качественный человеческий капитал и т. д.
Выбор конкретных стратегических альтернатив. Это самый редкий элемент стратегического анализа. Выбор одной стратегии из нескольких возможных осуществлен только в двух среднесрочных программах (Псковская область и Республика Бурятия) и в шести долгосрочных. Во всех остальных программах стратегии развития, хоть и описаны весьма подробно, но являются недостаточно обоснованными, если за критерий обоснованности взять наличие стратегических альтернатив.
Анализ стратегий и программ развития позволил сформировать перечни4:
наиболее качественные стратегии и программы развития: Калининградская область (2003 — 2010 гг.), Камчатская область (2005—2010 гг.), Красноярский край (2004—2010 гг.), Санкт-Петербург (с 1997 г.), Сахалинская область (2003—2010 гг.), Республика Алтай (2004—2010 гг.), Удмуртская Республика (2005—2009 гг. и до 2014 г.), Курская область (2002—2005 гг.), Ярославская область (2004-2007 гг.);
• наименее качественные стратегии и программы развития: Амурская (2004-2010 гг.), Кемеровская (2005-2010 гг.), Нижегородская (2006-2015 гг.) области, Республика Дагестан (2004-2010 гг.), Хабаровский край (2005-2010 гг.), Владимирская область (2004-2006 гг.), Кабардино-Балкарская Республика (2002-2006 гг.), Республика Башкортостан (2003-2006 гг.), Республика Коми (2001-2005 гг.), Саратовская (2006-2008 гг.) и Тульская (2003—2007 гг.) области. Технология подготовки программ, ключевым элементом которой является соответствие типовому макету, предопределяет появление достаточно формальных документов. Таких стратегий и программ в настоящее время большинство. Но даже если удается подготовить качественно более хорошую программу, по всем правилам и неформально, это также не гарантирует ее востребованности и, соответственно, положительного влияния на динамику экономического развития. Текущие проблемы заставляют уходить от средне - и долгосрочных приоритетов. Мероприятия, намеченные в программах, все больше расходятся с текущими планами, преимущества стратегического развития нивелируются.
Этот недостаток характерен и для федерал ьно-го уровня, когда стратегии и программы начинают жить своей, обособленной от текущего экономического развития жизнью. Чтобы изменить такое положение, необходимо:
• изменить само отношение к документам стратегического характера, которые реально должны стать руководством к текущим планам;
• повысить уровень научной проработанности стратегий и программ;
• каждая программа должна конкретизироваться в плане действий, увязанном по срокам, исполнителям и объема финансирования;
4 Данные перечни являются результатом качественного сравнительного анализа, проведенного экспертами ФБК, по уровню научной обоснованности, проработанности, оригинальности региональных программ развития.
• обеспечить контроль за выполнением мероприятий программ.
Целостного видения, как будет развиваться экономика России в целом, с учетом стратегий развития ключевых секторов экономики и стратегий развития ведущих регионов, которые активно включились в этот процесс, пока нет.
Однако сейчас и снизу, и в какой-то мере сверху начинает меняться подход к этой проблеме. Заказ на выработку долгосрочной стратегии развития России в целом уже сформулирован. На основе поручения Госсовета о разработке концепции долгосрочного развития России Минэкономразвития должно разработать проект, который должен вобрать в себя стратегии развития регионов. Этот проект будет первым шагом для начала совместной работы МЭРТ с регионами и бизнесом в ключевых секторах экономики.
В Правительство РФ также внесено предложение о разработке долгосрочного прогноза российской экономики до 2020 г. Этот документ должен стать основой для индикативной оценки принимаемых решений в работе над проектами отраслевых и региональных стратегий. Кроме того, и прогноз, и концепция будут разрабатываться в тесной увязке со стратегией энергетического развития России. Последний момент особенно важен, поскольку в новых условиях развивающейся экономики меняются конструкция параметров развития атомного комплекса и подходы к развитию электроэнергетики в целом.
Понимая важность этой работы, Минэкономразвития России сформулировало основные подходы на перспективу в этом вопросе. Прежде всего, по его словам, должен быть четкий ответ на ключевой вопрос: какой образ экономики сформирует стратегия через 10-15 лет и какие позиции в мире будет занимать Россия. Для многих регионов это означает, что нужно не просто соревноваться с соседними регионами, но думать, как будет выглядеть территория с точки зрения доходов, экспорта и финансовых услуг относительно масштабов мировой экономики.
Не менее важен анализ существующих ресурсных возможностей. Если трехлетний прогноз опирается на сложившиеся тенденции, такие как рост производства, уровень добычи, то долгосрочный прогноз должен опираться на стандарты потребления 15-летней перспективы. Причем решить эту непростую задачу предлагается с разных точек зрения. Для промышленности это решение вопроса потребления металлов и электроэнергии и определение «точек насыщения» по отраслям, а для населения - вопроса «смещения потребительских акцентов» в условиях растущей экономики.
При этом основной упор в оценке ресурсов Минэкономразвития России делает на человеческий капитал. Поэтому при составлении стратегии необходимо учитывать, как будет меняться качество человеческого капитала.
Не менее важно решить вопрос дальнейшего освоения природных ресурсов. Для этого необходима внятная политика правительства по вопросу развития энергетики и размещения энергетических мощностей.
Таким образом, имеющийся на сегодняшний день опыт использования стратегического анализа при разработке национальной и региональных экономических стратегий показывает, во-первых, что Россия медленно и неуклонно продвигается по пути разработки государственных экономических стратегий различного уровня, во-вторых, что уже имеется немалый методологический и методический задел в разработке соответствующих (в том числе и типовых) документов по формированию экономических стратегий развития объектов государственного управления, и, наконец, в-третьих, что само по себе наличие стратегий (различного уровня качества) еще не гарантирует достижения намеченных стратегических целей.
ЛИТЕРАТУРА
1. Ведута Е. Н. Стратегия и экономическая политика государства. - М.: Академический проект, 2003.
2. Приказ Министерства экономического развития и торговли РФ от 17 июня 2002 г. № 170 «О совершенствовании разработки, утверждения и реализации программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации».
3. Приказ Министерства экономического развития и торговли РФ от 27 февраля 2007 г. № 14 «Об утверждении требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации».
4. Стратегии и программы развития регионов (сравнительный анализ). Аналитический доклад департамента стратегического анализа аудиторско-консал-тинговой компании ФБК /Николаев И. А. Точилкина О. С. - М.: ФБК, Департамент стратегического анализа, 2006.
5. Томпсон А. А., Стрикленд А. Дж. Стратегический менеджмент. Искусство разработки и реализации стратегии. / Пер. с англ. - М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 1998.
6. Чижов В., Черданцева И., Крмпнинская С., Шес-топалов А. Совершенствование существующего механизма формирования и реализации целевых программ социально-экономического развития регионов РФ// Стратегия и конкурентоспособность. 2006. № 4 (7).
