CC BY
56
ЭКОНОМИКА
Известия ТСХА, выпуск 5, 2010 год
УДК 631.153:339. 997
О ФОРМИРОВАНИИ СИСТЕМЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
М.А. РОМАНЮК
(Кафедра прогнозирования и планирования АПК РГАУ - МСХА имени К.А. Тимиря зева)
Представлен комплекс причин неэффективности системы стратегического планирования в РФ и предложены основные направления ее совершенствования : формирование правовой основы для единой системы стратегического планирования ; применение новых методик стратегического целеполагания, анализа и формирования стратегии на региональном и отраслевом уровне; внедрение механизмов согласования федеральных, отраслевых и территориальных стратегий, а также распределения полномочий между органами власти и органами местного самоуправления в вопросах стратегического планирования.
Ключевые слова: стратегическое планирование, система государственного прогнозирования и планирования, программно-целевое планирование, региональная политика, стратегия социально-экономического развития региона.
В экономической науке проблеме теории и методологии планировани постоя нно уделя лось внимание. Теоретические, методологические аспекты стратегического планировани представлены в трудах: И. Ансоффа, П. Друкера, М. Портера, Г. Минцбер-га, Л. Басовского, Г. Парсаданова, К. Личко, А Серкова, С. Струмили-на, В. Канторовича, В. Немчинова, В. Новожилова, В. Зотова и других экономистов-исследователей.
Стратегическое планирование в-ляется важнейшим фактором обе-спечени устойчивого и сбалансированного развития, как отдельных регионов, так и страны в целом. Формирование целостной системы стратегического планирования, способствующей тесной координации между Федеральным центром, субъектами РФ, муниципалитетами и гражданским обществом в целом — это актуальная задача государственного уровня . Эффективна система стратегического
планировани позволит решить комплекс проблем пространственной организации территории и социальноэкономического развити страны и регионов, требующих в настоящее врем особого внимани и усилий со стороны органов власти.
Необходимость формировани
такой системы отмечаетс на всех уровн х власти. В насто щее врем функционирует большое количество научно-исследовательских центров, общественных организаций, фондов, а также комитет Государственной Думы РФ и департаменты министерств, связанных с разработкой и утверждением стратегических документов. На текущий момент принят р д документов в области долгосрочного стратегического планировани : Концепци долгосрочного социальноэкономического развити РФ на период до 2020 г., Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 г., Основы стратегического планиро-
вания в РФ, а также региональные стратегии развити . Разработаны методики формировани стратегических документов дл различных уровней управления: муниципалитета, макрорегиона, субъекта Федерации и страны в целом [2, 3, 8, 9, 10, 11].
Однако окончательному формированию единой системы стратегического планировани преп тствует комплекс причин, которые условно дел тс на две группы. Перва группа причин св зана с общетеоретическими вопросами, вторая — с особенно-ст ми развити экономической системы страны. Причины первой группы вли ют на формирование методик и алгоритмов стратегического планиро-вани .
Во-первых, в экономической теории категория «стратегия» точно не определена. Так, основоположник
стратегического менеджмента Генри Минцберг предлагает определение стратегии как системы 5 элементов: план, перспектива, позиция, модель поведени и меропри ти по достижению цели [7]. В отечественной экономической литературе нет единого мнени по определению стратегии, что осложня ет формирование методики ее разработки. На практике возникают проблемы интерпретации стратегии: как концепция, программа или план [4].
Во-вторых, в процессе стратегического планировани не удел етс должного внимания основополагающей его части — стратегическому целеполаганию. Стратегическа цель должна быть направлена на долгосрочную перспективу и учитывать комплекс социально-экономических и экологических факторов. Проблема здесь не только в недостаточно развитом стратегическом мышлении менеджеров, но и в степени их вовлеченности в процесс реализации стратегии, заинтересованности в ее долгосрочном развитии и их ответственности за результат. Как пра-
вило, менеджеры формируют краткосрочные цели, направленные на достижение максимальной прибыли. Причем подобные про влени наблю-даютс на всех уровн х управлени .
Основным дром второй группы причин вл етс фактически отсутствие законодательного регулирова-ни стратегического планировани .
Необходимость формировани
стратегической системы планирова-ни в РФ возникла еще в период реформ, но действующие нормативноправовые акты, регламентирующие этот процесс, не решают основных методологических проблем планиро-вани и управлени . В насто щее врем система государственного про-гнозировани и планировани ре-гулируетс Федеральным законом № 115 «О государственном прогнозировании и программах социальноэкономического развити Российской Федерации» от 20 июля 1995 г. (с изме-нени ми и дополнени ми от 8 сент б-р 2000 г.). В Законе дано определение таких экономических категорий, как прогноз, концепция, программа, индикативный план, государственный сектор экономики. Раскрыта методологи разработки экономических прогнозов, концепций, программ и планов на краткосрочную, средне- и долгосрочную перспективы; периодичность их корректировки; содержание и порядок разработки и утверждения документов дл всех уровней управления . Однако категория «стратегия» в Законе отсутствует. Система государственного прогнозировани и плани-ровани основываетс на долгосрочном прогнозе, концепции и программе социально-экономического развити РФ (табл. 1) [5].
Основным механизмом реализации концепции вл ютс среднесрочные целевые программы. В краткосрочной перспективе инструментом реализации концепции и программ вл ютс индикативные планы, бюджет РФ, а также планы развития муниципаль-
Т а б л и ц а 1
Система документов государственного прогнозирования и планирования РФ
(ФЗ № 115 «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ»)
Основ- Долгосрочная перспектива Среднесрочная перспектива Краткосрочная перспектива
ные категории документы сроки и корректировка документы сроки и корректировка документы сроки и корректировка
Прог- ноз Долгосрочный прогноз соц.-экон. развития РФ до 2020-2030гг. Концепция 20 лет, корректировка 1 раз в 4 года 12 лет, Среднесрочный прогноз соц.-экон. развития РФ 4 года с погодовой разбивкой, корректировка ежегодно Краткосрочный прогноз соц.-экон. развития РФ 1 год
Концеп- ция соц.-экон. развития РФ на корректировка 1 раз Реализация Концепции Реализация Концепции
2008-2020 гг. в 4 года Среднесроч-
Про- грамма Долгосрочные программы соц.-экон. развития РФ 12 лет, корректировка 1 раз в 4 года ная программа соц.-экон. развития 2008-2010 гг Целевые про- 4 года До 5 лет 3 года с погодо- Реализация действующих целевых программ
граммы
Бюджет РФ вой разбивкой, корректировка ежегодно Годовой Бюджет РФ 1 год
Бюджетное Индикатив-
послание 3 года ный план 1 год
Планы президента 2009-2011 гг. соц.-экон. развития РФ
Первое послание 4 года Планы развития 1 год
президента госуд. 1Л Л \ / 1_1 М 1 1
2008-2012 гг. и муниц. секторов
ного и государственного секторов. Такая система государственного прогнозирования и планирования функциональна, но не отражает стратегический подход, кроме того, имеет ря д проблем.
Во-первых, периоды прогнозирования и планирования должны совпадать с политическими циклами в нашей стране. Учитывая, что срок полномочий президента увеличивается до 6 лет, то и среднесрочная перспектива должна этому соответствовать. 6 лет — это половина долго-
срочной перспективы и вполне достаточный период дл реализации всех среднесрочных госпрограмм.
Во-вторых, реализация концепции долгосрочного социально-экономического развити РФ потребует большого количества институциональных реформ. Долгосрочна концепция развития содержит социальноэкономические, научно-технические, инвестиционные, внешнеэкономические ориентиры развити страны, которые должны быть достигнуты за определенный период. Поэтому дл
реализации указанных целей необходимо провести комплекс реформ по линии госорганов — нормативные, финансовые, налоговые, которые задавали бы нужный вектор и темп экономической жизни.
В-третьих, методологическая незаконченность системы программноцелевого планировани на государственном уровне снижает эффективность всей системы управлени . Целевые программы, которые разрабатывались до сих пор, призваны решать острые первоочередные задачи. По своей сути, они борются с по-следстви ми нерешенных системных проблем нашей экономики, а не с их причинами.
Кроме этого, целевые программы являются важнейшим инструментом сочетани территориального и отраслевого планировани . В итоге из-за отсутстви функциональной системы программно-целевого планиро-вани ресурсы и цели реализуютс неэффективно. В насто щее врем очевидными проблемами программноцелевого планировани в РФ вл -ютс :
• отсутствие единой нормативноинформационной базы, содержащей сведения о национальных, федеральных, отраслевых, региональных и муниципальных стратегия х, программах, проектах и планах развития;
• отсутствие системы индикаторов, в соответствии с которыми регионы, промышленные и финансовые корпорации могли бы разрабатывать стратегии, программы и планы раз-вити . Все действующие индикаторы пока привя заны только к внешнему рынку;
• несогласованность и разбаланси-рованность национальных, федеральных, региональных и отраслевых целей развити ;
• отсутствие соответствующих методик разработки и нормативно-правовых актов, регламентирующих процесс реализации программ и их взаи-
мосвя занность между собой по срокам и ресурсам;
• несовершенна система контрол реализации целевых программ.
Переход на разработку комплексных государственных программ должен решить некоторые из этих проблем. Однако система целевых программ, как основной инструмент государственного регулирования, должна основываться на системности, государственные программы должны быть взаимоувя заны, дополня ть друг друга и охватывать основные сферы социально-экономического развити , а не ключевые проблемы отдельных отраслей и регионов.
Очевидно, что в этой системе государственного прогнозировани и планирования отсутствует звено, формирующее цели развити отраслей и регионов на среднесрочную перспективу на основе долгосрочной концепции.
Проект ФЗ «О государственном стратегическом планировании» ставит дром всей системы государственного планировани не целевые программы, а стратегии (табл. 2).
На текущий момент основными документами, регламентирующими
процесс разработки стратегии, я вля -ютс только проекты:
ФЗ «О государственном стратегическом планировании» (проект от 2007 г.);
Концепци совершенствовани региональной политики в РФ (проект 2010 г.);
Требовани (технический стан-
дарт) к стратегии социально-экономического развити субъекта РФ (проект от 22.01.2007 г.).
Согласно проектам нормативных актов о стратегическом планировании стратеги призвана определ ть цели социально-экономического развити , приоритеты социально-экономической политики и способы их эффективного достижения в соответствующей сфере социально-экономического развити РФ или субъекта РФ.
Т а б л и ц а 2
Структура документов государственного стратегического планирования
(проект ФЗ «О государственном стратегическом планировании»)
Уровень стратегического планирования Долгосрочная перспектива (6 лет и более) Среднесрочная перспектива (от 3 до 6 лет) Краткосрочная перспектива
Программно-целевое планирование Прогнозирование Федеральный уровень Региональный уровень Отраслевой уровень Федеральный уровень Региональный уровень Отраслевой уровень • Прогноз научнотехнологического развития РФ. • Прогноз социальноэкономического развития РФ (каждые 6 лет на 12 лет) • Концепция долгосрочного социальноэкономического развития РФ. • Стратегия социальноэкономического развития РФ. • Бюджетная стратегия Стратегия социальноэкономического развития субъекта РФ Отраслевые документы стратегического планирования Прогноз социально-экономического развития РФ Прогноз социально-экономического развития субъекта РФ • Государственная программа вооружения РФ. • Федеральные целевые программы. • Основные направления деятельности правительства РФ (раз в 3 года на 6 лет). • Проекты по реализации основных направлений деятельности правительства РФ • Стратегии социальноэкономического развития федеральных округов и отдельных территорий. • Схемы территориального планирования. • Программа социальноэкономического развития субъекта РФ Сводный годовой отчет о результатах и ходе исполнения проектов по реализации основных направлений деятельности правительства РФ Годовой отчет о результатах и ходе исполнения программы социально-экономического развития субъекта РФ
Цель проекта ФЗ «О государственном стратегическом планировании» — регулирование отношений между
участниками в процессе прогнозирования , программно-целевого плани-ровани и стратегического контрол социально-экономического развития
РФ (табл. 3). Однако этот закон не раскрывает особенностей региональной политики и методику формирования
стратегий социально-экономического развити на региональном уровне.
Проект концепции о совершенствовании региональной политики подробно раскрывает цели, задачи и основные проблемы региональной политики, указывает перечень стратегических документов, разрабатываемых на региональном уровне, их содержание и взаимосвя зь с документа-
Т а б л и ц а 3
Содержание проектов нормативных актов о стратегическом планировании
Характе- ристика Проект ФЗ «О государственном стратегическом планировании» Проект Концепции совершенствования региональной политики в РФ Требования (технический стандарт) к стратегии социальноэкономического развития субъекта РФ
Цель проекта Страте- гические доку- менты Регулирование отношений, возникающих между участниками государственного стратегического планирования в процессе прогнозирования социальноэкономического развития РФ, программно-целевого планирования и стратегического контроля, а также при составлении, рассмотрении и утверждении проектов документов государственного стратегического планирования • Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. • Стратегии социально-экономического развития федеральных округов (макрорегионов). • Стратегии развития отраслей экономики и социальной сферы Обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов РФ, сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социальноэкономическом состоянии регионов и качестве жизни • Стратегии социальноэкономического развития субъектов Российской Федерации. • Схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации. • Программы экономического и социального развития субъектов Российской Федерации на среднесрочный период. • Годовые отчеты о результатах и ходе исполнения программ социальноэкономического развития субъектов Российской Федерации на среднесрочный период. • Целевые программы, реализуемые за счет средств бюджетов субъектов РФ Методические требования к разработке стратегии социально-экономического развития субъекта РФ Стратегия соци-ально-экономиче-ского развития субъекта РФ
ми федерального уровня . Кроме этого проект концепции характеризует два основных направлени совершенствования региональной политики: совершенствование налогово-бюджетных инструментов региональной политики и развитие федеративных отношений и местного самоуправлени .
Методическая сторона разработки стратегии социально-экономического развити на региональном
уровне раскрывается в требования х (технический стандарт) к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ. Здесь даны методические рекомендации по комп-
лексному анализу проблем, ключевых внешних и внутренних факторов, по разработке и выбору ве-ро тного сценари развити и механизмам реализации стратегии через экономическую, энергетическую по-
литику, бюджет и целевые программы субъекта РФ.
Обобщенная схема взаимосвязи стратегии социально-экономического развития субъекта РФ со стратегиями федерального уровн представлена на схеме.
Взаимосвязь стратегии социально-экономического развития субъекта РФ со стратегиями федерального уровня
Долгосрочная перспектива Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г.
Стратегия социально-экономического развития РФ
Стратегии социальноэкономического развития федеральных округов (макрорегионов) Стратегии разв ития отраслей экономики и социальной сферы
Среднесрочная перспектива Стратегия социально-экономического развития субъектов РФ
Схемы территориального планирования субъектов РФ Программы экономического и социального развития субъектов РФ
Долгосрочная стратегия социальноэкономического развити РФ разраба-тываетс на основе Концепции согласно поставленным цел м. Она включает стратегии социально-экономического развити макрорегионов и отраслей экономики. На основе этих двух стратегий формируетс пакет стратегических документов субъекта РФ на среднесрочную перспективу:
• стратегия социально-экономического развития;
• схема территориального плани-ровани ;
• программы экономического и социального развити ;
• целевые программы, реализуемые за счет средств бюджета субъекта РФ.
В целом проекты нормативных актов о стратегическом планировании решают р д указанных ранее проблем: изменен период планировани ,
отражено стратегическое целеполага-ние на государственном уровне, а целевые программы станов тс механизмом реализации системных целей.
В то же время остался еще ря д нерешенных трудностей формирования системы стратегического планирования в РФ. Анализ стратегических документов, разработанных в субъектах РФ, лучше всего демонстрирует масштаб методологической непрора-ботанности в вопросах стратегического планирования (табл. 4) [1].
Лучше обстоят дела с документами, имеющими регламентирующие нормативно-правовые акты: среднесрочные программы экономического и социального развити регионов и региональные схемы территориального планирования, методической основой которых вл етс официальный документ — Градостроительный Кодекс РФ.
Т а б л и ц а 4
Степень разработанности стратегических документов по субъектам РФ
Степень разработанности стратегических документов Количество субъектов РФ
Всего субъектов РФ 83
Наличие региональных стратегических документов (стратегии, концепции, презентации, проекты, планы), в том числе: 55
стратегии социально-экономического развития региона 33
стратегии, соответствующие техническому стандарту более чем на 50% 19
стратегии, принятые нормативными актами регионов 17
стратегии, имеющие расчеты ресурсов для реализации стратегии, имеющие структуру, ответственных за реализацию, разделы по 6
обеспеченности ресурсами и создания условий для предпринимательской деятельности и инвестиционного климата, бизнес-планы и инвестиционные проекты 2
Больше всего работы по подготовке всех трех типов документов предстоит сделать в Дальневосточном, Сибирском и Южном федеральных округах. Отдельно следует сказать о недавно образованных субъектах РФ — Забайкальском, Камчатском, Пермском и Красно рском кра х. Здесь работа по подготовке пакета стратегических документов только начинаетс .
Таким образом, для ускорения процесса формирования эффективной системы стратегического плани-ровани в нашей стране необходимо учесть следующее:
1. Создать правовую основу для единой системы стратегического планирования, а именно: закрепить систему и участников правоотношений стратегического планирования, порядок разработки и прохождения необходимых документов.
2. Решить методологические проблемы формировани стратегии: внедрить усовершенствованную методологию анализа и прогнозировани сбалансированного развити отраслей и регионов, изменить требования к региональным и отраслевым стратегиям, отработать механизмы согласования федеральных, отраслевых и территориальных стратегий.
3. Уделить внимание стратегическому целеполаганию: долгосрочные
цели формируютс на основе стратегического видения, с учетом комплекса факторов, опираясь на инновационный путь развити . Вместе с этим, модель управления строится таким образом, чтобы она соответствовала заданной концепции модели экономического роста.
4. Зафиксировать на законодательном уровне и методически отработать процесс взаимодействи стратегического, отраслевого и территориального планировани на всех уровн х управлени .
5. Распределить полномочия между органами власти и органами местного самоуправлени в вопросах стратегического планировани . Сильна вертикаль власти и чрезмерна центра-лизаци управлени в экономических вопросах не дает регионам самосто -тельности в разработке жизнеспособных стратегий на местах. Региональным органам власти должно быть делегировано значительно больше полномочий, так же как и степень ответственности. Организаци местного самоуправления дает возможность формировать точно и конкретно стратегические цели развития, эффективно использовать имеющиес ресурсы и конкурентные преимущества применительно к данному региону, учитывая местные особенности.
1. Инвестиционные рейтинги регионов. Эксперт — Рейтинговое агентство. Электрон дан. М., 2009. Режим доступа: www.expert.ru, свободный. ,
2. Концепция совершенствования региональной политики в РФ (проект 2010 г.). Электрон дан. М., 2010. Режим доступа: www.minregion.ru, свободный.
3. Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации (проект от 2006 г.). Электрон дан. М., 2010. Режим доступа: www.minregion. ru, свободный.
4. Кузык Б.Н., Кушлин В.И., Яковец Ю.В. Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование: Учебник 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЗАО. Изд-во «Экономика», 2008.
5. Личко К.П., Романюк М.А. Прогнозирование и планирование в АПК // Экономика сельского хозяйства России, 2009. № 4. С. 17-25.
6. Личко К.П. О некоторых подходах формирования типологии стратегического планирования // Известия ТСХА, 2004. Вып. 3. С. 117-126.
7. Минцберг Г. Стратегический процесс (The Strategy Process, Mintzberg Henry, Quinn James Brian, Ghoshal Sumantra). СПб: Питер, 2001. Серия «Теория и практика менеджмента ».
8. Система муниципального управления / Под ред. В.Б. Зотова. СПб.: Питер, 2008.
9. Стратегия развития регионов: теория, практика, новые подходы. Электрон. текстовые дан. (1 файл). Е.П Смирнов. СПб, 2009. Режим доступа: http://www.marketing. spb.ru/lib-special/regions/new_strategy.htm, свободный.
10. Требования (технический стандарт) к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ (проект от 22.01.2007 г.). Электрон дан. М., 2010. Режим доступа: www.minregion.ru, свободный.
11. Федеральный закон «О государственном стратегическом планировании» (проект от 2007 г.). Электрон дан. М., 2010. Режим доступа: www.minregion.ru, свободный.
12. Федеральный закон «О государственном прогнозирование, индикативном планирование и программах социально-экономического развития Российской Федерации» №15-ФЗ от 20.07.1995 с изменениями от 08.09.2000г. Собрание Законодательства РФ №30.
13. Kuzyk B.N., Kushlin V., Yakovets Yu.V. Forecasting, strategic planning and national programming. Publishing house «Economy», 2008.
14. Lichko K.P., Romanyuk M.A. Forecasting and planning in the AIC. // Eco-
nomics of Agriculture of Russia, issue 4, 2009. P. 17-25.
15. Lichko K.P. On some approaches to forming typology of strategic planning/ // Izvestiya TSKhA, issue 3, 2004. P. 117-126.
16. The Strategy Process. Mintzberg Henry, Quinn James Brian, Ghoshal Sumantra / SPb: Piter, 2001, series «Theory and practice of management».
17. System of munici pal management. V. Zotov. SPb: Piter, 2008.
Рецензент — д. э. н. Н.М. Светлов
SUMMARY
There is a descri ption of the existing system of state forecasting and planning. An analysis of normative legal acts and draft documents about state strategic forecasting was carried out. A complex of reasons of inefficiency the strategic planning system in RF was submitted and the main ways of improvement of the strategic planning system were suggested.
Key words: strategic planning, system of state forecasting and planning, programmed planning, special-purpose programme, regional policy, strategy of socio-economic development of a region development.
Романюк Мария Александровна — к. э. н., доцент кафедры прогнозирования и планирования АПК РГАУ — МСХА имени К.А. Тимирязева. Тел. 976-06-25. Эл. почта: [email protected]
