CC BY
611ТЕМАТИЧЕСКОЕ ДОСЬЕ: К 20-летию создания Союзного государства России и Белоруссии
Союзное Государство Российской Федерации и Республики Беларусь: институционали-
зация и современное состояние
Д.В. Малышев
Национальный исследовательский институт мировой экономики и международных отношений имени Е. М. Примакова Российской академии наук, Москва, Россия
Аннотация. Аннотация. Союзное государство России и Беларуси уже на протяжении двадцати лет является одним из наиболее прочных интеграционных объединений на постсоветском пространстве. В рамках данной статьи автор исследует основные этапы исторического становления и развития этого интеграционного образования, имевшие место трудности в его формировании. Дана характеристика институциональной структуры Союзного государства, его основных органов, как существующих в настоящее время, так и тех, которые еще только предполагается создать. Особое внимание уделено современному состоянию Союзного государства и возможным сценариям его развития в будущем.
Анализируется двадцатилетняя история Союзного государства России и Белоруссии, достижения и неудачи, которые имелись и имеются в рамках этого интеграционного объединения. Подробно раскрывается содержание Договора о создании Союзного государства как основного юридического акта, закрепившего базовые принципы и цели его деятельности. Подробно охарактеризованы основные руководящие органы Союзного государства, их состав и функции. Особое внимание в данном контексте уделено деятельности Высшего Государственного Совета, Парламентского Собрания, Совета министров, Постоянного комитета и Государственного секретаря Союзного государства.
Особое внимание в работе уделено современному состоянию Союзного государства, трудностям на пути его развития в настоящее время и тем попыткам, которые его участники предпринимают для дальнейшей более тесной интеграции двух стран. Дана характеристика работы в рамках Союзного государства в плане углубления валютной интеграции, которая в идеале может привести к введению единой валюты в Союзе. Показаны сценарии возможного развития Союзного государства в будущем. В итоге автор делает вывод, что Союзное государство себя далеко не исчерпало, а сам факт его существования способствует и будет способствовать более динамичному развитию России и Белоруссии как в настоящее время, так и в будущем.
Ключевые слова. Союзное государство России и Беларуси, Россия, Белоруссия, интеграция, постсоветское пространство, В. Путин, А. Лукашенко, ЕАЭС.
The Union State of the Russian Federation and the Republic of Belarus: Institutionalization
and the Current Condition
D.V. Malyshev
E. Primakov National Research Institute of World Economy and International Relations of the Russian Academy of Sciences, Moscow, Russia
Abstract. For twenty years, the Union State of Russia and Belarus has been one of the most durable integration associations in the post-Soviet space. In the framework of this article, the author explores the main stages of the historical formation and development of this integration formation, which had difficulties in its formation. The characteristic of the institutional structure of the Union State, its main bodies, both existing at the present time and those that are still supposed to be created, is given. Particular attention is paid to the current state of the Union State and possible scenarios of its development in the future.
1551
It analyzes the twenty-year history of the Union State of Russia and Belarus, the achievements and failures that were and are within the framework of this integration association. The contents of the Treaty on the Creation of the Union State as the main legal act that enshrines the basic principles and goals of its activities are disclosed in detail. The main governing bodies of the Union State, their composition and functions are described in detail. Particular attention in this context is paid to the activities of the Supreme State Council, the Parliamentary Assembly, the Council of Ministers, the Standing Committee and the Secretary of State of the Union State.
Particular attention is paid to the current state of the Union State, the difficulties on the way of its development at the present time and the attempts that its participants are making for further closer integration of the two countries. The article describes the work within the Union State in terms of deepening currency integration, which ideally can lead to the introduction of a single currency in the Union. Scenarios of the possible development of the Union State in the future are shown. As a result, the author concludes that the Union State has far from exhausted itself, and the fact of its existence contributes and will contribute to a more dynamic development of Russia and Belarus, both now and in the future.
Keywords. The Union State of Russia and Belarus, Russia, Belarus, integration, post-Soviet space, V. Putin, A. Lukashenko, the EAEU.
Проблема строительства Союзного Государства России и Белоруссии в канун 20-летнего юбилея с момента его создания привлекает к себе внимание научной общественности как в самих странах-участницах интеграционного проекта, так и из других стран. На настоящий момент сложилась весьма обширная историография данного вопроса. Большое внимание данной проблематике уделяет и журнал «Постсоветские исследования», который не раз обращался к изучению данной темы [Косов 2018; Лазор-кина 2018; Мысова 2018; Петрович-Белкин 2018]. Также следует выделить работы, опубликованные на страницах журнала Вестник РУДН. Серия Международные отношения. [Вихрян 2010; Гваришвили 2011].
8 декабря 2019 г. исполняется двадцать лет со дня создания Союзного Государства Российской Федерации и Республики Беларусь (СГРБ). Целью данной статьи является попытка анализа достижений и потерь данного межгосударственного образования, его современного состояния и возможных перспектив развития. Кроме того, 8 декабря является и своеобразным днем рождения СНГ, которому в 2019 г. исполняется уже 28 лет, а в 2021 г. данное государственное образование отметит свое тридцатилетие. В 2020 г. свой пятилетний юбилей отметит еще одно важное интеграционное образование постсоветского пространства (ПСП) - Евразийский экономический союз (ЕАЭС).
Попытки в том или ином виде реформировать структуры, созданные в регионе СНГ предпринимались неоднократно. И СГРБ в данном контексте не является исключением. Потому не вызывает сомнения актуальность проблемы - насколько интеграция РФ и РБ в контексте существования Союзного государства окажется жизнеспособной, сможет ли оно действенно реагировать на глобальные вызовы современности и на региональные вызовы, возникающие на ПСП.
История становления Союзного Государства РФ и Республики Беларусь
Республика Беларусь (РБ) явилась одним из инициаторов подписания 8 декабря
1991 г. Беловежского соглашения, которое фактически положило конец существованию СССР. Даже подписано было это соглашение в белорусских Вискулях. Верховный Совет Белоруссии очень быстро ратифицировал его - уже 10 декабря 1991 г. Первые годы развития независимой РБ, отмеченной правлением С. Шушкевича, сопровождались попытками, по примеру соседней Украины, максимально дистанцироваться от России. Проблемы возникали в различных сферах -как и Киев, Минск не стал подписывать Договор о коллективной безопасности (ДКБ), тормозил своё ядерное разоружение в мае
1992 г. Тогда же Белоруссия вышла из рублевой зоны. Россия, в свою очередь, прибегла к резкому сокращению поставок энергоресурсов в РБ, что привело к негативным экономическим последствиям в республике,
1552
которая была очень зависима от этих поставок.
Тем не менее, РБ изначально имела тесные контакты с РФ. 25 июня 1992 г. были установлены официальные дипломатические отношения между двумя государствами. В 1993 г. было создано посольство Республики Беларусь в Российской Федерации, а 27 января 1993 г. был назначен первый Чрезвычайный и Полномочный Посол Белоруссии в России В. Даниленко.
Ситуация начинает кардинально меняться после избрания в 1994 г. первым (и пока единственным) президентом страны А. Лукашенко, который как раз и пообещал во время своей предвыборной кампании улучшить отношения Белоруссии и России. Уже в январе 1995 г. между двумя странами был заключен Таможенный союз, который в определенной мере стал основой подобного союза в рамках СНГ. В феврале 1995 г. РФ и РБ заключили Договор о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве, затрагивавший, в числе прочего, вопросы размещения на территории РБ российских военных баз и поставок российских энергоносителей.
Символично было и то, что 26 мая 1995 г. у белорусской деревни Речка был убран пограничный знак - это фактически означало ликвидацию границы между двумя государствами. А само единение двух народов было продолжено. 2 апреля 1996 г. президенты России и Белоруссии Б. Ельцин и А. Лукашенко подписали Договор об образовании Сообщества Беларуси и России, и с тех пор 2 апреля отмечается как День единения народов двух славянских республик [Михайлов 2005: 134-135].
Ровно через год, 2 апреля 1997 г., был подписан Договор о Союзе Беларуси и России. 25 декабря 1998 г. президенты России и Белоруссии Б. Ельцин и А. Лукашенко подписали новый пакет документов, в который, в частности, вошла Декларация о дальнейшем единении Беларуси и России1. А уже 8 декабря 1999 г. новое политическое образование было окончательно оформлено под-
1 Декларация о дальнейшем единении республики Беларусь и Российской Федерации [Электронный ресурс] - Режим доступа:
http://www.soyuz.by/about/docs/declare/ (дата обращения: 15.11.2019).
писанием Договора о создании Союзного государства, который был ратифицирован парламентами обоих государств и вступил в силу 26 января 2000 г. С этого момента можно говорить о реальном создании Союзного государства РФ и РБ и начале его истории [Внешняя политика 2017: 24].
В соответствии с Договором были сформированы высшие органы СГ - Высший государственный совет (ВГС), Совет министров (СМ) и Постоянный комитет (ПК). Парламентским компонентом нового объединения стало Парламентское собрание Союза Беларуси и России, которое было образовано в 1997 г. Кроме того, для более эффективной работы СГРБ были учреждены Пограничный и Таможенный комитеты, Комиссия СГ по гидрометеорологии и мониторингу загрязнения природной среды, Комиссия по тарифному и нетарифному регулированию, Телерадиовещательная организация (ТРО) и т.д. Состоялась и военно-стратегическая интеграция двух стран в рамках СГ: стали ежегодно проводиться совместные военные учения и маневры -такие как командно-штабные учения «Щит» и стратегические учения «Запад». Была создана региональная группировка войск СГ, в которую вошли Вооруженные силы (ВС) РБ и 20-я армия Западного военного округа ВС РФ [Внешняя политика 2017: 75, 77].
Одним из важных моментов истории Союзного государства - проблема принятия в его состав новых членов, что не противоречит Договору о создании СГ, но после чего СГ должно изменить свое название. В различные периоды такие предложения рассматривались, но всякий раз отклонялись парламентами Армении, Киргизии и Молдавии. Что касается последней, то в ней лидер Коммунистической партии Республики Молдова (РМ) В. Воронин, сразу же после своего избрания на пост президента в 2001 г., заявил даже о планах страны по вступлению в СГРБ. Но вскоре от этой линии молдавское руководство уже полностью отказалось, четко взяв приблизительно с 20042005 г. курс на интеграцию в Европейский союз (ЕС), что никак не состыковалось с идеей включения РМ в СГ. В 1999 г. президент Югославии С. Милошевич сделал заявление о возможности присоединения его
1553
страны к Союзу на правах наблюдателя. В 2007 г. о стремлении теснее интегрироваться с Союзом высказался председатель Сербской радикальной партии Т. Николич. О желании присоединиться к СГ заявляло руководство признанных Россией, но не признанных РБ, республик Абхазия и Южная Осетия. О подобном желании заявляли и власти непризнанной Приднестровской Молдавской Республики (ПМР). Примечательно, что 17 октября 2008 г. парламенты Абхазии и Южной Осетии получили статус постоянных наблюдателей при Парламентском собрании Союза России и Белоруссии [Пивовар 2010: 68]. Но реального расширения Союза так и не произошло, и он продолжает существовать только в формате двух государств.
С 2002 г. на разных уровнях обсуждался вопрос о принятии единого Конституционного Акта Союзного Государства, главной целью которого является четкое определение государственного устройства и правовой системы Союза. Этот Акт до сих пор не принят, хотя, по сути, он должен был стать своего рода промежуточным звеном между Договором о создании СГ и его полноценной Конституцией. Определенным шагом на пути углубления интеграционных процессов явилось решение президентов двух стран в декабре 2018 г. о создании межправительственной рабочей группы по развитию интеграции (от России её возглавил министр экономического развития М. Орешкин, от Белоруссии - министр экономики Д. Кру-той)1.
Важная веха в истории создания СГРБ -подписание 8 декабря 1999 г. Договора о создании Союзного государства. До сих пор возникает вопрос - случайно или нет президенты России и Белоруссии Б. Ельцин и А. Лукашенко утвердили этот документ именно 8 декабря - в годовщину подписания печально известного Беловежского соглашения, которое фактически поставило крест на существовании Союза ССР? Не хотели ли они сделать своеобразный символический жест - 8 декабря СССР распался, но именно
1 История интеграции России и Белоруссии в рамках Союзного Государства [Электронный ресурс] - Режим доступа: https://tass.ru/info/6890804(дата обращения: 12.11.2019).
в этот день на его пространствах начинается новый этап интеграции?
Договор как юридический документ состоит из VII разделов, VI глав и 71 статьи. Он охватывает различные вопросы становления, существования и развития СГ. В частности, определяются цели и принципы данного образования, в числе которых -обеспечение мирного и демократического развития двух стран, создание между государствами единого экономического пространства, соблюдение основных прав и свобод человека, борьба с преступностью и т.д. В качестве основных принципов создания и деятельности СГ называются равенство государств-участников и добровольность их вхождения в состав этого объединения. В договоре есть и много нереализованных положений. Так, в ст. 13-й говорится о единой денежной единице СГ и едином эмиссионном центре, которые, как известно, так на сегодняшний день и не созданы.
Определяются в договоре исключительные предметы ведения СГ. К ним, в частности, отнесены: единое экономическое пространство; денежно-кредитная, валютная, налоговая и ценовая политика; конкуренция и защита прав потребителей; управление собственностью СГ; пограничная политика и т.д. (ст. 17). В разделе IV Договора даётся характеристика бюджета СГ, который формируется за счет ежегодных отчислений из бюджетов государств-участников. Дана в договоре характеристика органов СГ, о которых речь пойдет ниже. Предусмотрена в этом документе и возможность прекращения членства в данном объединении, после чего оно прекращает свое существование. Так, согласно ст. 67 Договора такое решение может принято только на основе общегосударственного референдума, и если это решение будет положительным, то через 18 месяцев после проведения референдума данный Договор прекращает свое существование. Что же касается его срока, то он не требует пролонгации, а является бессрочным (ст. 69)2.
Заключение этого договора 20 лет назад стало определенным прорывом, учитывая те
2 Договор о создании Союзного государства [Электронный ресурс] - Режим доступа: http ://www. soyuz.by/about/docs/dogovor5/ (дата обращения:12.11.2019).
1554
негативные тенденции, которые имелись в регионе постсоветского пространства (ПСП) в плане интеграции на протяжении всех 1990-х годов. В тот период рушились привычные гг., вновь образованные республики пытались как можно в большем объеме получить суверенитет и, как следствие этого, максимально дистанцироваться от России, в то время как Запад все больше и больше подчинял себе пространство бывшего СССР. И на этом неблагоприятном фоне принятие подобного документа выглядело как серьёзный прорыв в политике интеграции на пространствах СНГ. Таким образом, Союз России и Белоруссии состоялся, несмотря на объективные трудности. По прошествии времени можно констатировать: он имеет такую степень интеграции, к которой так и не приблизились ни ОДКБ, ни ЕАЭС, ни само СНГ. Это связано в первую очередь с формированием единых общесоюзных органов, а также с созданием единого экономического пространства, единого гражданства, единых транспортной, энергетической и валютной систем, общей охраны границ и т.д.
Но, к сожалению, многие положения данного договора остались только на бумаге. Основными достижениями, безусловно, можно считать определенные успехи интеграции в области военно-технического сотрудничества (ВТС) и обеспечения равенства граждан на территории государств СГРБ. Но имеют место и крайне проблемные аспекты развития Союзного государства - такие как его институционализация, так и не доведенная до конца, отсутствие единой Конституции, единой валюты, единого гражданства.
Кроме того, есть и другие проблемы. Официальный Минск очень гордится своей политикой «многовекторности», а реализуя её, он объективно подтачивает устои и основы Союзного государства. Достаточно вспомнить, что Белоруссия так и не признала вслед за Россией Абхазию и Южную Осетию. Продолжает она твердить о территориальной целостности Украины, т.е. не признает факт воссоединения с Россией Крыма в марте 2014 г.1 Западные НКО ак-
1 Союзный договор России и Белоруссии: рывок или стагнация?[Электронный ресурс] - Режим досту-па:https://www.ritmeurasia.org/news--2019-03-12--
тивно работают в Белоруссии, формируя здесь антироссийские настроения. Нельзя забывать и несколько вольное отношение в Белоруссии к исторической памяти. Так, в стране пышно отмечалось 100-летие марионеточной, по сути, Белорусской народной республики (БНР), созданной в 1918 г. В то же время практически не проводились мероприятия, посвященные образованию Белорусской Советской Социалистической Республики (БССР), которая впервые была провозглашена 1 января 1919 г., окончательно создана в 1920 г. и, собственно, определила территориальные границы и основу современного положения РБ, просто не существовавшей до этого в истории.
Институциональная структура Союзного Государства России и Беларуси
В соответствии с Договором о создании СГРБ, оно имеет определенную институциональную структуру (на этом основании можно сделать вывод, что это скорее международная организация, нежели единое государство).
Высшим органом СГРБ является Высший Государственный Совет Союзного государства (ВГССГ). Он представляет из себя структуру, достаточно представительную по составу. В частности, в его заседаниях участвуют главы государств России и Белоруссии (В. Путин и А. Лукашенко), премьер-министр РБ (С. Румас) и Председатель правительства РФ (Д. Медведев), Председатели палат Национального Собрания (парламента) РБ - Совета Республики (М. Мяснико-вич) и Палаты представителей (В. Андрейченко), председатели палат Федерального Собрания РФ - Совета Федерации (В. Матвиенко) и Государственной Думы (В. Володин).
ВГССГ в своей деятельности может решать любые принципиальные вопросы развития и деятельности СГРБ, образовывать новые и упразднять старые органы Союзного государства, утверждать единый бюджет Союза, международные договоры Союза и т.д. Организует работу ВГССГ председатель. Эту должность с 2000 г. бессменно занимает президент РБ А. Лукашенко, хотя
sojuznyj-dogovor-rossii-i-belorussii-ryvok-ili-stagnacija-41525 (дата обращения: 18.11.2019).
1555
возможна и ротация, если такое решения примут главы двух государств1.
Важное место в институциональной структуре СГ занимает его парламентский компонент, роль которого выполняет Парламентское Собрание Союза Белоруссии и России (ПС СБР). Его институциональное оформление произошло после подписания Договора о создании СГРБ, где данному органу и было дано его современное название - ПС СБР. Этот орган имеет свой регламент, который был принят 13 июня 1997 г. В работе ПС СБР предусмотрен статус наблюдателей, который имеют: Межпарламентская Ассамблея СНГ, Парламент Республики Южная Осетия, Народное Собрание - Парламент Республики Абхазия, Межпарламентская Ассамблея Православия.
Что касается руководства ПС СБР, то его Председателем является В. Володин -Председатель Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а его заместителем -В. Андрейченко, Председатель Палаты Представителей Национального Собрания РБ2.
Состава участников этого представительного органа формируется из депутаций палат Федерального Собрания РФ и Национального Собрания РБ - по 36 депутатов соответственно [Косов 2009: 204]. Главным функциональным предназначением ПС СБР является разработка проектов законодательных актов, относящихся к ведению Союзного государства. Кроме того, оно осуществляет ратификацию международных договоров, заключенных от имени СГ; утверждает бюджет СГ; содействует созданию единой информационно-правовой системы СГ3.
1 Высший Государственный Совет Союзного государства [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.soyuz.by/official/vgs/ (дата обращения: 19.11.2019).
2 Парламентское Собрание [Электронный ресурс] -Режим доступа: https://www.postkomsg.com/higher_authorities/parliame ntary_assembly.php (дата обращения: 21.11.2019).
3Регламент Парламентского Собрания Союза Белару-
си и России. - Официальный портал Парламентского собрания Союза Беларуси и России // http://www.belrus.ru/law/act/dokumentyi_reglamentiruy uchie_de/reglament_parlamentskogo_sobrani/reglament-ps.html (дата обращения - 23.11.2019).
В целом основные приоритетные сферы и направления деятельности СГРБ определяются специальным документом - «Приоритетные направления и первоочередные задачи дальнейшего развития Союзного государства на 2018-2022 годы», который был принят в июне 2018 г. в г. Минске на заседании ВГС СГ4. В этом документе в качестве основных сфер деятельности СГ определяются: бюджетно-финансовая сфера, формирование договорно-правовой базы СГ, сфера безопасности (включая сюда, исходя из современных реалий, и обеспечение ки-бербезопасности), развитие межпарламентских связей как между парламентами РФ и РБ, так и с другими международными структурами, которые активно работают в области взаимодействия парламентариев различных стран и международных организаций. В частности, ПС СБР получило статус наблюдателя в следующих организациях: Межпарламентском Союзе (InterParliamentary Union), действующем с 1889 г. и являющемся крупнейшей площадкой для консультаций парламентариев различных стран мира; в Парламентской Ассамблее Организации Черноморского экономического сотрудничества (ПА ОЧЭС), Межпарламентской Ассамблее государств - участников СНГ (МПА СНГ), Парламентской Ассамблее Организации договора о коллективной безопасности (ПА ОДКБ), Межпарламентской Ассамблее Православия (МАП), Парламентском союзе государств - членов Организации Исламского сотрудничества (ПС ОИС).
Функции своеобразного органа исполнительной власти в рамках Союзного государства возложены на Совет министров (СМ СГ), в который входят Председатель, главы правительств Белоруссии и России, министры иностранных дел, экономики и финансов двух государств, руководители отраслевых и функциональных органов СГРБ, а также Государственный секретарь. Председатель назначается ВГС на основе ротации, им является один из глав правительств. В 2019 г. эти функции осуществляет глава
4 Союзное государство. Официальный сайт Постоянного Комитета Союзного государства // https://www.postkomsg.com/documentation/ (дата обращения - 21.11.2019).
1556
Правительства РФ Д. Медведев. СМ СГ выполняет важную работу по организации деятельности Союзного государства и реализации задач, которые стоят перед ним.
В частности, СМ СГ разрабатывает основные направления осуществления политики по развитию СГ; вносит в Парламент СГ основные проекты законов; контролирует выполнение принятых в рамках СГРБ решений; разрабатывает и вносит в Парламент СГ проект бюджета, обеспечивает его исполнение и составляет отчет об исполнении бюджета; занимается вопросом создания и развития единого экономического пространства СГ; способствует проведению единой и согласованной политики РФ и РБ в сфере международных отношений1.
Основным постоянно действующим рабочим органом СГРБ является Постоянный комитет, который выполняет функции рабочего аппарата ВГС СГ и СМ СГ, созданного 27 июня 2000 г. постановлением ВГС СГ. Функции ПК СГ носят в основном технический характер. Так, ВГС СГ осуществляет на практике реализацию положений Договора о создании Союзного государства, разрабатывает предложения по стратегии развития СГ, координирует работу отраслевых и функциональных органов, готовит повестки заседаний высших органов СГ и т.д. В своей деятельности ПК СГ подотчетен непосредственно СМ СГ. Его работой руководит Государственный секретарь Союзного государства (ГС СГ) - эту должность занимает генерал-лейтенант в отставке Г. Рапо-та, а в состав ПК СГ входят четыре члена, которые по должности являются заместителями ГС СГ (два от РБ, два - от РФ)2.
Если в целом говорить об институциональной структуре СГРБ, то первоначально, исходя из текста Договора 1999 г., предполагалось создать 8 структур: ВГС, Парламент, Совет министров, Постоянный комитет, Суд, Счетную палату, Единый эмиссионный центр и Комиссию по правам челове-
1 Союзное государство. Официальный сайт Постоянного Комитета Союзного государства // https://www.postkomsg.com/higher_authorities/council_ of_ministers.php (дата обращения - 21.11.2019).
2Союзное государство. Официальный сайт Постоянного Комитета Союзного государства // https://www.postkomsg.com/higher_authorities/permane й_соттй:ее/ (дата обращения - 21.11.2019).
ка. В итоге было создано только четыре первые структуры, которые условно мы можем назвать работающими механизмами СГ. Но и здесь существуют определенные нюансы.
Во-первых, в рамках СГ так и не введена должность единого главы государства -Президента, и функции такого «коллективного президента» выполняет ВГС, что не совсем можно признать показателем завершенного государственного строительства.
Во-вторых, ПС СГ РБ - это скорее механизм межпарламентского сотрудничества, нежели единый парламент. В связи с тем, что в СГ так и не принята единая Конституция, ПС в своей деятельности руководствуется конституциями РФ и РБ, а также нормативно-правовыми актами, принятыми в рамках СГ. Несмотря на то, что между основными законами двух стран существует очень много общего, отсутствие единого конституционного акта затрудняет и будет в будущем затруднять работу ПС.
В-третьих, СМ СГ так и не приобрело значения единого правительства. Это скорее орган сотрудничества, взаимодействия и реже - механизма совместного принятия решений органами исполнительной власти двух стран, значительный аспект деятельности которого сводится к разработке союзного бюджета.
В-четвертых, Постоянный комитет СГ является органом чисто техническим, практически не имеющим наднациональных полномочий, решения которого носят в основном рекомендательный характер (эти рекомендации обращены либо к высшим органам СГ, либо к государственным структурам РФ и РБ).
Что касается неработающих механизмов, то здесь можно отметить несколько существенных моментов.
Первый касается Суда СГ. Его статус определен Договором о создании СГ, и этот орган должен обеспечить единообразное толкование и применение Договора, исполнение других нормативно-правовых актов, принятых в рамках СГ. В состав Суда должны войти 9 судей, которых будет назначать сроком на 6 лет ПС СГ. В соответствии с Договором решения Суда должны приниматься двумя третями голосов от общего
1557
числа судей, и эти решения должны иметь обязательную юридическую силу. Но в настоящее время Суд СГ так и не сформи-рован1, а споры, возникающие между двумя странами, решаются главным образом в Экономическом Суде СНГ.
Не решена проблема и со Счетной палатой. Этот орган предполагалось создать для осуществления контроля за финансами СГ, однако он так и не был создан несмотря на то, что он позволил бы проводить аудит расходования средств бюджета СГ. В соответствии с Договором, Счетная палата должна состоять из 11 членов, назначаемых на 6 лет из числа граждан РФ и РБ. Назначаться они должны Парламентским Собранием по представлению Совета Министров, но при этом в состав Счетной Палаты не может одновременно входить более 7 граждан одного государства. По итогам финансового года (он совпадает с календарным) Счетная палата обязана была бы, согласно Договору, представлять Совету Министров и Парламенту ежегодный отчет. В свою очередь эти органы могут вносить в ВГС предложения, касающиеся оздоровления финансов Союзного государства2.
Так все еще не заработали в СГ такие важные органы, как Единый эмиссионный центр и Комиссия по правам человека. Единый эмиссионный центр пока в принципе не возможно создать, поскольку не решен вопрос с введением единой валюты СГ. Что касается Комиссии по правам человека, то подобные функции целесообразно было бы передать Суду СГ, который в случае его создания сможет давать юридическую оценку соблюдению прав человека в СГ.
Нет в СГ и единого гражданства, не создана единая паспортная система. При этом пограничный контроль между двумя государствами отменили еще в 1995 г., и на сегодняшний день его фактически не существует. Некоторое изменение режима пограничного контроля имело место в 2017 г., когда ФСБ РФ установило контроль на грани-
1 Суд Союзного государства // http://www.belrus.ru/about/organy_souznogo_gosudarstv aZsud.html (дата обращения - 20.11.2019).
2 Счетная палата Союзного государства // http://www.belrus.ru/about/organy_souznogo_gosudarstv aZschetnaya_palata.html (дата обращения - 20.11.2019).
це, чтобы избежать ее пересечения нелегалами, а также предотвратить провоз товаров, попадающих под санкции РФ (связано это было, прежде всего, с тем, что в январе 2017 г. РБ ввела безвизовый режим для граждан более чем 80 стран).
Таким образом, можно сделать вывод, что за двадцатилетний период существования и развития СГРБ в его рамках была сформирована институциональная структура, которая выглядит абсолютно оправданной в сложившихся международных реалиях. Органы СГ (те, что созданы к настоящему времени) являются реально действующими - в рамках их функционирования осуществляются регулярные встречи, консультации, четко выработан механизм принятия решений. Необходимо, тем не менее, придать всем этим структурам более наднациональный характер, чтобы их решения были обязательны для органов власти РФ и РБ. Необходимо максимально ликвидировать противоречия, существующие между национальными законодательствами РБ и РФ, на что должна быть направлена деятельность ПС СБР. В идеале необходимо было бы принять единую Конституцию (она может называться более обобщенно - Конституционный акт), что усилит интеграцию в рамках СГ. Наличие такой структуры, как ЕАЭС, в которую, как известно, входят и РФ, и РБ, не противоречит самому духу существования и развития СГ, так как первой структуре еще потребуется достаточно длительное время, чтобы достичь той степени интеграции, которая существует в рамках СГ.
Современное состояние СГРБ и попытки его модернизации
Конечно, нельзя сводить все российско-белорусские отношения только к формату Союзного государства. Некоторые из них явно выходят за рамки данного интеграционного образования, не все попадают под его юрисдикцию, хотя очень часто все отношения между Россией и Белоруссией пытаются анализировать именно через контент СГРБ. На современном этапе прослеживается явная тенденция сведения отношений между двумя государствами только к формату СГ. Но это не всегда оправдано. В контексте данного исследования необходимо
1558
прояснить некоторые аспекты современного развития Союзного государства, характерных черт его развития на современном этапе.
Одним из наиболее существенных остается вопрос о дальнейшем углублении интеграции в рамках СГРБ, с учетом того факта, что существует Евразийский экономический союз (ЕАЭС), в который входят Россия и Белоруссия и который тоже нацелен на углубление интеграции. Россия предлагает создать и ввести в действие те структуры Союзного государства, которые предусмотрены договором от 8 декабря 1999 г., но на сегодняшний день реально не функционируют - единый эмиссионный центр, единую таможню, суд, счетную палату. Белоруссия также формально не собирается отказываться от формата СГ, но упор делает на том, что его развитие должно строиться на равноправной основе - не путем создания новых бюрократических структур, а через развитие уже существующих. Но очевидно, что главное намерение Минска - создание общего рынка нефти и газа, который позволил бы Беларуси закупать углеводороды в России по внутренним ценам1.
Конечно, нельзя забывать и того, что со времени подписания договора о создании Союзного государства весьма существенно изменилась международная ситуация. Сам договор в 1999 г. был подписан явно под влиянием идеи создания «общего европейского дома» (сама эта идея, выдвинутая еще в 1960 г. во время встречи Н. Хрущева в Париже с президентом Франции Ш. де Голлем, так и не была реализована: она не привела страны к общему рынку ни после объединения Германии, ни после распада СССР). Сейчас же в условиях «санкционной войны», направленной как против России, так и против Белоруссии, маловероятно, что такого рода план может быть осуществлен. Тем более, если какие-то иллюзии на этот счет и сохраняются, то в любом случае широкой интеграции можно будет достичь только после окончательного формирования всех
1 Шустов А. Союзное государство и ЕАЭС: на что сделают акцент Беларусь и Россия // http://eurasia.expert/print/soyuznoe-gosudarstvo-i-eaes-na-chto-sdelayut-aktsent-belarus-i-rossiya/ (дата обращения - 28.11.2019).
структур ЕАЭС, а это произойдет не раньше 2025 г., когда планируется создать общий рынок нефти, газа и электроэнергии2.
Не менее острым остается и вопрос, связанный с введением единой валюты Союзного государства. Эта проблема обсуждается практически с самого зарождения данного Союза, и изначально предполагалось, что такой валютой станет российский рубль. Но в январе 2019 г. президент Белоруссии А. Лукашенко сделал заявление, в котором указал, что он не против введения с Россией общей валюты, но это не может быть российский рубль. «Мы не против общей валюты, но это должна быть общая валюта, а не валюта Центробанка России. Должен быть эмиссионный центр, созданный на равных условиях. Если вы приводите пример ЕС, хорошо - на принципах Евросоюза. Но чтобы условия были равные и подход», - заявил белорусский президент3. А вот какая должна быть эта валюта, белорусский лидер так и не уточнил. Но проблема с её введением остается, становясь еще одним камнем преткновения на пути формирования полноценного Союза России и Белоруссии.
Что касается российской позиции по данному вопросу, то она достаточно сдержанная. Так, в июле 2019 г. её озвучил министр экономического развития РФ М. Орешкин, который, в частности, заявил, что страны не должны торопиться с введением общей валюты. «Поэтому бежать впереди с точки зрения создания единой валюты и единой денежно-кредитной политики точно не стоит. Мы с нашими белорусскими коллегами эту тему еще не обсуждали. Это вопрос совсем дальних сроков», - заявил российский министр в интервью радиостанции «Эхо Москвы»4. Таким образом, вопрос о
2 См., напр.: Алексеенкова Е. ЕАЭС к 2025 г.: приоритеты и ожидания государств-членов // https://mgimo.ru/upload/iblock/679/alekseenkova.pdf (дата обращения - 29.11.2019).
3 Лукашенко не будет возражать против общей с РФ валюты, если это не рубль // https://www.interfax.ru/world/646744 (дата обращения - 29.11.2019).
4 Создание единой валюты для России и Белоруссии -это «вопрос совсем дальних сроков» - Орешкин // https://echo.msk.ru/news/2468115-echo.html (дата обращения - 30.11.2019).
1559
введении единой валюты в рамках СГРБ по-прежнему остается открытым.
Одним из важных направлений взаимодействия России и Белоруссии в рамках Союзного государства является военное сотрудничество, особенно если учитывать тот факт, что США/НАТО продолжают наращивать различные виды вооружений на границах СГРБ, в частности, в Польше и в Прибалтике. И в этой связи важным является принятие Военной доктрины Союзного государства, которая создавалась как документ, основанный на военных доктринах Белоруссии 2016 г. и России 2015 г. Военная доктрина предусматривает не только совместную оборону пространства Союзного государства, но и более конкретные мероприятия, адекватно соответствующие современным вызовам безопасности двух стран: преодоление опасностей, которые исходят от частных военных компаний; противодействие организации цветных революций, нарушению конституционного строя РФ и РБ; провоцирование внутренних вооруженных конфликтов; противостояние гибридным войнам и т.д. Предыдущая военная доктрина была принята еще в 2001 г. и формально продолжает действовать до сих пор. Но с того времени произошел ряд изменений, которые требуют корректировки российско-белорусских отношений в военной сфере. Проект новой военной доктрины в декабре 2018 г. одобрил российский президент В. Путин, и в ближайшее время она должна быть принята на заседании ВГС СГРБ1.
19 ноября 2019 г. в подмосковной резиденции главы российского правительства в Горках состоялись переговоры Д. Медведева и С. Румаса, которые продолжались более семи часов. Главной темой этих переговоров было согласование так называемых «дорожных карт» по дальнейшей интеграции двух стран в рамках Союзного государства. Как заявил по итогам переговоров С. Румас, перед правительствами РФ и РБ стояли масштабные задачи по согласованию тридцати одной дорожной карты, которые включают в
себя более 700 мероприятий, большая часть которых, в итоге, была согласована2.
Одним из ключевых остается вопрос о будущем Союзного государства, перспективах и альтернативах его развития. И здесь, на наш взгляд, возможны несколько сценариев.
Согласно первому, Белоруссия может войти в состав России. Такая перспектива, если брать обозримое будущее, кажется маловероятной по причине уже сформировавшийся и устоявшейся белорусской государственности. Существенен и такой фактор -позиция белорусской элиты, а также и самого президента А. Лукашенко, противящихся развитию событий в таком направлении. Вспоминается в этой связи сказанное А. Лукашенко еще в январе 2007 года: «От нас требуют вступления в состав России... Я не хочу похоронить суверенитет и независимость моей Беларуси.»3.
Второй сценарий - более тесная интеграция России и Белоруссии, с общим бюджетом и единой валютой. Но и этот сценарий к реализации не просматривается, если принять во внимание существующие серьезные разногласия между Россией и Беларусью по вопросу валютно-финансового регулирования, о чем говорилось выше.
Третий сценарий - сохранение статуса кво, что подразумевает сосуществование России и Белоруссии в качестве независимых государств (с сохранением национального суверенитета, Конституций, гражданства, валюты, органов власти и т.д.) с одновременным функционированием в рамках СГРБ наднациональных структур, наделенных определённым набором полномочий. Этот вариант выглядит наиболее реалистичным, так как он, судя по всему, устраивает и Россию, и Белоруссию.
Согласно четвертому сценарию, вся деятельность Союзного государства переводит-
1 Путин одобрил военную доктрину Союзного государства // https://ria.ru/20181219/1548264183.html (Дата обращения - 30.11.2019).
2 Кузьмин В. Туман рассеялся // https://rg.ru/2019/11/19/medvedev-prizval-iskat-kompromissy-v-otnosheniiah-mezhdu-rf-i-belarusiu.html (дата обращения - 01.12.2019).
3 Беларусь готова активно сотрудничать с Европой для обеспечения своей энергетической безопасности // http://president.gov.by/ru/news_ru/view/belarus-gotova-aktivno-sotrudnichat-s-evropoj-dlja-obespechenija-svoej-energeticheskoj-bezopasnosti-2559/ (дата обращения - 02.12.2019).
1560
ся в чисто формальную плоскость. В таком сценарий выглядит на сегодняшний день варианте СГ приобретает виртуальный ха- неосуществимым, учитывая существующие рактер, решение общих для двух государств тесные связи между Россией и Белоруссией вопросов переносится в сферу компетенции в экономической, политической, социаль-СНГ, военных - в ОДКБ, а экономических - ной, да и духовной сферах. Но нельзя при в ЕАЭС. Этот сценарий, с одной стороны, этом исключить возможности изменений в возможен, учитывая противоречия, перио- высших эшелонах власти Белоруссии, при-дически возникающие между Россией и Бе- хода там к управлению страной откровен-лоруссией. С другой стороны, обе страны ных националистов-русофобов - по схоже-уже настолько тесно взаимодействуют друг му с Украиной сценарию. с другом в рамках СГРБ, что подобный раз- Союзное государство России и Беларуси
рыв представляется маловероятным. на сегодняшний день далеко не исчерпало
И, наконец, пятый самый негативный еще свой ресурс, и его существование спо-сценарий, который условно можно назвать собствует в определенной мере более дина-«украинским». Он предполагает, как это мичному развитию двух стран, определяет имело место с начала 2000-х гг. в отношени- основные векторы их взаимоотношений и ях России и Украины, полное отдаление сотрудничества. А какой из сценариев раз-двух стран, де-факто разрыв межгосудар- вития СГРБ будет реализован на практике, ственных отношений, взаимные претензии будет зависеть от дальновидности и полити-и, как следствие, перевод отношений между ческой воли руководства обоих государств странами исключительно на конфронтаци- как в настоящем, так и в будущем. онную основу с нулевой суммой. Подобный
Библиографический список
Вихрян А.П. Потенциал государственно-частного партнерства для управления собственностью Союзного государства России и Белоруссии // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Международные отношения. 2010;(3):73-79.
Внешняя политика стран СНГ: Учеб. пособие для студентов вузов / Ред.-сост. Д.А. Дег-терев, К.П. Курылев. Москва, Аспект Пресс, 2017. 496 с. С. 24, 75, 77.
Гваришвили А.А. К вопросу о природе Союзного государства Беларуси и России // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Международные отношения. 2011;(3):74-81.
КосовА.П. Союзное Государство Беларуси и России в 1999-2018 гг.: геополитический аспект // Постсоветские исследования. 2018. Т. 1. № 6. С. 537-549.
Косов Ю.В., Торопыгин А.В. Содружество Независимых Государств: институты, интеграционные процессы, конфликты и парламентская демократия. Учебное пособие для студентов вузов. - М.: Аспект Пресс, 2009. - 256 с. С. 204.
Лазоркина О.И. Гуманитарное измерение Союзного Государства России и Беларуси // Постсоветские исследования. 2018. Т. 1. № 6. С. 550-555.
Михайлов В.А., Сыздыкова Ж. С. Содружество Независимых Государств: Учебное пособие. Москва, МАКС Пресс, 2005. 724 с. С. 134-135.
Мысова Т.Ф. Политические, экономические и духовные особенности формирования Союзного Государства России и Беларуси // Постсоветские исследования. 2018. Т. 1. № 4. С. 374-381.
Петрович-Белкин О.К., Абдурашитова Э.А., Арас С., Мустафин Д. Союзное Государство России и Беларуси и ЕС: опыт углубления интеграции и ключевые проблемы взаимодействия // Постсоветские исследования. 2018. Т. 1. № 4. С. 368-374.
Пивовар Е.И. Постсоветское пространство: альтернативы интеграции. Исторический очерк. Санкт-Петербург, Алетейя, 2010. 400 с. С. 68.
Сведения об авторе: Малышев Дмитрий Валерьевич, кандидат исторических наук, ведущий научный сотрудник Центра постсоветских исследований Национального исследовательского института мировой экономики и международных отношений имени Е. М. Прима-
1561
кова Российской академии наук; доцент факультета мировой политики МГУ им. М. В. Ломоносова (e-mail: [email protected]).
References
Gvarishvili A.A. K voprosu o prirode Soyuznogo gosudarstva Belarusi i Rossii // Vestnik Ros-sijskogo universiteta druzhby narodov. Seriya: Mezhdunarodnye otnosheniya. 2011;(3):74-81.
Kosov A.P. Soyuznoe Gosudarstvo Belarusi i Rossii v 1999-2018 gg.: geopoliticheskij aspekt // Postsovetskie issledovaniya. 2018. T. 1. № 6. S. 537-549.
Kosov Yu.V., Toropygin A.V. Sodruzhestvo Nezavisimyh Gosudarstv: instituty, integracionnye processy, konflikty i parlamentskaya demokratiya. Uchebnoe posobie dlya studentov vuzov. - M.: Aspekt Press, 2009. - 256 s. S. 204.
Lazorkina O.I. Gumanitarnoe izmerenie Soyuznogo Gosudarstva Rossii i Belarusi // Postsovetskie issledovaniya. 2018. T. 1. № 6. S. 550-555.
Mihajlov V.A., Syzdykova Zh. S. Sodruzhestvo Nezavisimyh Gosudarstv: Uchebnoe posobie. Moskva, MAKS Press, 2005. 724 s. S. 134-135.
Mysova T.F. Politicheskie, ekonomicheskie i duhovnye osobennosti formirovaniya Soyuznogo Gosudarstva Rossii i Belarusi // Postsovetskie issledovaniya. 2018. T. 1. № 4. S. 374-381.
Petrovich-Belkin O.K., Abdurashitova E.A., Aras S., Mustafin D. Soyuznoe Gosudarstvo Rossii i Belarusi i ES: opyt uglubleniya integracii i klyuchevye problemy vzaimodejstviya // Postsovetskie issledovaniya. 2018. T. 1. № 4. S. 368-374.
Pivovar E.I. Postsovetskoe prostranstvo: al'ternativy integracii. Istoricheskij ocherk. Sankt-Peterburg, Aletejya, 2010. 400 s. S. 68.
Vihryan A.P. Potencial gosudarstvenno-chastnogo partnerstva dlya upravleniya sobstvennost'yu Soyuznogo gosudarstva Rossii i Belorussii // Vestnik Rossijskogo universiteta druzhby narodov. Seriya: Mezhdunarodnye otnosheniya. 2010;(3):73-79.
Vneshnyaya politika stran SNG: Ucheb. posobie dlya studentov vuzov / Red.-sost. D.A. Degter-ev, K.P. Kurylev. Moskva, Aspekt Press, 2017. 496 s. S. 24, 75, 77.
About the author: MalyshevDmitry Valerievich— Candidate of Historical Sciences, leading researcher in the Centre for Post-Soviet Studies, Primakov National Research Institute of World Economy and International Relation, Russian Academy of Sciences; Associate Professor, Faculty of World Politics, Lomonosov Moscow State University (e-mail: : [email protected]).
1562
