CC BY
691
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА И УПРАВЛЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ
УДК 005.5:332.1
DOI 10.17072/2218-9173-2017-4-570-592
СТРАТЕГИИ-2030: ПОДХОДЫ К РАЗРАБОТКЕ В РЕГИОНАХ РОССИИ
А. Г. ШЕЛОМЕНЦЕВ
Институт экономики Уральского отделения РАН, г. Екатеринбург, Россия Федеральный исследовательский центр комплексного изучения Арктики РАН, г. Архангельск, Россия
С. В. ДОРОШЕНКО
Институт экономики Уральского отделения РАН, г. Екатеринбург, Россия Е. А. ТРУШКОВА
Институт экономики Уральского отделения РАН, г. Екатеринбург, Россия А. П. ШИХВЕРДИЕВ
Сыктывкарский государственный университет им. Питирима Сорокина, г. Сыктывкар, Россия
Для цитирования:
Шеломенцев А. Г., Дорошенко С. В., Трушкова Е. А., Шихвердиев А. П. Стратегии-2030: подходы к разработке в регионах России // Ars Administrandi (Искусство управления). 2017. Том 9, № 4. С. 570-592. DOI: 10.17072/2218-9173-2017-4-570-592.
Введение: принятие Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации», а также проводимые реформы государственного управления и бюджетной сферы на принципах New Public Management и Good Governance актуализировали научные исследования в направлении развития регионального стратегического планирования. Новое методологическое содержание исследований проявляется, прежде всего, в ином подходе к выделению этапов развития стратегического планирования и особенностей каждого из них.
Цель: определение основных методологических подходов к разработке стратегий социально-экономического развития в период нового этапа развития регионального стратегического планирования.
570 © Шеломенцев А. Г., Дорошенко С. В., Трушкова Е. А., Шихвердиев А. П., 2017
Методы: метод системного анализа; структурный метод; метод компаративного анализа; формально-логический метод.
Результаты: выделены пять этапов эволюции стратегического планирования субъектов Федерации, в каждом из которых обоснованы отличительные черты; выявлены три основные региональные модели стратегий социально-экономического развития, различающиеся ключевыми признаками: постановкой целей и задач, отражением пространственных аспектов, набором специфических инструментов достижения поставленных результатов.
Выводы: переход от традиционной к стратегической системе управления регионами существенно различается по срокам и применяемым подходам, которые определяются институциональным выбором в системе содержательно-временных координат: «копирование норм федерального центра - учет региональной специфики» и «опережение федерального центра - отставание». Для актуализации стратегий развития регионов необходим своевременный учет экзогенных и эндогенных факторов, оказывающих существенное влияние на институционализацию регионального стратегического планирования.
Ключевые слова: стратегии социально-экономического развития; стратегическое планирование; регион; административная реформа; модель реализации; государственное управление; new public management
ВВЕДЕНИЕ
Принятие в 2014 году Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» актуализировало научные исследования по данной проблематике, в том числе и в направлении развития регионального стратегического планирования. Другим, и не менее важным, фактором изучения этой темы являются проводимые в стране реформы государственного управления и бюджетной сферы на принципах New Public Management и Good Governance, подробно рассмотренных многими зарубежными учеными (Argynades, 2006; Graham et al., 2003; Hood, 2007; Terry, 1998; Bozeman and Straussman, 1991; Osborne, and Gaebler, 1993). Это, в свою очередь, определяет новое методологическое содержание исследований, проявляющееся, прежде всего, в ином подходе к выделению этапов развития стратегического планирования и обоснованию особенностей каждого из них.
С нашей точки зрения, отдельные элементы стратегического планирования проникли в государственную хозяйственную практику советской России еще в 1920-е годы, с реализацией крупнейшей инфраструктурной программы ГОЭЛРО. Допускаем, что в алгоритме разработки плана не был соблюден строгий пошаговый порядок, характерный для современного стратегического планирования. Но по своему масштабу, целеполаганию, ожидаемым результатам и эффектам это был стратегически ориентированный государственный документ.
Зарубежные эксперты не имеют единого мнения по поводу периода возникновения стратегического планирования. Как следствие, в исследовательской среде закрепились различные позиции. Например, одни считают, что первые формы стратегического планирования стали возникать лишь в 1970-е годы (Grunig and Kühn, 2011; Bates and Dillard, 1992); другие полагают, что стратегическое планирование возникло в начале 1930-х годов, но самостоятельной дисциплиной стало с 1970-х годов (Wong and Maher, 1993; Mintzberg, 1994).
Сегодня мы многое заимствуем из систем планирования различных стран, часто отказываясь от накопленного в советский период и забывая, что европейская, японская или американская модели сложились на основе детального изучения именно советского опыта. Причем федеративное устройство страны во многом определило необходимость формирования системы регионального планирования, что впоследствии стало одной из наиболее сильных сторон советской школы планирования и управления (Адамеску, 2017).
Политико-экономическая трансформация 1990-х годов закономерно повлекла за собой изменения и российской системы планирования регионального социально-экономического развития. Во-первых, сократился масштаб планирования регионального развития на федеральном уровне. Оно не утратило своей значимости, но изменилось по своему содержанию. Во-вторых, учет средовых факторов повлек за собой изменения в самом долгосрочном планировании, ориентированном только на внутренние ресурсы системы. Оно стало склоняться к стратегическому, учитывающему среди прочих факторы внешней среды. В конечном итоге возникла необходимость решения новой задачи, как для региональной науки, так и для практической плановой деятельности, - разработка региональных стратегий развития. Целью настоя-щегоисследованияявляетсяопределениеосновныхметодологическихподходов к разработке стратегий социально-экономического развития в период нового этапа развития стратегического планирования субъектов Федерации, обусловленного интеграцией стратегического планирования и бюджетирования.
РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ И ОБСУжДЕНИЕ
Эволюция взглядов на стратегическое планирование регионального развития. Опыт России 1990-х и 2000-х годов
Современные теоретические и методологические основы разработки стратегий развития территорий разного уровня начали закладываться в российской региональной науке уже в середине 1990-х годов. И здесь следует учитывать, что происходило это, главным образом, под воздействием практической реализации различных региональных и муниципальных моделей стратегического планирования.
На наш взгляд, начиная с 1993 года можно выделить пять этапов эволюции стратегического планирования в регионах России:
1993-95-2001 годы - «восстановление» системы планирования;
2002-2004 годы - переход на региональные стратегии развития;
2005-2009 годы - унификация региональных стратегий;
2010-2013 годы - формирование институциональной и правовой базы новых инструментов стратегического планирования;
2014 - (предположительно) 2018 годы - оформление системы стратегического планирования в соответствии с новым Федеральным законом.
Первый этап характеризуется появлением многочисленных федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов. Но по сути скорее это были не стратегические документы, а антикризисные,
больше напоминавшие политические намерения власти, поэтому слабо сбалансированные и практически не обеспеченные ресурсами. С конца 1995 года начался процесс активной разработки и утверждения федеральных целевых программ регионального развития, достигнув пика в 1998 году. К 2001 году количество программ исчислялось несколькими десятками и охватывали они, полностью или частично, территорию более 50 субъектов Федерации, причем некоторые регионы одновременно попали под действие нескольких программ. Причиной активизации стало принятие Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»1. Другой причиной активного внедрения в практику стратегического планирования территориального развития специалисты называют повышенный интерес к опыту экономически развитых стран и активную спонсорскую помощь различных организаций по его распространению в России (Швецов, 2006). Опуская детальную характеристику документов тех лет, отметим, что остается открытым вопрос об эффективности утвержденных федеральных целевых программ, поскольку в целом регионы, где шла реализация таких программ, не выделялись на фоне других субъектов РФ динамикой своего экономического развития. Отсюда сложность с обоснованием экономических потребностей принятия этих документов, скорее решался вопрос встраивания регионов в общий макроэкономический контекст, что являлось на самом деле сдерживающим фактором пространственного развития.
Что касается регионального законодательства в области планирования, то ситуация складывалась по-разному, но с традиционным отставанием на год-два от федерального уровня.
Таким образом, если в середине 1990-х годов в регионах разрабатывалось множество различных плановых документов краткосрочного, антикризисного характера, то в конце 1990-х годов наметился переход к разработке документов перспективного развития с использованием методологии стратегического планирования (Мингалева и Кузьмина, 2009). В целом окончание первого этапа характеризуется формированием к 2002 году достаточно устойчивой системы регионального планирования. При этом большее влияние на эти процессы оказывало федеральное законодательство. Собственно региональное правовое оформление системы стратегического планирования в субъектах Федерации только началось и было единичным. При этом регионы приступали к процессу планирования, разрабатывая различные стратегические документы, например: Стратегический план - в г. Санкт-Петербурге, Схему развития и размещения производительных сил - в Свердловской области.
Самый короткий - второй этап эволюции стратегического планирования нами ограничен рамками 2002-2004 годов и характеризуется резким сокращением федерального планирования в пользу развития собственно регионального планирования, основанного не на федеральных программах, а на программах и стратегиях социально-экономического развития самих субъектов РФ. В то же время
1 О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федер. закон от 20.07.1995 № 115-ФЗ. URL: http://base. garant.ru/1518908/ (дата обращения: 03.05.2017).
федеральное правительство начинало решать вопросы по повышению качества регионального программирования. В частности, был разработан и утвержден Типовой макет программы социально-экономического развития субъекта РФ2. Для регионов-реципиентов соответствие программы Типовому макету стало обязательным. Однако большинство стратегических документов, разработанных в тот период, не содержали полной базы элементов, предусмотренных методологией стратегического планирования, были разработаны по типовому образцу, не позволявшему отразить региональные особенности.
Отдельные регионы продолжали создавать правовую базу прогнозного, программного и частично стратегического планирования, проявляя при этом определенную самостоятельность.
Но главное для данного этапа то, что в это же время в России стартует административная реформа3, основанная на принципах концепции New Public Management (Gernod, 2001; Pollitt and Bouckaert, 2011; Kettl, 2005; Красиль-ников и Троицкая, 2011), а также начинаются процессы бюджетного реформирования4. В целом же период 2003-2004 годов характеризуется начальным переходом к преимущественно программно-целевым методам планирования (Ноженко, 2016), что в дальнейшем оказало существенное влияние на характер изменений в системе государственного планирования, в том числе на набор и формат основных документов стратегического планирования.
С нашей точки зрения, дальнейшую эволюцию стратегического планирования в России более корректно и правомерно рассматривать именно с учетом процессов административной и бюджетной реформ. И границы третьего этапа нами обозначены как 2005-2009 годы, когда при сохранении небольшого числа федеральных целевых программ регионального развития шла активная разработка регионами собственных стратегий, а также рассмотрение и принятие документов стратегического планирования Минрегионом России. Этой управленческой активности есть экономическое объяснение - начался период инвестиционного роста и, как следствие, возникла необходимость в централизованной координации и привязке планов различных инвесторов к конкретным территориям, что дало новый толчок развитию территориального планирования5. Путем утверждения нормативных «Требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской
2 О совершенствовании разработки, утверждения и реализации программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации [Электронный ресурс]: приказ М-ва экон. развития и торговли Рос. Федерации от 17.06.2002 № 170. URL: http://base.garant.ru/1590458/ (дата обращения: 03.05.2017).
3 О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах [Электронный ресурс]: Указ Президента Рос. Федерации от 23.07.2003 № 824. URL: http://kremlin.ru/acts/ bank/19750 (дата обращения: 03.05.2017).
4 О мерах по повышению результативности бюджетных расходов [Электронный ресурс]: постановление Правительства Рос. Федерации от 22.05.2004 № 249 (вместе с «Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах», «Планом мероприятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах»). URL: http://base.garant.ru/187057/ (дата обращения: 03.05.2017).
5 Согласно Градостроительному кодексу не позднее 1 января 2008 года все субъекты Федерации должны утвердить схемы территориального планирования, разработка которых должна опираться на документы стратегического планирования.
Федерации»6 в это время была предпринята попытка решить задачу унификации как процесса разработки, так и самого документа. К документам стратегического планирования Министерством регионального развития РФ были отнесены Стратегии развития, Концепции стратегий, Схемы размещения производительных сил, Программы развития, Стратегические планы. Но качество многих принятых региональных документов оставляло желать лучшего, поскольку не удовлетворяло предъявляемым требованиям.
Более того, вследствие изменений внешней среды и смены приоритетных направлений развития России, с 2006 года в субъектах РФ, уже имевших в своей практике стратегии и программы, началась работа по пересмотру принятых ранее вариантов, уточнению действовавших и разработке новых, даже до истечения срока ранее утвержденных, документов. Другие регионы только подошли в этот период к разработке и непосредственно внедрению стратегий.
Что же касается процессов административного и бюджетного реформирования, то они в 2005-2009 годы вступили в активную фазу своей реализации. Были приняты новые концептуальные документы, институционализировавшие дальнейшие направления реформ7, в том числе в 2007 году был внедрен трехлетний «скользящий» бюджет. Таким образом, «раздвинулся» горизонт планирования, чем предполагалось повысить эффективность выхода на достижение стратегических целей социально-экономического развития.
Примечательно то, что в этот период в ряде регионов, с опережением федерального уровня, начала формироваться самостоятельная законодательная база стратегического планирования. Следует заметить, что в следующие годы многие регионы традиционно заимствовали содержание ранее принятых законов, добавляя отдельные новшества.
Примечательно, что на процессы этого периода сильнейшее влияние оказал мировой финансовый кризис 2008 года (Birmingham, 2013). Но одновременно, по мнению ряда российских аналитиков, «благодаря создавшимся в результате него бюджетным и экономическим условиям сформировалась более сильная мотивация к проведению реформ, предусматривающих внедрение управления по результатам» (Гусарова и Овчинникова, 2014). При этом первой серьезной попыткой Правительства РФ сформировать стратегический документ считается разработанная в 2008 году Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (Cooper, 2012)8. Однако документ не содержал четкого согласования программного планирования и бюджета.
Важно, что в конце этого этапа эволюции федеральными властями впервые была предпринята попытка принять объединяющий правовой акт
6 Об утверждении Требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации [Электронный ресурс]: приказ М-ва регион. развития Рос. Федерации от 27.02.2007 № 14. URL: http://base.garant.ru/190830/ (дата обращения: 03.05.2017).
7 О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах [Электронный ресурс]: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 25.10.2005 № 1789-р. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_56259/ (дата обращения: 03.05.2017).
8 О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [Электронный ресурс]: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 17.11.2008 № 1662-р. URL: http://base.garant.ru/194365/ (дата обращения: 03.05.2017).
в сфере стратегического планирования. Так, подписан Указ Президента РФ «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации»9, однако он не учитывал региональных аспектов.
Таким образом, основными признаками третьего этапа эволюции стали: во-первых, активная разработка региональных стратегий развития; во-вторых, попытка усилить взаимосвязь бюджетного и стратегического планирования, но в большей степени на федеральном уровне; в-третьих, начало законодательного оформления стратегического планирования в России и ее регионах.
Границы четвертого этапа эволюции обозначены нами как 2010— 2013 годы. Самым значимым моментом в этот период стало внедрение на федеральном уровне (но лишь избирательно на региональном) новых инструментов стратегического планирования, включая, государственные программы.
Для этого этапа эволюции характерна также активная законотворческая деятельность субъектов РФ в области стратегического планирования. Но многие региональные законы о стратегическом планировании, принятые в 2011-2012 годах, повторяли те или иные положения законодательных актов, действовавших в тот период в других субъектах Федерации. Заимствование чужого опыта характерно для стран с федеративным устройством. Кроме того, существенная разница в темпах и качестве институционального развития регионов России создает благоприятную среду для эффективного заимствования ранее принятых законодательных норм.
Важно и то, что одна и та же сфера в регионах регулируется различающимися по формальному статусу правовыми актами - законами, постановлениями, распоряжениями. Другим примечательным моментом анализируемого этапа было то, что в его первой половине завершилась разработка, уточнение и актуализация регионами стратегий социально-экономического развития, ставших аналогами Стратегии-2020, представленной Минэкономразвития России. Утвержденные в этот период региональные стратегии объединяло между собой следующее: во-первых, привлечение зарубежных или столичных консультантов для их разработки, что в итоге приводило к тотальной схожести разработанных документов без учета региональной специфики; во-вторых, отсутствие должного методического обеспечения, за исключением принятых ранее методических рекомендаций Минрегиона России, качество которых и ранее весьма критично оценивалось экспертами; в-третьих, слабая взаимосвязь с требованиями, определенными для стратегий в ранее принятых законодательных и нормативных актах о стратегическом планировании в субъектах Федерации.
И последним характерным признаком четвертого этапа является повсеместная реализация одного из основных принципов концепции New Public Management (Бухвальд и Валентик, 2015) - принципа информационной открытости, на базе чего расширились публичное представление и доступность принимаемых федеральными и региональными властями документов в сфере стратегического планирования.
Таким образом, четвертый этап эволюции завершился появлением принципиально новых инструментов стратегического планирования и «ростками» региональной законотворческой самостоятельности в этой сфере.
9 Об основах стратегического планирования в Российской Федерации [Электронный ресурс]: указ Президента Рос. Федерации от 12.05.2009 № 536. URL: https://refdb.ru/look/3732806. html (дата обращения: 03.05.2017).
Начало последнего - пятого этапа эволюции определяется принятием в 2014 году Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»10, обозначившего три уровня системы стратегического планирования: федеральный, региональный и муниципальный, которые образуют «вертикаль» стратегического планирования на единой нормативно-правовой и методологической базе (Бухвальд и Валентик, 2015). Кроме того, становится обязательной разработка государственных программ на региональном уровне и муниципальных программ, что закрепило повсеместный переход на программное бюджетирование (Кулаков и Мусин, 2015; Тютюн-ник, 2016). В законе обозначен перечень стратегических документов, разрабатываемых как на уровне Федерации, так и на уровне субъекта РФ, а также муниципального образования, важнейшим из которых признана стратегия социально-экономического развития. В связи с этим возникает проблема синхронизации документов стратегического планирования (Климанов и Михайлова, 2015).
Примечательно, что принятие закона о стратегическом планировании на федеральном уровне внесло свои коррективы в региональную правовую деятельность. Во-первых, активизировалась работа по утверждению аналогичных законов в субъектах РФ. Многие регионы, ранее принявшие такие законы, были вынуждены их пересмотреть и переутвердить с учетом положений Федерального закона.
Конечно, Федеральный закон стал не только структурной, но и содержательной основой новых региональных законодательных актов. Но следует отметить, что в процессах законотворчества во многих субъектах РФ проявилась региональная инициатива. Так, в 2014 году в более чем в двадцати субъектах Федерации были утверждены планы подготовки документов стратегического планирования, что сделало процесс его институционализации поэтапным.
Другой характерной чертой пятого этапа эволюции стала разработка новых стратегий социально-экономического развития регионов - Страте-гий-2030. Примечательно, что разработка региональных стратегий стартовала в отсутствие, во-первых, федеральной стратегии развития до 2030 года, а во-вторых, единого методического обеспечения, закреплявшего структуру, содержание и прочие элементы региональных стратегий. В этих условиях регионы были вынуждены проявлять инициативу и творчество. Стратегии регионов-лидеров, например Республики Татарстан, впоследствии были взяты другими регионами за основу. Таким образом, неравномерность разработки институционального обеспечения стратегического планирования субъектов РФ проявилась и в заметной разнице процессов разработки самих Стратегий-2030.
Первоначально контрольный срок принятия стратегий для всех регионов был обозначен 1 января 2017 года, поскольку ранее предполагалось, что Минэкономразвития России представит стратегию социально-экономического
10 О стратегическом планировании в Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федер. закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения: 03.05.2017).
развития России до 2030 года в марте 2016 года. Однако документ не был подготовлен. Очевидно, сказались непростые внешнеполитические и внутренние экономические факторы. Отсутствие же документа на федеральном уровне существенно затормозило процессы в регионах. В результате по состоянию на начало 2017 года количество регионов, утвердивших «свои» Стратегии-2030, составило не более 25-30 % от общего числа субъектов Федерации.
Позднее был принят Федеральный закон11, который предусматривает перенос срока разработки документов стратегического планирования на 1 января 2019 года. Такая необходимость связана с тем, что до декабря 2017 года будет разработана стратегия социально-экономического развития России, которая станет одним из основных целеполагающих документов, и до 1 января 2019 года должны быть подготовлены учитывающие ее положения документы стратегического планирования федерального, регионального и муниципального уровней.
В итоге разработка в новый установленный срок федеральной Страте-гии-2030 может внести существенные коррективы в ранее принятые региональные стратегии и другие документы стратегического планирования. Всем участникам предположительно будет предоставлен один год для приведения всех действующих документов в соответствие с федеральной стратегий и принятия недостающих. Возможно, 2018-2019 годы станут окончанием пятого этапа эволюции стратегического планирования и началом следующего.
Текущее состояние и определенные прогнозные оценки количества действующих стратегий социально-экономического развития субъектов Федерации, охватывающих период до 2030 года, отражены на рисунке.
Количество действующих стратегий
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Рис. Утвержденные стратегии социально-экономического развития субъектов РФ на период до 2030 года /Fig. Approved strategies for socio-economic development of RF
subjects until 2030
Источник: составлено авторами.
11 О внесении изменений в Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [Электронный ресурс]: Федер. закон от 23.06.2016 № 210-ФЗ. URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_199998/ (дата обращения: 03.05.2017).
Из рисунка видно, что процесс разработки и утверждения Стратегий-2030 ускорился после 2014 года, а его завершение можно с высокой долей вероятности спрогнозировать на конец 2018 года.
Основные модели стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации
По состоянию на начало 2017 года менее двадцати регионов России разработали и утвердили новые стратегии (после принятия Федерального закона) на период до 2030 года. При этом следует учитывать, что и на предыдущих этапах эволюции стратегического планирования несколько субъектов РФ приняли Стратегии до 2025-2030 года (и более лет), и ряд из этих документов действуют до сих пор. Поэтому в рамках исследования, несмотря на различные институциональные условия разработки документов, нами были проанализированы и новые стратегии, и стратегии более ранних лет, а также проекты новых стратегий, которые регионы готовят утвердить в ближайшее время (см. таблицу).
Таблица / Table
Стратегии социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, разработанные на период до 2030 года / Strategies for socio-economic development
of RF subjects until 2030
Виды документов Реквизиты документов
1 2
Стратегии социально-экономического развития регионов, утвержденные в период с 2014 года Распоряжение Правительства Чукотского автономного округа от 16.07.2014 № 290-рп «Об утверждении стратегии социально-экономического развития Чукотского автономного округа до 2030 года»
Постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 26.12.2016 № 455 «О проекте Стратегии социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) на период до 2030 года с определением целевого видения до 2050 г.»
Закон Республики Татарстан от 17.06.2015 № 40-ЗРТ «Об утверждении стратегии социально-экономического развития Республики Татарстан до 2030 года»
Постановление Правительства Карачаево-Черкесской Республики от 26.08.2014 № 239 «О стратегии социально-экономического развития Карачаево-Черкесской Республики до 2035 г.»
Распоряжение Правительства ХМАО - Югры от 22.03.2013 № 101-рп (ред. от 26.09.2014) «О стратегии социально-экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа - Югры до 2020 года и на период до 2030 года»
Указ губернатора Владимирской области от 31.10.2014 № 66 «О внесении изменений в Указ Губернатора области от 02.06.2009 №10 «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Владимирской области до 2027 г. (2030 г.)»
2
я о К
о -
Л
К
а «
н и
а о
я ^
3 2
Л О
о
и
н о а л
н
св
л н
О
Постановлением Правительства Калужской области от 29.06.2009 № 250 (в ред. от 13.07.2012 № 353, от 26.08.2014 №506, 12.02.2016 № 89) «О Стратегии социально-экономического развития Калужской области до 2030 года»
Закон Ленинградской области от 08.08.2016 № 76-оз «О стратегии социально-экономического развития Ленинградской области до 2030 года»
Постановление Правительства Ульяновской области от 13.07.2015 №16/319-П «Об утверждении стратегии социально-экономического развития Ульяновской области до 2030 года»
Закон Новгородской области от 09.07.2012 № 100-ОЗ (в ред. от 04.05.2016 № 957-ОЗ) «О стратегии социально-экономического развития Новгородской области до 2030 года»
Закон Пензенской области 04.09.2007 № 1367-ЗПО (в ред. от 02.12.2016 № 2982-ЗПО) «О стратегии социально-экономического развития Пензенской области на долгосрочную перспективу (до 2030 года)»
Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 13.05.2014 № 355 «О Стратегии экономического и социального развития Санкт-Петербурга на период до 2030 года»
Постановление Правительства Саратовской области от 30.06.2016 № 321-П «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Саратовской области до 2030 года»
Закон Свердловской области от 21.12.2015 № 151-оз «О стратегии социально-экономического развития Свердловской области на 2016-2030 годы»
Постановление Правительства Ярославской области от 06.03.2014 № 188-п (в ред. от 27.06.2017 № 529-п) «Об утверждении стратегии социально-экономического развития Ярославской области до 2025 года»
Закон Республики Крым от 09.01.2017 № 352-ЗРК/2017 «О стратегии социально-экономического развития Республики Крым до 2030 года»
Постановление Правительства Волгоградской области от 17.10.2016 № 920 «О Стратегии социально-экономического развития Вологодской области на период до 2030 года»
о к
йс
ч г и0
ам
^ 5
тн со к
2
о д
я и т и
рлв
а р
Проект стратегии социально-экономического развития Хабаровского края на период до 2030 года
Проект стратегии социально - экономического развития Камчатского края до 2030 года
Проект стратегии социально-экономического развития Челябинской области на период до 2030 года
Проект стратегии социально-экономического развития Республики Бурятия до 2030 года
Проектная стратегия социально-экономического развития Республики Ингушетия на период до 2030 года
1
1 2
Проекты стратегий социально-экономического развития до 2030 года Проект стратегии социально-экономического развития Иркутской области до 2030 года
Проект стратегии социально-экономического развития Красноярского края до 2030 года
Проект «О корректировке Стратегии социально-экономического развития Ненецкого автономного округа на перспективу до 2030 года»
Проект стратегии социально-экономического развития Пермского края до 2030 года
Проект Стратегии социально-экономического развития Самарской области на период до 2030 года
Проект Стратегии социально-экономического развития Тульской области до 2030 года
Проект Стратегии социально-экономического развития Республики Башкортостан до 2030 года
Проект стратегии социально-экономического развития Ростовской области на период до 2030 года
Стратегии социально-экономического развития 2025-2030 гг., разработанные до 2014 года Постановление Правительства Оренбургской области от 20.08.2010 № 551-пп (с изм. от 11.08.2011 г. № 718-пп) «О Стратегии развития Оренбургской области до 2020 года и на период до 2030 года»
Распоряжение администрации Архангельской области от 16.12.2008 № 278-ра/48 «О Стратегии социально-экономического развития Архангельской области до 2030 года»
Распоряжение Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 22.04.2011 № 99-РА «О Стратегии социально-экономического развития Республики Северная Осетия-Алания до 2025 года»
Постановление Правительства Калининградской области от 02.08.2012 № 583 «О стратегии развития социально-экономического развития Калининградской области на долгосрочную перспективу»
Постановление Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 24.07.2007 № 181-ПП (в ред. от 27.11.2012 № 263-ПП) «О стратегии развития Кабардино-Балкарской Республики до 2030 года»
Постановление Законодательного Собрания Пермского края от 01.12.2011 № 3046 (ред. от 06.12.2012) «О Стратегии социально-экономического развития Пермского края до 2026 года»
Источник: составлено авторами.
Из таблицы видно, что утвержденные стратегии имеют различный институциональный статус: в одних случаях это законы субъектов Федерации, в других - распоряжения и постановления региональных исполнительных органов, в третьих - указы губернатора, в четвертых - постановления регио-
нальных законодательных органов. Институциональный статус стратегии определяет ее место и роль в системе инструментов стратегического планирования региона и отражает существующую специфику организационной культуры исполнительных и законодательных органов власти, а также характер их взаимодействия. В дальнейшем институциональный статус может иметь значение при разработке и утверждении государственных программ субъектов Федерации, в частности их вертикальной увязки с целями, задачами и приоритетами регионального развития, критериями и показателями оценки их достижения, а также механизмами распределения имеющихся в распоряжении власти ресурсов.
Анализ стратегий социально-экономического развития до 2030 года субъектов Федерации позволил нам выделить следующие три основные группы: стратегии национальных регионов: республик и автономных округов; стратегии удаленных от центра сырьевых регионов; стратегии экономически развитых регионов. Основными отличительными признаками явились: особенности формулировок целей и задач, отражение различных аспектов пространственного развития, применение специфических инструментов достижения поставленных результатов.
К национальным стратегиям мы отнесли стратегические документы, принятые в республиках Ингушетия, Бурятия, Башкортостан, Карачаево-Черкесия, Татарстан, Саха (Якутия), Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкарии, а также в Ненецком, Ханты-Мансийском и Чукотском автономных округах.
Следует отметить, что стратегии разрабатывались относящимися к этой группе субъектами Федерации в течение всего рассматриваемого интервала времени (с 2007 по 2016 год), а также продолжают разрабатываться до сих пор (например, проект Республики Башкортостан). Стратегии этой группы в значительной мере различаются по объему: если стратегия Чукотского АО представлена на 37 страницах, то проект Республики Ингушетии занимает около 450 страниц. Кроме того, большинство стратегий социально-экономического развития были утверждены решениями исполнительных органов власти субъектов Федерации. Исключения здесь составляет Республика Татарстан, где Стратегия имеет статус закона.
Несмотря на то, что экономика большинства этих регионов носит сырьевой характер, их национально-культурные ценности и традиции являются значимыми в общественном сознании населения, что и находит свое отражение в стратегических документах.
При этом в качестве структурных особенностей стратегий регионов этой группы можно отметить следующие.
Во-первых, в целом для них характерны социальные и национально-культурные акценты целеполагания развития в части миссии региона, стратегических приоритетов, основных социальных и экономических результатов и этапов их реализации. Так, в элементах целеполагания в качестве приоритетов развития регионов этой группы присутствуют: «повышение качества жизни», «безопасность граждан», «единство многонационального народа», «формирование гармонично-развитого человека», «гармоничное развитие личности», «развитие человеческого капитала».
Более того, большинство стратегий республик и автономных округов в качестве самостоятельных разделов включают социальные блоки: «Человеческий капитал» и «Развитие человеческого капитала» (ХМАО, Республика Татарстан, Республика Бурятия, Республика Ингушетия), Республика Саха (Якутия)), «Уровень и качество жизни» (Карачаево-Черкесская Республика).
Во-вторых, в связи с тем, что экономика большинства республик и автономных округов опирается на сырьевые отрасли, в качестве сценариев развития ими рассматриваются инерционный, базовый и оптимистический. Кроме того, предусматривается переход сырьевой отрасли на инновационный путь развития (ХМАО), в качестве альтернативы сырьевой зависимости - отраслевая диверсификация (Ненецкий АО), привлечение инвестиций (Карачаево-Черкесская Республика, Ненецкий АО, Республика Ингушетия и др.), а также развитие туризма, малого предпринимательства, в том числе с выделением этнической специфики, и т.п.
В-третьих, в большинстве стратегий уделяется особое внимание конкурентоспособности, которая оценивается с позиций обеспеченности региона природными ресурсами, качества человеческого капитала, географо-экономического положения, эффективности функционирования отраслей экономики, результативности государственного управления. Практически во всех стратегиях этим вопросам посвящены самостоятельные разделы: «Конкурентные позиции Республики» (Республика Татарстан), «Конкурентоспособная экономика» (Республика Саха (Якутия)), «Конкурентоспособность экономики» (ХМАО), «Анализ конкурентных преимуществ и конкурентных позиций» (Республики Бурятия), «Оценка уровня конкуренции региона» (Республика Ингушетия).
В-четвертых, в качестве фактора, определяющего социально-экономическое развитие республик и обеспечивающего качество жизни населения, рассматривается экология, которая представлена в контексте: обеспечения устойчивого развития республики (ХМАО), экологической политики (Республика Саха (Якутия), обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности (Карачаево-Черкесская Республика), эффективного использования природных ресурсов (Республика Татарстан), сохранения естественной природной среды и соблюдения всех экологических норм (Чукотский АО), обеспечения рационального природопользования (Республика Бурятия).
В-пятых, в плане территориального развития следует особо отметить отсутствие единого подхода и выделить: стратегию Республики Татарстан, в которой представлены концепция пространственного развития; стратегию Ненецкого АО, в которой отражено объединение Ненецкого автономного округа с Архангельской областью; проект стратегии Республики Бурятия, где содержатся основные направления территориального развития региона.
К стратегиям удаленных от центра сырьевых регионов относятся стратегии Архангельской, Иркутской, Томской и Тюменской областей, Забайкальского, Красноярского, Камчатского, Хабаровского, Пермского краев.
Стратегии субъектов Федерации этой группы разрабатывались в течение всего рассматриваемого интервала времени (с 2008 - по 2017 год). Также в зна-
чительной мере они различаются и по объему: если стратегия Архангельской области представлена на 79 страницах, то Иркутской - более 200.
Кроме того, большинство стратегий социально-экономического развития были утверждены решениями исполнительных органов власти субъектов Федерации. Исключение из общего правила - Томская область, где стратегия утверждена законодательным органом.
Основными чертами стратегий регионов этой группы являются следующие.
Во-первых, присутствие в числе приоритетов стратегического развития наряду с традиционными (развитие человеческого капитала, повышение качества жизни и благосостояния населения региона) таких, как развитие сырьевых отраслей и диверсификация промышленности (Забайкальский край, Архангельская область, Красноярский край и др.), создание высокотехнологичных производств и технологическое перевооружение отраслей промышленности (Томская область), улучшение инвестиционного климата (Пермский край), развитие науки.
Во-вторых, в качестве основных сценариев социально-экономического развития в большинстве регионов рассматриваются сценарии: консервативный (индустриальный) и инновационный (постиндустриальный); базовый и оптимистический. При этом основным критерием их выделения по существу является стратегия промышленного развития базовых отраслей региона, в том числе сохранение существующей отраслевой структуры, ее диверсификация, а также модернизация ключевых предприятий региона. В стратегиях отдельных регионов особое внимание уделено рискам, которые условно разделены на внешние и внутренние (Забайкальский край и др.). В Иркутской области наряду с прочими анализируются риски возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
В-третьих, во всех стратегиях значительное внимание уделяется вопросам экологии. Так, в Иркутской области «забота об экологии» является одним из приоритетов социально-экономической политики, включая формирование эффективной, конкурентоспособной и экологически ориентированной модели развития, обеспечение экологически безопасного обращения с отходами, сохранение естественных экологических систем, охрана озера Байкал и защита Байкальской природной территории. В Забайкальском крае акцент сделан на развитии рационального природопользования и особо охраняемых природных территорий; в Красноярском крае - на обеспечении благоприятной окружающей среды и экологической безопасности населения; в Томской области - на рациональном использовании природных ресурсов и повышении качества окружающей среды; в Пермском крае - на обеспечении безопасной экологической среды.
В-четвертых, стратегии этой группы отличает более глубокая проработка вопросов территориального развития, включая развитие муниципальных образований, в том числе моногородов (Пермский край), развитие «опорных территорий» (Иркутская область); формирование кластеров и зон опережающего развития (Забайкальский край); агломерационную политику и обеспечение сбалансированного развития территорий (Томская область).
Стратегии экономически развитых регионов отличаются большим разнообразием структуры и содержания основных разделов стратегических документов.
При этом к основным особенностям этой самой многочисленной группы стратегий можно отнести следующие.
Во-первых, большое разнообразие стратегических целей, задач и приоритетов, в числе которых наряду с качеством жизни, повышением конкурентоспособности, инновациями и модернизацией отраслей экономики присутствуют: формирование транзитных узлов (Владимирская область); эффективное государственное управление (Владимирская, Тульская, Тюменская и Ленинградская области); развитие институтов гражданского общества (Санкт-Петербург, Саратовская и Пензенская области); обеспечение комфортной социальной и экологической среды (Владимирская, Оренбургская и Ульяновская области, Санкт-Петербург).
Во-вторых, сценарии развития субъекты этой группы формируют с большей креативностью по сравнению с другими. Так, кроме традиционных инерционных и инновационных сценариев, можно встретить: во Владимировской и Вологодской областях - «целевой сценарий»; в Калужской области - сценарии «внешние тождества», «флагманские проекты», «многофокусное развитие», «региональный анклав»; в Ульяновской области - «высокие технологии и креативный класс» и «модернизация промышленности»; в Тульской области -«интеллектуальная индустриализация» и «масштабный рост»; в Новгородской области - сценарии, опирающиеся на «планировочные узлы» и «планировочные оси», и сценарий «свободной самоорганизации расселения» и т.п. Однако в содержательном плане эти сценарии мало чем отличаются от базовых, инерционных и инновационных второй группы стратегий.
В-третьих, в большинстве регионов особое место отведено развитию человеческого капитала. В частности, в стратегии Владимирской области он рассматривается с позиции эффективного использования и «улучшения параметров за счет позитивных преобразований в социальной и демографической сферах», в Вологодской области - в контексте «формирования пространства для жизни», в Калужской и Пензенской областях - в части занятости и образа жизни, а также инвестиций в развитие образования, здравоохранения, жилищного сектора; в Тюменской области - в качестве цели социальной политики, улучшения качества жизни и здоровья ее населения.
В-четвертых, как и в предыдущей группе, в стратегиях этой группе обозначены вопросы конкурентоспособности, экологии и рационального природопользования, территориального развития.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Отметим наиболее существенные моменты проведенного анализа.
Во-первых, эволюцию регионального стратегического планирования в современной России необходимо рассматривать в контексте административной и бюджетной реформ, опирающихся на принципы концепции New Public Management. Такой подход позволяет установить причинно-следственные
связи многих возникающих процессов и явлений. Это весьма существенно для понимания и оценки противоречий, возникающих в ходе децентрализации принятия управленческих решений в рамках стратегического планирования.
Во-вторых, каждый из выделенных нами пяти этапов эволюции современного стратегического планирования имеет свои особенности и характерные черты. При этом переход к стратегическому планированию в субъектах Федерации существенно различается по срокам и применяемым подходам, которые определяются институциональным выбором в системе содержательно-временных координат: «копирование норм федерального центра - учет региональной специфики» и «опережение федерального центра - отставание».
В-третьих, на институционализацию стратегического планирования в регионах России существенное влияние оказывают экзогенные и эндогенные факторы (политические, экономические, социальные и др.), которые необходимо учитывать для своевременной актуализации как непосредственно стратегических документов, так и их правовой «оболочки».
И наконец, анализ и обобщение содержания стратегий и их проектов позволили обосновать три основные региональные модели, различающиеся постановкой целей и задач, отражением пространственных аспектов, а также набором инструментов достижения результатов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
БЛАГОДАРНОСТИ
Статья подготовлена в рамках плановой НИР Института экономики УрО РАН № 0404-2015-0021 в Информационной системе государственных заданий и планов научно-исследовательских работ «Факторы и механизмы развития и реализации экономического потенциала населения регионов с позиции социо-культурного подхода».
Библиографический список
Адамеску А. Советский опыт регулирования территориального развития (критический анализ) // Экономист. 2017. № 3. С. 62-71.
Бухвальд Е. М., Валентик О. Н. Стратегическое планирование и новые ориентиры политики регионального развития в Российской Федерации // Экономика: вчера, сегодня, завтра. 2015. № 5. С. 21-41.
Гусарова М. В., Овчинникова М. А. Управление по результатам в системе государственного управления в России: подходы и результаты реформирования за последние 10 лет // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 1. С. 98-126.
Климанов В., Михайлова А. Синхронизация документов стратегического планирования в регионах и муниципалитетах // Проблемы теории и практики управления. 2015. № 2. С. 24-29.
Красильников Д. Г., Троицкая Е. А. Концепция «New Public Management»: возможности и ограничения // Вестник Пермского университета. Серия: Политология. 2011. Вып. 1. С. 81-91.
Кулаков Д. Н., Мусин Д. С. Подходы к оценке эффективности бюджетных расходов на реализацию государственных программ // Финансы. 2015. № 10. С. 14-20.
Мингалева Ж. А, Кузьмина Ю. Д. Глобальные стратегии экономического роста и развития в регионах // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2009. № 20. С. 17-21.
Ноженко Д. Ю. Предпосылки и факторы адаптации государственных программ субъекта Федерации [Электронный ресурс] // Корпоративное управление и инновационное развитие Севера: Вестник Научно-исследовательского центра корпоративного права, управления и венчурного инвестирования Сыктывкарского государственного университета. 2016. № 2. С. 149-155. URL: http://vestnik-ku.ru/images/articles/2016/2/14.pdf (дата обращения: 03.05.2017).
Тютюнник И. Г. Совершенствование государственных программ как основного инструмента повышения эффективности бюджетных расходов // Экономические стратегии. 2016. № 5. С. 154-159.
Швецов А. Либерализация государственной региональной политики // Вопросы экономики. 2006. № 7. С. 73-83.
Argyrades D. Good Governance. Professionalism, ethics and responsibility // International Review of Administrative Sciences. 2006. Vol. 72, № 2. P. 155-170. DOI: https://doi.org/10.1177/0020852306064607.
Bates D. L., Dillard J. E. Wanted: a strategic planner for the 1990s // Journal of General Management. 1992. Vol. 18, № 1. P. 51-62. DOI: https://doi.org/10.1177/0 30630709201800104.
Birmingham R. C. Economic growth and strategies for economic development in Russia // Russian Analytical Digest. 2013. № 133. P. 5-9.
Bozeman В., Straussman J. Public management strategies: Guidelines for managerial effectiveness. San Francisco: Jossey-Bass, 1991. 264 p.
Cooper J. Reviewing Russian strategic planning: the emergence of Strategy 2020 [Электронный ресурс] // NATO Defense College Research Review. 2012. URL: http://www.ndc.nato.int/download/downloads.php?icode=338 (дата обращения: 03.05.2017).
Graham G., Amos B., Plumptre T. Principles for Good Governance in 21-st century // Policy Brief. 2003. № 15. P. 1-9.
Gruening G. Origin and theoretical basis of New Public Management // International Public Management Journal. 2001. Vol. 4, № 1. P. 1-25. DOI: https://doi. org/10.1016/S1096-7494(01)00041-1.
GrünigR., Kühn R. Process-based strategic planning. N. Y.: Springer, 2011. 357 p.
Hood C. Public Management: The word, the movement, the science // The Oxford Handbook of Public Management / ed. by E. Ferlie, L. Lynn Jr., C. Pollitt. Oxford: Oxford University Press, 2007. P. 7-26. DOI: 10.1093/oxfordhb/97801992 26443.003.0002.
Kettl D. F. The global public management revolution. Washington, D.C.: Brook-ings Institution Press, 2005. 101 p.
MintzbergH. Theriseandfallofstrategicplanning.London:FT,PenticeHall,1994.463р.
Osborne D., Gaebler T. Reinventing government: How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector. N. Y.: Plume, 1993. 432 p.
Pollitt C., Bouckaert G. Public management reform: A comparative analysis. Oxford: Oxford University Press, 2011. 352 p.
Terry L. Administrative leadership, neo-managerialism, and the public management movement // Public Administration Review. 1998. Vol. 58, № 3. P. 194-200. DOI: 10.2307/976559.
Wong Y. Y., Maher T. E. An undeveloped subject: The interaction between environment and strategy // Management Research News. 1993. Vol. 16, № 1. P. 1-6. DOI: https://doi.org/10.1108/eb028265.
Информация об авторах
Шеломенцев Андрей Геннадьевич - д-р экон. наук, проф., руководитель отдела исследований региональных социально-экономических систем ФГБУН Институт экономики Уральского отделения РАН, 620014, г. Екатеринбург, ул. Московская, 29, директор ФГБУН Федеральный исследовательский центр комплексного изучения Арктики имени академика Н. П. Лаверова РАН, 163000, г. Архангельск, набережная Северной Двины, 23 ORCID: 0000-0003-1904-9587 ResearcherID: L-4779-2017 Электронный адрес: chel61@mail.ru
Дорошенко Светлана Викторовна - д-р экон. наук, доц., зав. сектором региональной предпринимательской политики ФГБУН Институт экономики Уральского отделения РАН, 620014, г. Екатеринбург, ул. Московская, 29 ORCID: 0000-0002-8282-6062 ResearcherID: L-6719-2017 Электронный адрес: doroshenkos@mail.ru
Трушкова Екатерина Александровна - канд. экон. наук, мл. науч. сотрудник сектора региональной предпринимательской политики ФГБУН Институт экономики Уральского отделения РАН (Российская Федерация, 620014, г. Екатеринбург, ул. Московская, 29 ORCID: 0000-0001-7232-2576 ResearcherID: Н-2663-2017 Электронный адрес: trushkova_ea@inbox.ru
Шихвердиев Ариф Пирвелиевич - д-р экон. наук, зав. кафедрой экономической теории и корпоративного управления ФГБОУ ВО «Сыктывкарский государственный университет им. Питирима Сорокина», 167001, г. Сыктывкар, Октябрьский проспект, 55 ORCID: 0000-0002-2969-3053 ResearcherID: E-7379-2016 Электронный адрес: shikverdiev@yandex.ru
Статья получена 21 сентября 2017 года
UDC 005.5:332.1
DOI 10.17072/2218-9173-2017-4-570-592
STRATEGY-2030: APPRoACHES "TO DEVELoPMENT IN RUSSIAN REGIONS
Andrey G. Shelomentsev
Institute of Economics, Ural Branch of the Russian Academy of Sciences, 29 Moskovskaya st., Yekaterinburg, 620014, Russia Federal Center for Integrated Arctic Research, 23 Northern Dvina Embankment, Arkhangelsk, 163000, Russia ORCID: 0000-0003-1904-9587 ResearcherlD: L-4779-2017 E-mail: chel61@mail.ru
Svetlana V. Doroshenko
Institute of Economics, Ural Branch of the Russian Academy of Sciences, 29 Moskovskaya st., Yekaterinburg, 620014, Russia ORCID: 0000-0002-8282-6062 ResearcherID: L-6719-2017 E-mail: doroshenkos@mail.ru
Ekaterina A. Trushkova
Institute of Economics, Ural Branch of the Russian Academy of Sciences, 29 Moskovskaya st., Yekaterinburg, 620014, Russia ORCID: 0000-0001-7232-2576 ResearcherID: H-2663-2017 E-mail: trushkova_ea@inbox.ru
Arif P. Shikhverdiyev
Syktyvkar State University named after Pitirim Sorokin, 55 Oktyabrsky ave., 167001, Syktyvkar, Russia ORCID: 0000-0002-2969-3053 ResearcherID: E-7379-2016 E-mail: shikverdiev@yandex.ru
For citation:
Shelomentsev, A. G., Doroshenko, S. V., Trushkova, E. A. and Shikhverdiyev, A. P. (2017),"Strategy-2030: Approaches to Development in Russian Regions", Ars Administrandi, vol. 9, no. 4, pp. 570-592, doi: 10.17072/2218-9173-2017-4-570-592.
Introduction. Adoption of the Federal Law «On Strategic Planning in the Russian Federation» as well as the reforms undertaken in public administration and the budgetary sphere based on New Public Management and Good Governance principles updated the research on development of regional strategic planning.
New methodological content of research reveals itself, first of all, in a different approach to outlining stages of strategic planning and their specific features.
Aims. The central idea of the article is to define the main methodological approaches to formulation of a social and economic development strategy at a new stage of regional strategic planning.
The following methods were used: the system analysis methods; structural method; method of the comparative analysis; formal and logical method.
Results. Five stages in the evolution of regional strategic planning in the Russian Federation are identified, each stage being described in terms of its features and peculiarities. Based on the analysis, three main regional models of social and economic development strategy are revealed, differing in the following key features: goals-setting, consideration of spatial aspects, availability of specific instruments for achieving the goals set.
Conclusion. Transition from traditional to the strategic control system in the regions significantly differs in duration and applied approaches, the latter being affected by institutional choice within the system of content and time coordinates: «copying the federal center norms - consideration of regional specifics» and «advancing the federal center - lagging behind».
Key words: social and economic development strategy; strategic planning; region; administrative reform; implementation model; public administration; new public management
Acknowledgements. The article is produced as a part of planned research work at the Institute of Economics, Ural Branch of the Russian Academy of Sciences no. 0404-2015-0021, within Information System for State Assignments and Plans of Research Works "Mechanism and factors influencing the development and realization of the regional population economic potential viewed from a socio-cultural perspective".
References
Adamesku, A. (2017), "Soviet experience of regulation of territorial development (critical analysis)", Ekonomist, no. 3, pp. 62-71.
Bukhvald, E. M. and Valentik, O. N. (2015), "Strategic planning and new reference points of a policy of regional development in the Russian Federation", Economy: Yesterday, Today, Tomorrow, no. 5, pp. 21-41.
Gusarova, M. V. and Ovchinnikov, M. A. (2014), "By results in system of public administration in Russia: approaches and results of reforming over the last 10 years", Public Administration Issues, no. 1, pp. 98-126.
Klimanov, V. and Mikhaylova, A. (2015), "Synchronization of documents of strategic planning in regions and municipalities", Theoretical and Practical Aspects of Management (Problemy teorii i praktiki upravleniya), no. 2, pp. 24-29.
Krasilnikov, D. G. and Troitskaya, E. A. (2011), "The Concept of the New Public Management: Possibilities and Limits", Review of Political Science, no. 1, pp. 81-91.
Kulakov, D. N. and Musin, D. S. (2015), "Approaches to an assessment of efficiency of the budgetary expenses on implementation of state programs", Finansy, no. 10, pp. 14-20.
Mingaleva, Zh. A. and Kuzmina, Yu. D. (2009), "The global strategy of economic growth and development in regions", Natsional'nye interesy: prioritety i bezopasnost', no. 20, pp. 17-21.
Nozhenko, D. Y. (2016), "Prerequisites and factors of adaptation of state programs of the RF subject" [Online], Corporate Governance and innovative economic development of the North: Bulletin of Research Center of Corporate Law, Management and Venture Investment of Syktyvkar State University, no. 2, pp. 149-155, available at: http://vestnik-ku. ru/images/articles/2016/2/14.pdf (Accessed May 3, 2017).
Tyutyunnik, I. G. (2016), "Enhancement of the state programs as main instrument of increase in efficiency of the budgetary expenditures", Economic strategies, no. 5, pp. 154-159.
Shvetsov, A. (2006), "Liberalization of the state regional policy", Voprosy Ekonomiki, no. 7, pp. 73-83.
Argyrades, D. (2006), "Good Governance. Professionalism, ethics and responsibility", International Review of Administrative Sciences, vol. 72, no. 2, pp. 155-170, doi: https://doi.org/10.1177/0020852306064607.
Bates, D. L. and Dillard, J. E. (1992), "Wanted: a strategic planner for the 1990s", Journal of General Management, vol. 18, no. 1, pp. 51-62, doi: https://doi.org/10.117 7/030630709201800104.
Birmingham, R. C. (2013), "Economic growth and strategies for economic development in Russia", Russian Analytical Digest, vol. 133, pp. 5-9.
Bozeman, B. and Straussman, J. (1991), Public management strategies: Guidelines for managerial effectiveness, Jossey-Bass, San Francisco, USA.
Cooper, J. (2012), "Reviewing Russian strategic planning: the emergence of Strategy 2020" [Online], NATO Defense College Research Review, available at: http:// www.ndc.nato.int/download/downloads.php?icode=338 (Accessed May 3, 2017).
Graham, G., Amos, B. and Plumptre, T. (2003), "Principles for Good Governance in 21-st century", Policy Brief, no. 15, pp. 1-9.
Gruening, G. (2001), "Origin and theoretical basis of New Public Management", International Public Management Journal, vol. 4, no. 1, pp. 1-25, doi: https://doi. org/10.1016/S1096-7494(01)00041-1.
Grünig, R. and Kühn, R. (2011), Process-based strategic planning, Springer, N. Y., USA.
Hood, C. (2007), "Public Management: The word, the movement, the science", in Ferlie, E., Lynn, L .Jr. and Pollitt, C. (ed.), The Oxford Handbook of Public Management, Oxford University Press, Oxford, UK, pp. 7-26. doi: 10.1093/oxfordh b/9780199226443.003.0002.
Kettl, D. F. (2005), The global public management revolution, Brookings Institution Press, Washington, D.C., USA.
Mintzberg, H. (1993), The rise and fall of strategic planning, FT, Pentice Hall, London, UK.
Osborne, D. and Gaebler, T. (1993), Reinventing government: How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector, Plume, N. Y., USA.
Pollitt, C. and Bouckaert, G. (2011), Public management reform: A comparative analysis, Oxford University Press, Oxford, UK.
Terry, L. (1998), "Administrative leadership, neo-managerialism, and the public management movement", Public Administration Review, vol. 58, no. 3, pp. 194-200, doi: 10.2307/976559.
Wong, Y. Y. and Maher, T. E. (1993), "An undeveloped subject: The interaction between environment and strategy", Management Research News, vol. 16, no. 1, pp. 1-6, doi: https://doi.org/10.1108/eb028265.
Received September 21, 2017
