CC BY
129РЕГИОНЫ И ГОРОДА
Бахлова О.В.1
д.полит.н., профессор кафедры всеобщей истории, политологии и регионоведения, Национальный исследовательский Мордовский государственный университет olga.bahlova@gmail.com, olga.bahlova@mail.ru Слугина А.Н.2
магистр регионоведения России, н.с. НОЦ « Политический анализ территориальных систем», Национальный исследовательский Мордовский государственный университет gorskaya_nastya@mail. ru
ПРИГРАНИЧНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО РЕГИОНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ: ВОЗМОЖНОСТИ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ В ФОРМАТЕ СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА3
Ключевые слова: акторность, «мягкая интеграция», приграничное сотрудничество, регион, Союзное государство Беларуси и России.
Keywords: actors, «soft integration», cross-border cooperation, region, Union State of Belarus and Russia.
Регионы Российской Федерации являются довольно активными участниками международных (внешних) связей, что коррелирует с общемировыми тенденциями. Несмотря на утвердившуюся в нашей стране централизованную модель регулирования международной деятельности субъектов РФ4, ее масштабы и формы весьма многоплановы. Среди таковых, учитывая протяженность российских границ, особое значение имеет приграничное сотрудничество.
Согласно федеральному законодательству приграничное сотрудничество - это часть международных отношений Российской Федерации, международных и внешнеэкономических связей приграничных субъектов РФ и муниципальных образований приграничных субъектов РФ с субъектами приграничного сотрудничества сопредельных гос у-дарств; при этом к приграничным субъектам РФ относятся субъекты Российской Федерации, территории которых прилегают к Государственной границе Российской Федерации. Субъектами приграничного сотрудничества Российской Федерации признаются Российская Федерация, приграничные субъекты РФ и муниципальные образования пр и-граничных субъектов РФ; субъектами приграничного сотрудничества сопредельных государств - сопредельные государства, государственно-территориальные, административно -территориальные и муниципальные образования сопредельных государств, рассматриваемые в качестве приграничных в соответствии с законодательством этих государств5.
Приграничное сотрудничество не без оснований можно трактовать в контексте развития так называемой «малой» интеграции, в свою очередь, являющейся структурным элементом «большой» интеграции дву х или нескольких государств. Оно может служить одним из мощных драйверов всех интеграционных процессов, охватывающих пространство Содружества Независимых Государств (СНГ). Примечательно, что в официальных документах РФ фиксируется осознание данной взаимосвязи. Так, в Концепции приграничного сотрудничества в РФ 2020 г. подчеркивается, что в условиях укрепления межгосударственных связей и усилившихся процессов интеграции приграничное сотрудничество приобретает особое значение как формат общения, в рамках которого государства, регионы и муниципальные образования осуществляют взаимодействие в экономической, научно -технической, гуманитарной и иных сферах. При этом акцентируются интересы не только собственно государств, но и регионов - в плоскости стимулирования комплексного и устойчивого развития приграничных субъектов РФ и расположенных на них муниципальных образований, способствования повышению благосостояния населения приграничной территории Российской Федерации, созданию местных точек роста, ориентированных на активное развитие международных экономических связей6. В целом в официальной позиции РФ выражены геополитическая и социально-экономическая составляющие.
1 Профессиональные интересы: теория и практика региональной интеграции, российско-белорусские отношения, государственная национальная политика и пространственное развитие Российской Федерации.
2 Профессиональные интересы: политические элиты, приграничное и межрегиональное сотрудничество, российско-
белорусские отношения.
3
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ и ЭИСИ в рамках научного проекта № 21 -011-31086 «Вызовы и возможности для Союзного государства Беларуси и России: внутреннее и внешнее измерения».
4 О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 04.01.1999 № 4-ФЗ (ред. от 13.07.2015). - https://base.garant.ru/179963/
5 Об основах приграничного сотрудничества: Федеральный закон от 27.06.2017 № 179-ФЗ (ред. от 08.12.2020). -http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_220884/
6 Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации: утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 07.10.2020 № 2577. - http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/74639793/
Один из ключевых интеграционных форматов для России на протяжении многих лет - Союзное государство Беларуси и России (СГБР). Считаем, что на современном этапе его актуальность только возрастает ввиду совокупности вызовов и угроз внутреннего и внешнего происхождения, среди которых в анализируемом ракурсе следует назвать и обострившуюся конкуренцию интеграционных проектов на пространстве СНГ на фоне активизации в нерегиональных акторов. Причем в ряде подобных проектов, альтернативных российским, прослеживается акцент на региональном измерении. Характерна в этом смысле программная инициатива Европейского Союза (ЕС) «Восточное партнерство» (ВП), включающая в том числе Республику Беларусь (РБ). В политике ВП на период после 2020 года обращает на себя внимание артикуляция роли ЕС в поддержке гражданского общества в странах-партнерах, стимулирующего социальные инновации и создание коалиций по реформированию на национальном, региональном и местном уровнях, а также намерение углубить экономическую интеграцию со странами-партнерами и между ними. ВП позиционируется как гибкое и всеобъемлющее, способствующее региональной интеграцииУказанные положения могли бы, если придерживаться идеалистического понимания, гармонично дополнять приоритеты СГБР, но лишь при складывании как между ЕС и СГБР, так и между их странами-членами отношений стратегического партнерства либо, как минимум, добрососедства. На практике же утвердились отношения конкурентного типа2, что фактически дезавуирует компле-ментарность ВП и СГБР, как и ВП и других интеграционных форматов под эгидой России, хотя белору сская сторона до кризиса 2020 г. придерживалась противоположного мнения. В то же время важно учитывать предлагаемые ВП странам-партнерам, их регионам и населению мнимые или реальные преимущества, чтобы предупредить/уменьшить/устранить риск ослабления интеграционной привлекательности пророссийских объединений. Но в первую очередь требуется обеспечить более полную имплементацию приграничного сотрудничества РФ и РБ в формате Союзного государства.
Приграничными регионами - субъектами приграничного сотрудничества РФ на этом направлении являются Брянская, Псковская, Смоленская области Российской Федерации; приграничного сотрудничества РБ - Витебская, Могилевская, Гомельская области Республики Беларусь. На данный момент преобладает торговая модель их сотрудничества. Между названными субъектами приграничного сотрудничества с обеих сторон сложились устойчивые торговые связи с большим объемом взаимного товарооборота. Так, только по итогам 2019 года Смоленская и Брянская области РФ вошли в «десятку» лидеров, импортирующих товары из Республики Беларусь; Смоленская область также находится в «десятке» лидеров, экспортирующих товары в Беларусь3.
Тем не менее, сотрудничество приграничных регионов России и Беларуси осуществляется и в других областях, приобретая межотраслевой характер. Весьма востребовано научное и гуманитарное приграничное сотрудничество. В частности, путем обмена технологиями и студентами (выделяются Могилевская, Гомельская, Смоленская и Брянская области). Достаточно успешен приграничный туризм, по крайней мере, так было до распространения коронави-русной инфекции. Здесь с российской стороны наиболее заметны Смоленская и Брянская области4. В целом заключено большое количество соглашений о сотрудничестве «регион-регион», «регион-государство», между городами, муниципальными образованиями, ведомствами. Реализуются соответствующие планы мероприятий5.
Упоминания о сотрудничестве на региональном и местном уровнях РФ и РБ появились еще в Договоре «О дружбе, добрососедстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Республикой Беларусь» 1995 г. В частности, в Договоре речь идет о необходимости обеспечения благоприятных условий для прямых связей и всестороннего сотрудничества на уровне административно -территориальных единиц в рамках их компетенции; содействии развитию торгово-экономических связей приграничных территорий обоих государств 6. Вместе с тем, в уже собственно интеграционных учредительных договорах - об образовании Сообщества России и Белоруссии (2 апреля 1996 г.), о Союзе Беларуси и России (2 апреля 1997 г.), как и в Уставе Союза (23 мая 1997 г.), ни приграничное, ни межрегиональное сотрудничество не закреплялись в качестве интеграционных приоритетов7. Не были введены подобные положения и в базовый на текущий момент интеграционный акт - Договор о создании Союзного государства России и Беларуси (8 декабря 1999 г.)8. Таким образом, с формально -юридической точки зрения приграничное и межрегиональное
1 Joint Communication to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Economic and Social Committee and The Committee of the Regions. Eastern Partnership policy beyond 2020. -https://eeas.europa.eu/sites/default/files/1_en_act_
part1_v6.pdf
2
См.: Болгова И.В. «Восточное партнерство» после украинского кризиса: ценность стабильности или стабильные ценности? // Современная Европа. - М., 2019. - № 7 (93). - С. 115-123; Прохоренко И.Л. Проект Европейского союза «Восточное партнерство»: к проблеме конкуренции на постсоветском пространстве // Россия и новые государства Евразии. 2017. - № 4 (37). - С. 48-60 и др.
3 Региональное сотрудничество. - http://embassybel.ru/belarus-russia-relations/regions/
4 См.: Абрамов Р.А., Стрельченко С.Г., Деревянко С.В. Межрегиональное сотрудничество в интеграционных процессах Союзного государства // Пространственная экономика. 2016. - № 4. - С. 153-173.
5 См.: Петух Т.В., Черненкова И.Ю. Роль интеграционных процессов в экономике Смоленского региона // Творческое наследие А.С. Посникова и современность. 2016. - № 10. - С. 182-187.
6 Договор о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Республикой Беларусь (Минск, 21 февраля 1995 г.). - http://base.garant.ru/1119268/
Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии (прекратил действие). - https://docs.cntd.ru/document/1901190; Договор о Союзе Беларуси и России. - https://docs.cntd.ru/document/1902007; Устав Союза Беларуси и России (прекратил действие). -https://docs.cntd.ru/document/9043017
8 Договор между РФ и Республикой Беларусь от 08.12.1999 «О создании Союзного государства». - http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_25282/
сотрудничество длительное время оставались вне союзного строительства, продолжая легально пребывать в поле межгосударственного взаимодействия на основе Договора 1995 г.
Разумеется, сложившееся положение дел не отвечает стратегическим интересам и потребностям обоих интегрирующихся государств, а также наращиванию созидательного потенциала СГБР. В «Приоритетных направлениях и первоочередных задачах дальнейшего развития Союзного государства на 2018-2022 годы» в качестве одного из направлений заявлено «Повышение эффективности и дальнейшее развитие межрегионального сотрудничества». Первоочередными задачами здесь названы проведение форумов регионов России и Беларуси, осуществление взаимодействия на многосторонних площадках по вопросам торгово-экономических отношений и международной повестки. Вариантами их решения - расширение практики заключения соглашений о сотрудничестве между региональными торгово-промышленными палатами России и Беларуси, совместного проведения в регионах-партнерах выставок-ярмарок и других мероприятий, направленных на развитие и диверсификацию взаимной торговли1. Однако приграничное сотрудничество среди приоритетных направлений по -прежнему не фигурирует, хотя соответствующие ориентиры могли бы быть включены и в указанное направление, конкретизируя его содержание, и в иные, например, «Сотрудничество в сфере физической культуры и спорта и формирование конкурентоспособного рынка туристических услуг». Показательно, что на сайте Постоянного Комитета Союзного государства в разделе «Поиск по документам» (https://www. postkomsg.com/documentatюn/?withSearch=Y) в опции «Межрегиональное сотрудничество» дается неутешительная статистика - «0 документов».
Тем не менее, некоторые элементы институционализации межрегионального и в меньшей степени - приграничного сотрудничества - в рамках СГБР внедрены. Главными площадками для обсуждения перспектив и значимости межрегиональных связей приграничных регионов России и Беларуси служат ежегодный Форум регионов Беларуси и России и постоянно действующий семинар при Парламентском Собрании Союза Беларуси и России по вопросам строительства Союзного государства.
Форум регионов белорусскими и российскими властями заслуженно рассматривается как главный проект сотрудничества регионов России и Беларуси, как эффективная площадка для партнерского диалога по вопросам экономической интеграции и межрегионального сотрудничества. Темами прошедших форумов стали: продовольственная безопасность, промышленная политика, единое гуманитарное пространство, инновационные технологии, приоритетные направления развития регионального сотрудничества, единое культурно -гуманитарное, информационное, образовательное пространство, торгово -экономическое сотрудничество 2.
Постоянно действующий семинар при Парламентском Собрании Союза Беларуси и России по вопросам строительства Союзного государства создан для активизации российско -белорусского интеграционного процесса, обобщения и анализа информации по актуальным международным проблемам и событиям, а также выработки рекомендаций по основным направлениям союзного строительства. На заседаниях семинара, помимо прочих, обсуждаются вопросы
3
регионального сотрудничества .
В интересующем нас ракурсе особо значимым можно признать 55 заседание семинара на тему «Форум пр игра-ничных территорий Республики Беларусь и Российской Федерации по законодательному обеспечению делового сотрудничества», состоявшееся 28-29 ноября 2018 г. в Брянске. Участники заседания наметили первоочередные задачи приграничного сотрудничества, которые во многом пересекаются с положениями действующей Концепции РФ. Среди положительных моментов отмечена активная инвестиционная деятельность в белорусско -российских приграничных районах (например, в Смоленской области РФ более 50 % совместных производств создано с участием белорусского капитала). С другой стороны, недостаточно развито производственное совместное сотрудничество небольших предприятий. Выявлены проблемы, снижающие эффективность приграничного сотрудничества - общего характера (неравномерность социально-экономического развития регионов, отсутствие системы стратегического прогнозирования и пространственного планирования) и недостатки в развитии самого института приграничного территориального сотрудничества. Участники форума акцентировали важность правового, информационного и научно -методического обеспечения межрегионального сотрудничества, создания координирующих органов и др. По итогам форума был выработан ряд рекомендаций, адресованных национальным и союзным органам управления. Рекомендации сфокусированы на преодолении ключевых в данной плоскости уязвимостей. В частности, предложено рассмотреть: целесообразность подготовки совместных программ развития в сфере приграничного сотрудничества, а также совместных проектов в научно-технической и инновационных сферах; возможность широкого использования в рамках программ сотрудничества регионов научно -технических результатов и объектов, разработанных в рамках выполнения научно -технических программ Союзного государства по космической тематике; финансовой поддержки органов местного управления и самоуправления, а также отдельных организаций, участвующих в осуществлении программ межрегионального сотрудничества; подготовки проекта Конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и местных властей; практики публикации материалов о приграничном сотрудничестве в средствах массовой
1 Приоритетные направления и первоочередные задачи дальнейшего развития Союзного государства на 2018-2022 годы. -https://www.postkomsgxom/documentation/?withSearch=Y
2 Макарова С.Е. Форумы регионов Беларуси и России - эффективный инструмент союзной интеграции // Россия - Беларусь: 20 лет Союзному государству (образовательные, научно-исследовательские и социогуманитарные аспекты развития российско -
белорусских отношений): материалы Междунар. науч.-практ. конф., Могилев, 21-22 ноября 2019 г. - Могилев, 2019. - С. 147-150.
3
Заседания Семинара при Парламентском Собрании. - https://belrus.ru/content/seminar_zasedaniya/
информации Союзного государства1. Реализация названных и иных рекомендаций, на наш взгляд, могла бы существенно продвинуть институционализацию приграничного сотрудничества в формате СГБР, усилить сопряжение механизмов интеграционного и межгосударственного характера, с артикуляцией первостепенного значения именно первых, союзных.
В данной связи укажем на отдельные союзные программы2, наиболее актуальные для приграничных регионов РФ и РБ: Программу совместной деятельности России и Беларуси в рамках Союзного государства по защите населения и реабилитации территорий, пострадавших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС (2019-2022); «Развитие системы гидрометеорологической безопасности Союзного государства на 2017-2021 годы», в которой предусматривается создание электронных климатических справочников по территориям сопредельных областей РФ и РБ по согласованным методикам. Однако среди их исполнителей и соисполнителей отсутствуют представители (органы государственной власти и местного (само)управления) приграничных регионов.
Можно вспомнить также о функционировании Межпарламентской комиссии Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Совета Республики Национального Собрания Республики Беларусь по межрегиональному сотрудничеству. В то же время ее функции охватывают не только СГБР, но и Евразийский экономический союз (ЕАЭС)3, т.е. она не является специализированным союзным институтом. Комиссия по межрегиональному сотрудничеству действует в структуре Молодежной палаты Парламентского Собрания Союза Беларуси и России. Правда, серьезным недостатком здесь остается слабое информационное сопровождение ее работы и результатов. Одной из самых насущных инициатив молодых парламентариев (с участием другого структурного подразделения - Комиссии Молодежной палаты по вопросам экологии и природопользования) является проект «Экологическая карта Союзного государства», предполагающий изучение экологического состояния приграничных регионов РФ и РБ. Планируется его расширение на всю территорию Союзного государства 4.
Важную роль играют совместные/двусторонние рабочие группы (Брянской области и Республики Беларусь; Смоленской области и Республики Беларусь; Псковской области и Республики Беларусь). Отрадно, что они включают не только представителей государственных органов, но и деловых кругов (торгово -промышленных палат, ведущих предприятий)5, что существенно расширяет обсуждаемую повестку и качественно укрепляет перспективы многоуровневой акторности в плоскости союзного строительства.
Подытоживая, полагаем, что углубление институционализации в анализируемой области непосредственно в формате Союзного государства позволило бы улучшить процесс принятия политических решений и адаптировать приграничное сотрудничество под специфические механизмы и инструментарий союзного строительства, тем самым обеспечить корреляцию всех либо большинства уровней и сегментов в системе российско -белорусских отношений. Однако будет явно недостаточно ограничиться выполнением простых формальностей - скажем, образованием новых органов (советов, комиссий и пр.), наделенных теми или иными полномочиями в сфере приграничного сотрудничества. Необходимы наращивание нормативного и информационного сопровождения этой и других сфер, о чем говор и-лось еще в рекомендациях Форума 2018 г., внедрение комплексного похода, учитывающего в том числе особенности потенциала и развития приграничных территорий, их внутренней и внешней среды. Выстраивание насыщенных и эффективных связей типа «регион-регион» в плоскости интеграционного взаимодействия Российской Федерации и Республики Беларусь тормозится и препятствиями внутри - и межгосударственного уровня, например, доминированием центральных элит, различиями в формах политико-территориального устройства, нередко влекущими фрагментарность и верхушечность социально -политических коммуникаций в рамках СГБР. Более тесная интеграция приграничных регионов обеих стран вероятна лишь при урегулировании принципиальных, давно назревших вопросов, затрагивающих будущее Союзного государства и его соотношение с другими интеграционными форматами. Данная многозначная задача актуализируется сложной геополитической ситуацией на внешней границе Союзного государства, об о-стрением «интеграционной дилеммы» на пространстве СНГ, дотационностью приграничных с РБ субъектов РФ, другими внутренними уязвимостями РФ и РБ, а также совмещением в СГБР институциональных параметров прошлого (Союза Беларуси и России) и настоящего, где также сохраняются серьезные проблемы (отсутствие наднациональности как таковой, незавершенность союзной бюрократии, отказ от создания Союзного парламента, способного придать процессу союзного строительства дополнительную легитимность и пр.).
1 Форум приграничных территорий Республики Беларусь и Российской Федерации по законодательному обеспечению делового сотрудничества. - https://belrus.ru/info/55-zas-seminara/
2
Союзные программы и проекты. - https://www.postkomsg.com/programs/
3
Межпарламентская комиссия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Совета Республики Национального Собрания Республики Беларусь по межрегиональному сотрудничеству. - http://council.gov.ru/activity/crosswork/ dep/80/
4 Экологическая карта Союзного государства поможет состоянию природной среды. - https://www.postkomsg.com/culture/ 228571/
5 Беларусь и Псковская область России определили дальнейшие направления взаимодействия. - http://www.embassybel.ru/ news/press-releases/5af5392f76c1.html
