CC BY
77Бахлова О.В?
д.полит.н., профессор кафедры всеобщей истории, политологии и регионоведения, Национальный
исследовательский Мордовский государственный университет
olga.bahlova@gmail.com, olga.bahlova@mail.ru
СТРАТЕГИЯ ИНТЕГРАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА
БЕЛАРУСИ И РОССИИ2
Ключевые слова: вызовы и угрозы, «гибридная агрессия», неофункционализм, российско-белорусская интеграция, Союзное государство Беларуси и России, федерализм, «цветные революции».
Keywords: challenges and threats, «hybrid aggression», neofunctionalism, Russian-Belarusian integration, the Union State of Belarus and Russia, federalism, «color revolutions».
В функционировании Союзного государства Беларуси и России (СГБР, Союзное государство) не раз отмечались кризисные или конфликтные ситуации, обусловленные как внутренними (разногласиями и противоречиями между странами-участницами, особенностями их устройства, других параметров), так и внешними (многоуровневым деструктивным влиянием извне) факторами. Не последнее место в структуре переменных контекста занимали и занимают расхождения между Российской Федерацией и Республикой Беларусь (РБ) по сущностным характеристикам модели двусторонней интеграции, соотношению СГБР с другими интеграционными объединениями региона Содружества Независимых Государств (СНГ, Содружество), российско-белорусской и евразийской интеграцией, выстраиванию взаимодействия с международными акторами, в том числе в плоскости выдвижения и реализации теми альтернативных интеграционных проектов. В значительной степени эти вопросы приобрели новое звучание вследствие событий, серьезно трансформировавших саму интеграционную повестку для региона Содружества, его коммуникативное пространство и механизмы геополитического контроля. В их ряду - украинский и внутрибелорусский кризисы, предпосылки, ход и результаты которых оказались сконцентрированными также и в области интеграционной политики, будучи связанными, помимо прочего, с побуждениями государств СНГ к пересмотру позиций в данной области в ту или иную сторону. Произошедшие пертурбации, внесшие дополнительные сомнения, колебания, вариативность и в российско-белорусские отношения, вызвали к жизни новые усилия по выработке стратегических ориентиров интеграционного развития СГБР. Выделим несколько ключевых этапов и достижений на этом пути.
1. Март 2015 г. - май 2018 г. Важнейшая инициатива - утверждение «Приоритетных направлений и первоочередных задач дальнейшего развития Союзного государства на среднесрочную перспективу (2014-2017 годы)», где намечались проведение согласованной внешней политики, формирование единого научно-технологического пространства, развитие агропромышленного комплекса, общего рынка труда, обеспечение социальной защиты граждан и др.3 На высшем политическом уровне в рамках СГБР фиксировалось выполнение в целом задач, поставленных в данном документе. Указывалось на закрепление позитивной динамики двусторонних интеграционных процессов, положительные изменения во многих сферах - миграционной, антимонопольной, денежно-кредитной, налоговой, гуманитарной. Были согласованы принципиальные подходы в нефтегазовой сфере до 2025 года. Константой интеграционной повестки являлись вопросы промышленной кооперации и сельского хозяйства. Акцентировалась важность реализации Концепции социального развития Союзного государства на 2011-2015 годы, конкретной отдачи от союзной интеграции для граждан РФ и РБ (упрощение процедуры расчета и выплаты пенсий и др.)4. Однако вопрос о пролонгации Концепции не был решен.
Органами Союзного государства были приняты также значимые документы, детализирующие первоочередные задачи СГБР применительно к определенным областям. Подчеркнем проявленное странами-участницами внимание к проблематике безопасности, о чем свидетельствовали, например, Программа согласованных действий в области внешней политики на 2016-2017 годы, план совместных мероприятий РБ и РФ в военной сфере на 2016-2018 годы, план мероприятий по созданию общего информационного пространства Союзного государства на 2016-2020 годы, обсуждение проекта Концепции программы «Совершенствование пограничной безопасности Союзного государства»
1 Профессиональные интересы: теория и практика региональной интеграции, российско-белорусские отношения, государственная национальная политика и пространственное развитие Российской Федерации.
2 Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ и ЭИСИ в рамках научного проекта № 21-011-31086 «Вызовы и возможности для Союзного государства Беларуси и России: внутреннее и внешнее измерения».
3 Приоритетные направления и первоочередные задачи дальнейшего развития Союзного государства на среднесрочную перспективу (2014-2017 годы). Утв. постановлением Высшего Государственного Совета Союзного государства от 03.03.2015 № 3. -https://base.garant.ru/70907318/
4 Заседание Высшего Государственного Совета Союзного государства России и Белоруссии. 30.06.2017. - http://www.krem lin.ru/events/president/transcripts/copy/54917
на период 2017-2021 годов. Демонстрировалась приверженность «расширительному» подходу к самому понятию «безопасность» и его содержанию - примечательно в данном ракурсе выдвижение инициативы разработки Концепции по обеспечению продовольственной безопасности в рамках единой аграрной политики Союзного государства.
Затрагивались вопросы сопряжения российско-белорусской и евразийской интеграции, а также, что соответствовало «мейнстриму» белорусской позиции по продвижению идеи «интеграции интеграций», - развитие «взаимовыгодного равноправного сотрудничества между Евразийским экономическим союзом и Евросоюзом с учетом компетенции ЕАЭС1.
2. Июнь 2018 г. - июль 2020 г. Главный документ в интеграционной плоскости - «Приоритетные направления и первоочередные задачи дальнейшего развития Союзного государства на 2018-2022 годы»2. В нем по сравнению с предыдущим этапом произошла некоторая рокировка смысловых акцентов: в частности, на первое место выдвинуто формирование единого правового пространства Союзного государства, а формирование единого научно-технологического пространства перемещено со второго на девятое место. В целом документ был довольно обширным и многоаспектным с точки зрения охвата сфер и секторов двусторонней интеграции, хотя наряду с интеграционными категориями (единый топливно-энергетический рынок, объединенная транспортная система), он включал и категории, применимые к традиционной практике межгосударственных отношений (военное сотрудничество, координация и взаимодействие в сфере внешней политики и пр.).
Намерение стран-участниц СГБР наилучшим образом адаптироваться к динамичной, демонстрирующей нарастание вызовов и угроз широкого спектра международной обстановке, выражали программы согласованных действий в области внешней политики на 2018-2019 годы и на 2020-2021 годы. На заседаниях коллегий министерств иностранных дел РФ и РБ, Комитета государственной безопасности РБ, Службы внешней разведки России, других компетентных ведомств и служб поднимались вопросы международной информационной безопасности, безопасности в Восточноевропейском регионе, координации подходов к отношениям с Организацией Североатлантического договора (НАТО), консолидации усилий, направленных на укрепление потенциала Москвы и Минска в деле противостояния глобальным вызовам безопасности Союзного государства. К приоритетным темам было отнесено и противодействие международному терроризму, религиозному и политическому экстремизму, распространению влияния радикальных организаций .
Однако, судя по содержанию дискурсивных интеграционных практик в этих хронологических рамках, установленные ранее интеграционные ориентиры не вполне устраивали Россию и Белоруссию. Наблюдалась артикуляция судьбы Договора о создании Союзного государства 1999 г. и его вероятной ревизии в текущих обстоятельствах. Одной из показательных вех в данном ракурсе стало решение о создании межправительственной рабочей группы по развитию интеграции (декабрь 2018 г.), призванной выработать «дорожные карты» интеграции. Отсутствие полномасштабного консенсуса в принципиальных областях союзного строительства подтверждала и «подвешенность» проекта новой редакции Военной доктрины Союзного государства, вроде бы, согласованного сторонами, но так и не одобренного ими официально. В юбилейный для СГБР год - 20-летия подписания учредительного Договора - обнаружились также невозможность быстрого решения по «дорожным картам» и новые взаимные претензии (в том числе вследствие «налогового маневра» РФ). Стали очевидны расхождения в плоскости отношения к суверенитету: российская сторона, по сути, предлагала скорректировать его абсолютистскую трактовку внутри Союзного государства, сохранив ее для внешнего измерения - за пределами СГБР, полагая возможным его уменьшение в процессе интеграции, белорусская же категорически была против этого, как и против политической интеграции в целом. В белорусской позиции в большей степени артикулировалась экономическая проблематика, в первую очередь «газовый» и «нефтяной» вопросы, а также равных условий для граждан, хозяйствующих субъектов, государств (в связи с чем, например, РБ высказывалась и за «нейтральную» потенциальную валюту Союзного государства). Типичны для нее в этот период лексические конструкции «реальной интеграции на классических принципах», «понуждения к интеграции» и «имперских замашек» России4. В российской позиции акценты смещались в область безопасности и стабильности. Фактически в ходе переговорного процесса была заблокирована вероятность реанимации идеи Союзного парламента и федерализации модели двусторонней интеграции. Примечательным моментом в то же время можно считать более четкое осознание негативного влияния на интеграционное взаимодействие РФ и РБ доминирующих в нем «верхушечных» механизмов -вынесения решения проблемных вопросов «исключительно на президентский уровень»5. Констатировались определенные достижения Союзного государства, особенно в социальной сфере, даже «колоссальный прогресс» и вместе с тем - невыполнение основных положений Договора 1999 г., опережение по глубине интеграции СГБР Евразийским
1 В Москве подписана программа согласованных действий Беларуси и России в области внешней политики на 20162017 годы. - https://news.21.by/politics/2015/10/27/1131911.html
2 Приоритетные направления и первоочередные задачи дальнейшего развития Союзного государства на 2018-2022 годы. Утв. постановлением Высшего Государственного Совета Союзного государства от 19.06.2018. № 3. - https://www.postkomsg.com/ (1оситеп1аюп/11оситеп1Л857/
3 Беларусь и Россия примут программу согласованных действий во внешней политике. - https://www.postkomsg.com/news/ politika_ekonomika/223344/; Москве и Минску нужно консолидировать усилия по противостоянию вызовам безопасности Союзного государства. - https://www.postkomsg.com/news/politika_ekonomika/222340/
4 Александр Лукашенко: Беларусь готова к реальной интеграции, но без понуждения. - https://www.postkomsg.com/news/poli tika_ekonomika/224304/; Александр Лукашенко: Беларусь не отказывается от договора о Союзном государстве, но настаивает на равных условиях - https://www.postkomsg.com/news/politika_ekonomika/224581/
5 Александр Лукашенко: Беларусь настроена на конструктивное взаимодействие с Россией. - https://www.postkomsg.com/ news/politika_ekonomika/223456/; Дмитрий Медведев: России нужно дорожить интеграцией с Беларусью и делать все, чтобы эти процессы сохранились. - https://www.postkomsg.com/news/politika_ekonomika/223458/
экономическим союзом, чем в совокупности объяснялась необходимость ускорения процесса формирования Союзного государства1. В целом, несмотря на высказанные разногласия, обоими лидерами фиксировалась уверенность, что «накопленный опыт совместной работы поможет найти оптимальные решения любых, даже самых сложных вопросов, стоящих на пути союзного строительства» и что «двум странам и в дальнейшем удастся сохранить высокую динамику двустороннего и интеграционного взаимодействия»2. В политический интеграционный дискурс вернулись интерпретация Союзного государства как «уникального геополитического проекта», базирующегося на общих ценностях и отношениях, «предполагающих равноправие во всех базовых сферах жизни государства и общества», отрицание полностью и единственно прагматичного подхода к развитию интеграции .
3. Август 2020 г. - ноябрь 2021 г. Драйвером перехода к новому этапу во многом послужили события в Белоруссии в ходе и после завершения президентских выборов, хотя контуры принятых в этих рамках интеграционных решений наметились раньше. После определенной пробуксовки с «дорожными картами» в 2019 г. в завершающие месяцы 2020 г. представителями СГБР и стран-участниц был декларирован настрой на углубление взаимодействия по различным направлениям и заявлено о недопустимости внешнего вмешательства в дела республики, равно как и Союзного государства в целом. Российская сторона осудила давление зарубежных стран на руководство Белоруссии, указав на недопустимость навязывания стране посреднических услуг извне для разрешения политического кризиса. Также Россия заняла твердую и недвусмысленную позицию относительно попыток «раскачать обстановку в Беларуси и оторвать республику от России и Союзного государства»4. Символическое значение для «перезапуска» российско-белорусской интеграции имела встреча президентов РФ В.В. Путина и РБ А.Г. Лукашенко 14 сентября 2020 г. в Сочи5.
Одно из центральных мест во взаимодействии в рамках СГБР в течение данного этапа заслуженно принадлежит проблематике безопасности. РФ и РБ обсудили проекты ряда программ Союзного государства в области безопасности -на железной дороге и воздушном транспорте, функционирование региональной группировки войск, проект концепции программы «Развитие пограничной безопасности Союзного государства» на период 2023-2027 годов», причем в качестве ключевой проблемы была отмечена пограничная зона с Украиной. Была согласована дорожная карта по развитию военного сотрудничества на ближайшую перспективу, подписаны Программа стратегического партнерства в военной области на 2021-2025 годы, протоколы о продлении сроков действия соглашений о размещении российских объектов -узла связи в Барановичах и радиостанции в Вилейке на прежних условиях, принято решение о создании учебно-боевых центров совместной подготовки вооруженных сил РФ и РБ. Солидарные линии репрезентации дискурсивных практик стран-участниц Союзного государства - акцент на внешних угрозах, вмешательстве со стороны «коллективного Запада» (персонифицированного прежде всего в образах США, НАТО и ЕС), направленного на дестабилизацию политической и социально-экономической ситуации в Союзном государстве, необходимости совместного противодействия ему. В интеграционной повестке также были актуализированы угрозы деструктивного информационного воздействия на гражданское общество Союзного государства, гибридных войн, санкционного давления6.
Новое дыхание обрели переговоры и консультации РФ и РБ по выработке «дорожных карт» интеграции, ориентированные на урегулирование не менее важных вопросов социально-экономического характера. Кульминационными в данной плоскости были заседания Совета Министров (10 сентября 2021 г.) и Высшего Государственного Совета (4 ноября 2021 г.) Союзного государства. Их главный итог - согласование и утверждение 28 союзных программ и «Основных направлений реализации положений Договора о создании Союзного государства на 2021-2023 годы». Магистральные направления союзного строительства согласно одобренному пакету интеграционных решений оказались сосредоточенными в социально-экономической области (сближение макроэкономической политики, гармонизация денежно-кредитной политики, формирование объединенного рынка газа, объединенных рынков нефти и нефтепродуктов, объединенного рынка электрической энергии, единой аграрной политики, проведение согласованной политики в социально-трудовой сфере и др.). Одновременно были, наконец, приняты новая редакция Военной доктрины Союзного государства, адаптированная к текущей ситуации, Концепция миграционной политики Союзного государства7,
1 Владимир Путин: между Россией и Беларусью идет спокойная уравновешенная работа. - https://www.postkomsg.com/news/ politika_ekonomika/223692/; Президент Беларуси отмечает колоссальный прогресс в развитии сотрудничества с Россией. -https://www.postkomsg.com/news/politika_ekonomika/223705/
2 Александр Лукашенко поздравил Владимира Путина с Днем единения народов Беларуси и России. - https://www.postko msg. com/news/politika_ekonomika/224571/; Владимир Путин поздравил Александра Лукашенко с Днём единения народов России и Беларуси. - https://www.postkomsg.com/news/politika_ekonomika/224576/
3 Владимир Андрейченко: Будущее Беларуси и России в немалой степени зависит от реализации уникального проекта -Союзное государство. -https://www.postkomsg.com/news/politika_ekonomika/225367/
4 Сергей Лавров высказался о давлении зарубежных стран на руководство Беларуси. - https://www.postkomsg.com/news/poli tika_ekonomika/225869/
5 Встреча с Президентом Белоруссии Александром Лукашенко. - http://www.kremlin.ru/events/president/news/64031; «Надо теснее держаться с нашим старшим братом» - Александр Лукашенко о сотрудничестве с Россией. - https://www.postkomsg. com/news/politika_ekonomika/225967/
6 Лукашенко: мы видим новые риски и вызовы на западе Союзного государства. - https://soyuz.by/tema-dnya/lukashenko-my-vidim-novye-riski-i-vyzovy-na-zapade-soyuznogo-gosudarstva; Патрушев: Беларусь и РФ объединят усилия против вызовов и угроз. -https://soyuz.by/bezopastnost/patrushev-belarus-i-rf-obedinyat-usiliya-protiv-vyzovov-i-ugroz
7 Совместное заявление Председателя Правительства Российской Федерации и Премьер-министра Республики Беларусь о текущем развитии и дальнейших шагах по углублению интеграционных процессов в рамках Союзного государства. -https://belarus.mid.ru/ru/press-centre/news/sovmestnoe_zayavlenie_predsedatelya_pravitelstva_rossiyskoy_federatsii_i_premer_ministra_res publiki_/;Заседание Высшего Госсовета Союзного государства. - http://www.kremlin.ru/events/president/news/67066
чуть позже (10 ноября) - Программа согласованных действий в области внешней политики государств-участников Договора о создании Союзного государства на 2022-2023 годы, согласованы конкретные шаги по реализации союзных программ. Сообразно сложившейся на внешнем периметре Союзного государства обстановке стороны констатировали необходимость консолидированного противодействия нарастающему внешнему прессингу, попыткам политической инструментализации спровоцированного Западом глобального миграционного кризиса1.
4. Имплементация пакета интеграционных решений - текущий этап. Их фактическая реализация, как и принятие, по-прежнему опосредованы комплексом внутренних и внешних детерминант. Несмотря на социально-экономическую доминанту ноябрьского пакета, едва ли не решающими для будущего интеграционного взаимодействия в формате СГБР представляются международные политические события и действия влиятельных субъектов в его внутреннем и внешнем полях. Казалось, указанными решениями была артикулирована неофункционалистская модель стратегического развития российско-белорусской интеграции на базе потребностей и механизмов «низкой» политики -экономического роста и благосостояния и осуществлена тем самым реформа Договора 1999 г. Заметим, что социально-экономическая компонента союзного строительства, несомненно, отвечает насущным целям и задачам не только элитных групп, но и граждан Союзного государства. Однако в дискурсе власти, особенно белорусского руководства, как и на практике, все более весомыми становятся категории «высокой» политики - политики обороны и безопасности. Совокупность политических рисков (как для режимов - угрозы «цветных революций», так и для Союзного государства, его стран-участниц - нарастание «гибридной агрессии») не исключает вероятности возвращения к федералистскому сценарию, основанному на углублении политической интеграции, хотя по большинству вопросов в этой области до сих пор компромисс не достигнут.
1 Белоруссия и Россия согласовали действия во внешней политике. - https://www.interfax.ru/russia/802276; Главы МИД Беларуси и России подписали программу действий во внешней политике на 2022-2023 годы. - https://soyuz.by/tema-dnya/glavy-mid-belarusi-i-rossii-podpisali-programmu-soglasovannyh-deystviy-vo-vneshney-politike-na-2022-2023-gody
