CC BY
41
ДИВЕРСИФИКАЦИЯ ЭКОНОМИК РЕГИОНОВРОССИИ: ОБОБЩЕНИЕОПЫТА И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ БАЗЫ
А. А. КОФАНОВ,
кандидат экономических наук, профессор кафедры экономики и управления на предприятии
Е-таИ:ггагИоу@таИ.ги Российский государственный торгово-экономический университет (филиал в г. Краснодаре)
Обобщен опыт стратегического управления социально-экономическим и структурным развитием в России, дано его научно-методическое и нормативно-законодательное обеспечение. Данная работа будет способствовать систематизации знаний и развитию научных представлений о тенденциях и формах стратегического планирования структурного развития регионов и эффективности диверсификации как стратегии регионального развития.
Ключевые слова: диверсификация, государство, структурная политика, экономическая типология, классификация региональных экономических систем, уровень диверсифицированности.
Несмотря на пристальное внимание исследователей к социально-экономическому развитию регионов России, высокие теоретический и методический уровни разработанности проблемы, остается малоизученным ряд вопросов, связанных с диверсификацией регионов.
При рассмотрении диверсификации как базовой экономической стратегии в первую очередь возникает проблема построения научно обоснованной системы оценки факторов, форм, регулятивных методов и эффектов диверсификационного структурирования регионального хозяйства. На корпоративном уровне эти вопросы достаточно проработаны современной наукой и практикой. На уровне региональной и национальной экономик в настоящее время нет четкого представления о целесообразности, направлениях и последствиях диверсификации. Налицо ситуация
эмпирического осознания властью недостатков структурной организации региональной и национальной экономических систем, которая возникла на основе личного опыта конкретных чиновников и сравнения с прогрессивными экономически развитыми странами. Не подвергая сомнению необходимость и полезность диверсификации на мезоуровне, тем не менее, представляется актуальной научной и практической задачей обобщение имеющегося опыта, а также рассмотрение предпосылок и направлений диверсификации с позиции исторически сложившейся структуры региональной экономики и достижения перспективных стабилизирующих эффектов. Стоит отметить, что сама по себе реализация стратегии диверсификации не может быть оторвана от стратегического планирования социально-экономического и структурного развития экономических систем, в первую очередь региональных. Такой подход обусловлен тем, что именно на уровне региональной экономики проявляются специфичность и характер распределения ресурсов, особенности проявления факторов качества жизни населения как ключевого держателя интересов регионального развития, формируются элементы инвестиционной конкурентоспособности.
Современный период трансформационного развития российской экономики можно охарактеризовать как базовый, предоставляющий возможность для развития социально-экономических процессов на территории России в целом и ее отдельно взятых регионов более высокими темпами, чем ранее.
Процесс глобализации экономических отношений преобразует внутреннюю среду национальной экономики, изменяя характер, формы, механизмы и инструментальное обеспечение стратегий социально-экономического развития. Необходимость выработки стратегии обусловлена целым рядом внешних и внутренних причин. К этим причинам можно отнести глобализацию и обострение международной конкуренции, усложнение механизмов управления в связи с переходом к постиндустриальному и информационному обществу, необходимость продолжения развития в новых экономических условиях, явившихся следствием рецессии.
В последнее десятилетие в направлении стратегического планирования структурного развития регионов проделана большая работа, началом которой можно считать 1999 г., когда по инициативе Президента Российской Федерации был создан Центр стратегических разработок, в функции которого входила и разработка стратегического плана развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу. В первой половине 2000 г. Правительству РФ был представлен проект «Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу» («Программа Грефа») [4]. В ноябре 2000 г. Государственному совету при Президенте России был представлен доклад о стратегии развития государства на период до 2010 г., подготовленный рабочей группой под руководством члена Президиума Госсовета В. И. Иша-ева [2]. Действующим официальным документом до середины 2003 г. являлась Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002—2004 годы) [8]. В нее были включены приоритеты социальной политики и модернизации экономики по России в целом, а также сформулированы приоритеты развития 7 макрозон. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15.08.2003 № 1163-р была утверждена новая Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003—2005 годы) [9]. Она основывалась на результатах, достигнутых в ходе выполнения предыдущей программы, продолжала и развивала ее.
Основные направления развития страны задаются Президентом Российской Федерации в посланиях Федеральному Собранию. Для решения задач, содержащихся в первом после вступления В. В. Путина в 2004г. в должность Президента Российской Федерации Послании Федеральному Собранию Российской Федерации (Москва, Кремль, 26
мая 2004 года), Правительство Российской Федерации утвердило Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2008 года [3]. В них федеральным органам исполнительной власти было предписано разработать проекты программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005—2008гг.) и планадействий по ее реализации. На заседании правительства 22 декабря 2004г. Г. О. Греф, занимавший тогда пост министра экономического развития и торговли Российской Федерации, представил Программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005—2008 годы), которая и была принята за основу.
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25.04.2005 подтвердило стабильность выбранного ранее курса на решение стоящих перед страной социально-экономических задач. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 10.05.2006 сказано, что в планируемой перспективе впервые за долгое время появилась возможность прогнозировать уровень и качество жизни не на несколько месяцев вперед или на текущую перспективу, даже не на краткосрочную, а надесятилетия вперед.
В соответствии с поручением Президента Российской Федерации по итогам заседания Государственного совета Российской Федерации, состоявшегося 21.07.2006, была разработана и утверждена распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года». Целью данной концепции является определение путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе [1].
Работа по стратегическому планированию проводится и на субфедеральном уровне. В федеральных округах разработаны и приняты концепции стратегического развития округов. Разработанные и утвержденные программы социально-экономического развития имеют и большинство субъектов Федерации. В рамках отдельно взятого субъекта Федерации стратегическое планирование может играть огромную роль с точки зрения создания благоприятного политического климата для городов, от крупных мегаполисов до небольших провинциальных, а также районов краев и областей, поскольку
стратегический план — это инструмент обеспечения общественной консолидации и повышения доверия населения к местным властям. Наличие стратегического плана способствует росту уверенности горожан в ясно «очерченном» будущем города, позволяет сформировать представление о нем у перспективных партнеров (городов-побратимов, крупных инвесторов, международных организаций ит.д.).
По нашему мнению, региональная социальная политика должна отвечать следующим требованиям. Во-первых, базироваться на стратегической федеральной политике и выбранной государственной социальной модели, во-вторых, служить средством достижения этой государственной федеральной социальной политики. Иначе, региональные целевые программы должны быть направлены на реализацию государственных стратегических целей федерального уровня, представленных в виде соответствующих федеральных программ. В-третьих, региональная социальная политика может дополнять систему федерального государственного контроля и регулирования с помощью создания региональных целевых программ и механизмов их реализации с целью повышения степени социальной обеспеченности, повышения качества жизни населения региона и определять перспективы и приоритеты его дальнейшего развития. Для решения данной задачи необходимо структурировать приоритеты регионального экономического развития региона. Это может стать важным элементом принятия решений для различных министерств, ведомств, организаций и научных фондов федерального уровня и позволит концентрировать финансовые и интеллектуальные ресурсы федерального центра и субъекта Федерации для решения конкретных региональных проблем, причем выбирая из этих проблем наиболее значимые для диверсификации региональной экономики.
Работы по территориальным аспектам стратегии социально-экономического развития начали появляться в начале 1920-хгг. и нашли поддержку в научных кругах после вступления России в эпоху рыночных реформ. Трудность подобной работы заключалась в том, что российская экономика характеризуется как «экономика быстрых изменений», и это отличает ее от более стабильных экономик. Курс на стратегические разработки официально поддерживался федеральными органами исполнительной власти, но с достаточной долей скептицизма относительно продуктивности такого рода исследований. Нормативной базой этой работы является Федеральный закон от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и
программах социально-экономического развития Российской Федерации».
Для решения задач, содержащихся в упомянутом Федеральном законе № 115-ФЗ, Правительство Российской Федерации 17.11.2008 утвердило Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Целью Концепции является определение путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе (2008—2020 гг.) устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе. Таким образом, в настоящее время Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020г. является основным документом, определяющим вектор развития страны.
В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации государственная региональная политика направлена на обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни.
Сбалансированное территориальное развитие Российской Федерации предусматривается ориентировать на обеспечение условий, позволяющих каждому региону иметь необходимые и достаточные ресурсы для обеспечения достойных условий жизни граждан, комплексного развития и повышения конкурентоспособности экономики регионов.
Достижение этой цели будет обеспечено в ходе реализации государственной региональной политики, направленной на реализацию потенциала развития каждого региона, преодоление инфраструктурных и институциональных ограничений, создание равных возможностей граждан и содействие развитию человеческого потенциала, проведение целенаправленной работы по развитию федеративных отношений, а также реформирование систем государственного управления и местного самоуправления.
В соответствии с концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации [1] одним из основных макроэкономических аспектов инновационного развития до 2020г. будет диверсификация экономики, повышение конкурентоспособности отраслей промышленности и сельского хозяйства.
Отправной точкой инновационного развития России можно считать 2007г., характеризующийся
завершением перехода к рыночной экономике. К этому моменту в стране была создана система базовых правовых норм и других институтов, обеспечивающих развитие рыночных отношений. На повестке дня стоит задача повышения эффективности деятельности этих институтов.
Достигнута высокая степень открытости российской экономики. Внешнеторговый оборот в 2007 г. составил 45% валового внутреннего продукта, что является одним из наиболее высоких показателей для стран с развитой экономикой.
В целом обеспечена макроэкономическая стабильность. Экономика защищена от внешних шоковых воздействий международными резервными активами Российской Федерации.
Сформировался мощный слой развивающихся компаний, успешно конкурирующих на внутреннем и внешнем рынках и активно привлекающих капитал для своего развития. Российский фондовый рынок стал важным фактором привлечения инвестиций и обеспечения экономического роста страны. В условиях развивающегося мирового финансового кризиса российская финансовая система (при активной поддержке государства) показала свою устойчивость.
Преодолены тенденции социальной конфронтации в обществе, наблюдавшиеся в 1990-е гг. Развиваются институты гражданского общества. Снизились политические и экономические риски ведения предпринимательской деятельности. О международном признании успехов России свидетельствует получение ею статуса страны с рыночной экономикой и инвестиционного кредитного рейтинга.
Формируется новая система государственного управления, опирающаяся на нормативно закрепленное разграничение полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В процесс государственного управления внедряются современные методы и механизмы стратегического планирования и управления по результатам, идет их увязка с механизмами принятия бюджетныхрешений, в первую очередь в рамках программно-целевого подхода.
Проведены реформы налоговой и бюджетной систем, принят пакет законов о земельной и судебной реформах, реализованы меры по снижению административной нагрузки на малый бизнес, проведена реформа электроэнергетики. Начавшаяся реализация национальных проектов в образовании, здравоохранении, жилищном строительстве и сельском хозяйстве позволила значительно модернизировать эти сферы, устранить или смягчить часть имеющихся диспропорций.
Главные цели национальных проектов в основном достигнуты: экономический рост приобрел устойчивый характер, заложены основы масштабных структурных и институциональных изменений. Сегодня перед российской экономикой стоят новые вызовы и задачи, решение которых требует новых подходов не только на краткосрочную, но и на долгосрочную перспективу.
Показатели социально-экономического развития Российской Федерации, достигнутые макроэкономическая стабильность и финансовая устойчивость свидетельствуют о результативности проведенных системных преобразований. Последние 5 лет темпы роста российской экономики значительно превышают среднемировой уровень (около 107 и 104,6% соответственно).
Преодолен спад производства и потребления 1990-хгг. В 2007 г. объем валового внутреннего продукта составил к уровню 1991 г. 110%. При этом в структуре экономики повышается доля отраслей, ориентированных на рыночный спрос.
Объем валового внутреннего продукта (по паритету покупательной способности) в 2008 г. превысил 2 трлн долл. США, и по этому показателю Россия вышла на 6-е место в мире. Тем не менее глобальный экономический кризис, начавшийся в 2008 г., гораздо глубже сказался на российской экономике, нежели на экономиках других развитых стран. По оценкам правительства, в 2009 г. объем валового внутреннего продукта в 2 раза должен был превысить уровень 1999г. [1]. Однако глубина рецессии в России составит около 10%, что в 2—3 раза превышает уровень восточноевропейских стран. Причина этому — крайне неэффективная структура экономики, не способная адекватно отвечать на конъюнктурные риски. Высокий уровень специализации обусловливает высокую степень корреляции с глобальными конъюнктурными процессами, что экстраполируется и на финансовый рынок, и на социальную сферу.
Рассмотренные приоритеты и направления структурного и социально-экономического развития страны, безусловно, ставят диверсификацию как центральную идею и результат стратегии. Тем не менее необходимо подчеркнуть, что идеи диверсификации национальной экономики будут воплощаться на уровне регионов, базируясь на рассмотренных факторных условиях. Таким образом, одной из целей политики социально-экономического развития страны будет являться установление долгосрочных приоритетов территориального развития. Это, по нашему мнению, должно осу-
ществляться в рамках стратегии государственного регулирования регионального развития.
В то же время важнейшим условием реализации долгосрочных целей в условиях нынешнего состояния экономики является разработка законодательных механизмов в сфере регионального развития.
Анализ трудов в области регионального развития, опубликованных в последние годы, показывает, что в первую очередь необходимо определить основные приоритеты в сфере регионального развития, для чего следует дать ответы на следующие вопросы.
1. Каков круг федеральных интересов в экономическом пространстве РФ?
2. Отталкиваясь от неоднородности экономического пространства, необходимо развить идею диверсифицированного подхода к развитию отде-льныхтерриторий. В каких направлениях?
Исходя из этого необходимо:
• дать современное законодательное обоснование территорий с особым правовым статусом (ЗАТО, СЭЗ);
• предоставить четкую финансовую оценку полномочий (особенно налоговых), распределяемых между Центром и регионами, определить пределы компетенции региональных властей и их эффективность.
Принципиальным является то, что если в советский период региональная политика основывалась на принципах теории размещения производительных сил, в частности, приближения производства к источникам топлива и сырья и т. д., то теперь на передний план выдвигаются новые принципы — обеспечение экономической безопасности страны, обеспечение всему населению страны гарантированного набора социального минимума, государственная поддержка проблемных территорий [7].
На заседании Правительства Российской Федерации, состоявшемся 30.06.2005, была рассмотрена Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации. Согласно Концепции основным принципом федеральной региональной политики на современном этапе должен стать принцип поляризованного (или «сфокусированного») развития, которое приходит на смену политике выравнивания уровня регионального развития и предполагает специальную фокусировку финансовых, административно-управленческих, человеческих и других ресурсов в «опорных регионах» («полюсах», «локомотивах» роста), а также
последующее распространение инновационной активности в другие регионы. Формирование из регионов — «локомотивов роста» нового опорного каркаса страны должно стать приоритетным направлением регионального развития.
Необходимым условием реализации данной Стратегии является разработка Генеральной схемы пространственного развития Российской Федерации, основная задача которой — произвести функциональное зонирование территории Российской Федерации. В Концепции особое внимание предлагается уделить принятию базовых нормативных правовых актов, обеспечивающих эффективную региональную политику, отвечающую современным условиям.
В Концепции разработаны показатели результативности реализации стратегических целей, этапы (до 2020 г.), сводный финансовый план реализации, система мониторинга Стратегии и контроля за ее реализацией.
Кратко рассмотрим уровень стратегического планирования в субъектах Федерации. После относительно недолгого перерыва с конца 1990 гг. активизировалась работа по созданию планово-прогнозных документов, разрабатываемых и принимаемых на уровне субъектов Федерации и призванных влиять на развитие региона. Этому способствует как деятельность высшего управленческого звена, так и распространение относительно новых идей стратегического планирования «по горизонтали» [7].
Заметное влияние на практику перспективного планирования оказал пример Санкт-Петербурга, где впервые в России в 1997 г. была реализована и доведена до конца процедура разработки стратегического плана с участием общественности и основных держателей интересов данной административной территории. В 2003 г. реализация этого плана завершилась. В 2004 г. правительство Санкт-Петербурга приняло постановление от 16.03.2004 № 402, которым было утверждено Положение об организации деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере государственного планирования Санкт-Петербурга, [6] и определена система правовых актов в сфере государственного планирования города. Указанные документы позволяют получить представление о принципах территориального стратегического планирования, касающихся временных рамок и содержания планов, программ, стратегий и концепций.
Как уже указывалось, разработке и принятию программ перспективного развития регионов в значительной мере способствовали предпринятые
в этом направлении шаги Правительства РФ, выпустившего распоряжение от 14.06.2001 № 800-р «О мерах по совершенствованию деятельности по разработке, утверждению и реализации программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации», а также утвержденный приказом Минэкономразвития РФ от 02.11.2001 № 424 федеральный макет программы экономического и социального развития субъектов Российской Федерации.
Макет определяет, что основной целью региональной программы является решение ключевых социально-экономических проблем региона и повышение на этой основе уровня жизни и обеспечения занятости населения региона, развития производственного, трудового и интеллектуального потенциалов субъекта Российской Федерации. Решение региональных проблем основывается на программно-целевом методе с учетом основных направлений «Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период», прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и социально-экономического развития соответствующего субъекта Российской Федерации, а также основных положений федеральной целевой программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации на 2002—2010 годы и до 2015 года», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 11.10.2001 № 717.
В соответствии с приказом Минэкономразвития России от 17.06.2002 № 170 «О совершенствовании разработки, утверждения и реализации программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации» Департамент территориального развития обеспечивает регистрацию и учет программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации, включающих мероприятия, имеющие федеральное значение и предлагаемые к финансированию с использованием средств федерального бюджета, и осуществляет координацию деятельности соответствующих федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по их реализации.
В настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации сформированы программы экономического и социального развития. Многие субъекты Федерации эти программы уже представили и защитили в Министерстве экономического развития и торговли РФ.
Дальнейшее политическое и экономическое развитие России, целесообразность комплексного развития территории страны, выделение региональной политики в самостоятельный блок государственного регулирования хозяйственной жизни требуют первоочередной разработки осознанной стратегии регионального развития, соответствующей закономерностям и возможностям новых условий периода трансформации экономической системы.
Список литературы
1. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662—р.
2. Концепция стратегического развития России до 2010 года (разработана рабочей группой под руководством члена президиума Государственного совета Российской Федерации, главы администрации Хабаровского края, доктора экономических наук В. И. Ишаева). Интернет-сервер правительства Хабаровского края. URL: http://www.adm.khv.ru/.
3. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2008 года. Утверждены Председателем Правительства Российской Федерации М. Е. Фрадковым 28.07.2004. Официальный Интернет-портал Правительства Российской Федерации. URL: http://www. government, gov. ru.
4. Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу: Материалы комиссии Г. Грефа. Москва, 2001.
5. ПолидиА. А. Диверсификация какдоминирующая базовая стратегия развития российской промышленности в условиях глобализации экономических отношений / Дис.... докт. экон. наук. Владикавказ, 2006.
6. Положение об организации деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере государственного планирования Санкт-Петербурга (утверждено постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16.03.2004 № 402).
7. Приоритеты экономического развития субъектов Российской Федерации / В. А. Гуртов, Л. Я. Березин, В. А. Матвеев, С. В. Сигова. М.: Изд-во «Кучково поле», 2005.496 с.
8. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002—2004 годы). Утверждена распоряжением Правительства РФ от 10.07.2001 № 910—р.
9. Стратегии макрорегионов России: методологические подходы, приоритеты и пути реализации / под ред. академикаА. Г. Гранберга. М.: Наука, 2004. 720 с.
10. Экономика переходного периода: очерки экономической политики посткоммунистической России. 1998-2002. М.: Дело, 2003. 832 с.
11. Экономика переходного периода: сборник избранных работ. 1999-2002. М.: Дело, 2003. 960 с.
