CC BY
79
5. Проект «Областной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Ростовской области на 2008-2012 годы».
6. Социально-экономическое положение Ростовской области в январе-декабре 2007 года. Доклад/Ростовстат. - Ростов н/Д, 2008.
БЫДТАЕВА Э.Е.
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ И СИСТЕМНЫЕ ПРИЧИНЫ ЕГО НЕУДАЧ
В России накоплен некоторый опыт планирования в условиях рынка. Возникшая уже в первые годы реформ объективная потребность в упорядочении процесса управления экономикой, придании системного характера отдельным актам государственного регулирования во многом обусловила появление Постановления Правительства РФ «О разработке прогноза социально-экономического развития и комплексных мер государственного регулирования на 1994 год», постановления Госкомстата России «Об утверждении унифицированной системы показателей, характеризующей социально-экономическое развитие города, района, сельского поселения, для разработки прогнозов развития этих населенных пунктов», принятие в 1995 г. Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Указанные законодательные акты определили основные требования к формированию системы прогнозов, концепций и программ, обозначили перечень документов для их разработки на региональном уровне, что составило базу для развития планирования в субъектах Федерации.
Апеллируя к принципу обоснованности управленческих решений и требованию максимальной информированности об объектах реформирования (а на наш взгляд - стремясь уйти от ответственности за результаты конкретных преобразований), федеральные власти сместили акценты в формировании и реализации программ и планов экономического развития, а также соответствующей политики на уровень регионов - субъектов федерации. В соответствии с разработанными подходами к реализации властных полномочий, государство должно устанавливать общенациональные ориентиры развития, которые будут определять направления региональной политики, задавать ей макроэкономический вектор. Однако выбор отраслевых приоритетов, а также разработка программ и планов экономического развития должны осуществляться в каждом конкретном регионе с учетом того, в какой мере реализация данных мероприятий способна решать задачи позитивной динамики экономики и ее территориальных структурных составляющих. Иными словами, управление на уровне региона должно выступать проводником общероссийских интересов с учетом специфики региона.
Анализ практики регионального планирования конца 90-х гг. ХХ века - начала XXI века [5, с. 126-136] показал, что:
- разработка программ на долго- и среднесрочный период велась от случая к случаю, чаще имели место краткосрочные и антикризисные программы;
- не обеспечивалось взаимодействие между стратегическим и оперативным планированием. Документы перспективного развития часто выступали не более чем декларации;
- прогнозно-плановые документы имели в основе достаточно слабую аналитическую составляющую, почти всегда отсутствовал анализ преимуществ и недостатков региона, его потенциала, внешних факторов, влияющих на его развитие;
- блоки целеполагания программных документов характеризовались слабой проработкой;
- параметры прогнозно-плановых документов на уровне регионов в большинстве случаев рассматривались вне контекста перспектив развития Федерации в целом.
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 2 Часть 3
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 2 Часть 3
Как следствие, около трети региональных прогнозов, планов и программ, по оценке Минэкономразвития РФ, составлялось с ошибками, принципиально искажающими параметры развития экономики; во многом как следствие этого - значительная часть планов и программ не реализовывалась.
В этот период действия российского правительства, в основном, сосредоточенного на улучшении текущих параметров экономики, преобладающей частью опирались на конъюнктурные прогнозы. Методика разработки большинства прогнозов основывалась на расчетах от «базисных показателей», что само по себе является существенным ограничительным фактором для вывода посткризисной экономики на траекторию роста.
В системе государственного прогнозирования главным звеном стали краткосрочные прогнозы, предназначающиеся, прежде всего, для разработки федерального бюджета на ближайший год. Среднесрочные прогнозы, выполняемые в процессе подготовки правительственных программ, в основном носили формальный характер, не оказывая существенного влияния на реальную политику. Практически не разрабатывались отраслевые прогнозы, прогнозы территориального развития. Территориальный разрез макроэкономических показателей базировался на использовании данных о действующей территориальной структуре производства и экспертных оценках ее изменения в прогнозируемом периоде.
Одним из важных шагов в направлении перехода от инерционного (по складывающейся тенденции) прогноза к активному, требующему выработки четкой системы действий регулирующего субъекта и оценки их влияния на перспективные параметры регулируемого объекта, стало применение в практике работы Правительства РФ нового инструмента прогнозирования - сценарных условий.
В методологии прогнозирования сценарии позволяют привязывать различные варианты развития объекта к определенным этапам достижения намеченных целей. Сценарии являются основой оптимизации плановых решений. Активная работа правительства в этом направлении дала повод говорить о совершенствовании государственных подходов к регулированию экономики.
Сценарные условия, использование которых в практике госуправления инициировало Правительство, очевидно (на это претендует сам термин), предлагалось рассматривать в качестве некоего промежуточного звена между инерционным прогнозом и сценарием. Это дало определенный простор в маневрировании требованиями, предъявляемыми к сценарным условиям, разработкой которых занимался Минэкономразвития России, что, как следствие, снижало их качество. Так, разработанные в 2004 г. «Сценарные условия социально-экономического развития Российской Федерации на 2005 г. и на период до 2007 г. и параметры прогноза цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий на 2005 г.» от сценариев развития принципиально отдаляло отсутствие формулировок конкретных целей развития, комплексного анализа внутренних факторов развития, а также всесторонней проработки альтернатив с оценкой их реализуемости.
Важным этапом в развитии планирования стало проведение работ по подготовке нового Федерального Закона «Об индикативном планировании социально-экономического развития Российской Федерации», на законодательном уровне отражающего формирование предпосылок смещения приоритетов потребностей управленческой теории и практики от прогнозов к планам и в этом смысле дающего дополнительный импульс развитию планирования.
Вместе с тем следует отметить, что одним из центральных понятий закона выступил индикативный план социально-экономического развития, который определен как система показателей социально-экономического, научно-технического, инновационно-инвестиционного; территориального и внешнеэкономического развития на предстоящий год. Подобная чрезвычайно узкая трактовка плана изначально влечет за собой ограниченный подход к выработке методики планирования.
Оценивая процесс выработки методологии планирования на уровне государства, следует отметить, что таковой определяется общими задачами государственного управления -необходимостью повышения эффективности управления, его обоснованности и предсказуемости, однако система планирования носит абстрагированный от конкретных задач государственного управления характер. Таким образом, планирование как основа эффек-
тивного управления носит по отношению к этому управлению «надстроечный» характер, развиваясь по своим собственным законам.
Следует отметить, что в целом развитие прогностических исследований и планирования в РФ сдерживается целым рядом объективных и субъективных факторов. Среди них:
- слабая проработка вопросов теории и практики прогнозирования и планирования в современных рыночных условиях, чем объясняется относительная неупорядоченность организационных форм соответствующей науки;
- несопоставимость данных во времени в связи с появлением новых показателей и изменением методики расчетов;
- недостаточная координация действий по развитию прогнозирования и планирования, в том числе в связи с обменом информацией;
- недостаточная информационная база для разработки прогнозов и планов, закрытость многих данных, слабый учет теневой экономики.
Действие указанных факторов, негативно влияющих на развитие планирования, накладывающееся на отсутствие единой системы планирования (и во многом этим и обусловленное), и как следствие, подразумевающее их «самовоспроизводство», позволяет говорить о системном характере неэффективных действий в области планирования и отрицательных его результатов - «провалов» в планировании.
С 2004 г. государство активизировало процессы преодоления проблем, по мнению руководства страны, масштабных, общенациональных, решение которых не может быть отнесено к уровню компетенции субъектов Федерации, а также тех, решение которых не может быть обеспечено на уровне регионов. Масштабный характер проблем обусловил системный подход к их решению. Нацпроекты стали ярким примером перехода государства к средне- и долгосрочной политике.
Важным направлением государственного управления развитием было обозначено развитие инновационной деятельности. Активное формирование институциональной базы поддержки инновационных проектов потребовало в числе прочего пересмотра - в соответствии новейшими требованиями времени - разработанного в 2001-2002 гг. Перечня приоритетных направлений развития науки, технологии и техники РФ. Для лежащих в основе эффективного управления преобразованиями в инновационной сфере определения и отбора стратегических перспективных направлений научного и технологического развития началась разработка и внедрение нового для России метода Форсайта («предвидения»). Этот процесс получил самостоятельное развитие в Минобразования и науки, Мининформсвязи и Минпромэнерго и выразился в формировании каждым из этих ведомств самостоятельной системы приоритетов. Отсутствие согласований приоритетов на межведомственном уровне привело к формированию окончательного перечня таковых, исходя из предпочтений Министерства образования и науки, которому, в соответствии со Стратегией РФ в области развития науки и инноваций на период до 2015 г., фактически отведена роль главного ведомства, определяющего приоритеты научно-технологического развития страны. Таким образом, отсутствие механизма согласования действий субъектов планирования изначально предопределило неоптимальный характер определения стратегических направлений развития страны.
Началась разработка социально-экономической стратегии страны на десятилетний период. В 2006 г. был подготовлен Сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности, содержащий основные ориентиры деятельности Правительства на ближайшие три года.
Минэкономразвития РФ подготовило Типовой макет региональной стратегии социально-экономического развития и запустило процесс формирования соответствующих стратегий на уровне регионов - в соответствии с разработанной концепцией межбюджетного выравнивания.
В России на сегодня стратегии социально-экономического развития территорий имеются у всех регионов. Их анализ показал, что большинство из них разработано в соответствии с предложенным Типовым макетом. Нетиповые стратегии подготовили всего 11 регионов: Калининградская, Камчатская, Омская, Томская, Сахалинская Курская, Ярославская области, Красноярский край, республики Алтай и Удмуртия и Санкт-Петербург. Остальные стратегии либо полностью сделаны «по шаблону», либо Типовой макет взят за основу. Однако ни одна
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 2 Часть 3
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 2 Часть 3
из них полностью не удовлетворяет соответствующим требованиям. Об этом говорится в аналитическом докладе экспертов аудиторско-консалтинговой компании ФБК.
На основе анализа экспертами сформированы перечни наиболее и наименее качественных стратегий развития. Так в перечень регионов с наиболее качественными программами развития вошли Калининградская, Камчатская, Сахалинская, Курская, Ярославская области, Красноярский край, Республика Алтай, Удмуртская республика и Санкт-Петербург. Наименее качественные стратегии развития у Амурской, Кемеровской, Нижегородской, Владимирской, Саратовской и Тульской областей, республик Дагестан, Коми, Башкирия, Кабардино-Балкария и у Хабаровского края. Данные перечни являются результатом качественного сравнительного анализа, проведённого экспертами ФБК по уровню научной обоснованности, проработанности, оригинальности региональных стратегий развития.
Требование обязательности наличия региональной стратегии социально-экономического развития как условие получения регионом финансовой поддержки из Центра привело к деформации побудительных мотивов подготовки региональных стратегий. Технология подготовки программ, ключевым элементом которой является соответствие Типовому макету, сама по себе предопределяет появление достаточно формальных документов. Стратегии опираются не на действительный анализ и проектирование развития ресурсов территории, а исходят из всевозможных, «спущенных сверху», «предложений» региональных министерств, ориентированы на получение средств федерального бюджета на различные проекты, во все возможные направления и отрасли (что является характеристикой «размытости» целей и отсутствия, на самом деле, четкой стратегии). В итоге факт наличия стратегий объясняется, прежде всего, тем, что это требуется для получения трансфертов из федерального бюджета.
Уровень научной проработки стратегий и даже их наличие или отсутствие практически не влияют на динамику экономического развития регионов. Таких стратегий и программ в настоящее время большинство. Но даже если удаётся подготовить качественно более хорошую программу, по всем правилам и неформально, это также не гарантирует её востребованности и, соответственно, положительного влияния на динамику экономического развития. Среди основных причин «провалов» стратегического планирования следующие:
- в 2005-2006 годах расширилось применение межбюджетных трансфертов в виде дотаций и субсидий, которые выходят за рамки сформированной системы межбюджетных отношений. Отсутствие стабильности в формах финансовой поддержки и методах ее распределения между субъектами федерации, возможности увязки финансовых показателей стратегии на уровне региона с прогнозными параметрами развития государственных финансов делает практически невозможным реализацию региональных стратегий (а если говорить о качественной разработке стратегий, подразумевающей определение источников финансирования плановых мероприятий, - то уже формирование стратегий можно отнести к категории неосуществимых мероприятий);
- стратегия социально-экономического развития любого региона должна охватывать все сферы экономической деятельности на его территории, что подразумевает как эффективную организацию сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики региона, так и согласование планов и прогнозов различных субъектов экономики, в том числе федеральных органов исполнительной власти, государственных корпораций, частного бизнеса. Отсутствие подобных механизмов координации и согласования превращает процесс формирования стратегий развития в не имеющую смысла процедуру.
Итак, анализ процессов, связанных с формированием и реализацией стратегических планов выявил:
- отсутствие взаимосвязи между тактическими и стратегическими планами, региональными и федеральными стратегиями, т.е. между базовыми элементами системы планов;
- отсутствие методики планирования, изначально предопределяющее разрозненность, отсутствие единства между разными видами планов;
- отсутствие действенной мотивации стратегического планирования на разных уровнях управления;
- отсутствие системы планирования как организационного механизма обеспечения взаимодействия между объектами и субъектами планирования в структуре госуправления. Это свидетельствует о системном - воспроизводящемся на разных уровнях и в разных видах - характере «провалов» стратегического планирования и требует серьёзного реформирования процесса формирования и реализации стратегических планов государства.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бремя государства и экономическая политика: либеральная альтернатива. - М.: Экспертный институт, 2002.
2. Индикативное планирование: теория и пути совершенствования / Монография. - СПб.: Знание, 2000.
3. Минакир П. Государственная региональная политика на современном этапе // Общество и экономика, 2003. № 6.
4. Некипелов А.Д. О стратегических установках и экономической политике федеральных властей // Российский экономический журнал, 2004. № 5-6.
5. Николаев М., Махотаева М. Обобщение опыта планирования социально-экономического развития в субъектах РФ // Вопросы экономики, 2002. № 5.
6. Парсаданов Г.А. Планирование и прогнозирование социально-экономической системы страны (теоретико-методологические аспекты): Учебное пособие для вузов. - М.: ЮНИ-ТИ-ДАНА, 2001..
7. Российская экономика в 2006 году. Тенденции и перспективы. (Выпуск 28). - М.: ИЭПП, 2007.
8. Самофалова Е.В. Государственное регулирование национальной экономики: Учебное пособие / Е.В. Самофалова, Э.Н. Кузьбожев, Ю.В. Вертакова; под ред. д-ра экон. наук, проф. Э.Н. Кузьбожева. - М.: КНОРУС, 2005.
9. Сангалиева И.Г. Стратегическое управление региональными социально-экономическими системами // Известия Иркутской государственной экономической академии, 2005. № 1 (42).
10. Стратегия развития государства на период до 2010 года. Доклад рабочей группы государственного совета РФ // Российский экономический журнал, 2001. № 1.
ХУРУМОВ Д.Б.
ВОПРОСЫ ПРОДОЛЖЕНИЯ РЕФОРМЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА В ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОМ ХОЗЯЙСТВЕ
Реальности нынешнего социально-экономического состояния субъектов РФ продолжают негативно влиять на работу коммунальной инфраструктуры. Договоры на обслуживание заключаются формально и не обеспечивают необходимых стандартов качества обслуживания. Не создан реальный механизм стимулирования ресурсосбережения. Снижаются или не растут инвестиции в жилищно-коммунальное хозяйство, продолжает нарастать износ фондов, интенсивность аварий, отказов и повреждений практически во всех подотраслях ЖКХ. Решение этих вопросов требует продолжения реформы экономического механизма в жилищно-коммунальном хозяйстве [3].
Если на первом этапе реформы жилищно-коммунального хозяйства повышение доли платежей населения в финансировании жилищно-коммунальных услуг происходило, в основного, путем механического повышения ставок оплаты, то на новом этапе целесообразно в большей мере сосредоточить усилия на рационализации и снижении самих издержек, поскольку определяющий рост стоимости жилищно-коммунальных услуг в значительной степени связан с монопольным положением организаций, предоставляющих услуги.
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 2 Часть 3
