CC BY
46
Социальное обеспечение
СТРАТЕГИЯ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ СИСТЕМЫ ПОДДЕРЖКИ НАСЕЛЕНИЯ В СОЦИАЛЬНО ОРИЕНТИРОВАННОЙ «ЭКОНОМИКЕ ПОТРЕБЛЕНИЯ»
м. в. гончарова,
кандидат экономических наук, Волгоградское отделение сбербанка россии
В современной России финансовое обеспечение социальной политики вообще, и системы социальной поддержки в частности, традиционно отходит на второй план. Государственные бюджетные, внебюджетные расходы, да и социальные инвестиции корпораций направляются на указанные цели преимущественно по остаточному принципу.
Это хорошо видно по распределению расходов федерального бюджета по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ в 2005 — 2006 гг., которое отражено в табл. 11.
В Федеральном законе от 23.12.2004 № 173-Ф3 «О федеральном бюджете на 2005 год», например, первые 30 статей включают положения, касающиеся исключительно доходов бюджета. Только в ст. 40 утвержден Федеральный фонд софинансиро-
вания социальных расходов на 2005 г. 25,297 млрд руб. (0,72 % всех расходов бюджета). Также в ст. 40 Федерального закона от 26.12.2005 № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 г.» утвержден соответствующий фонд на 2006 г. 26,180 млрд руб. (0,6 % всех расходов бюджета)2.
Согласно законам о бюджете на 2005 г.3 и на 2006 г. средства этих фондов направлены в виде субсидий на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов Федерации, в том числе:
8,6 млрд руб. — на предоставление гражданам в 2005 г. субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, в том числе гражданам, работающим и проживающим в сельской местности, в соответствии с решениями законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ; 7,986 млрд руб. — в 2006 г. (уменьшение на 7,6 %);
Таблица 1
Расходы федерального бюджета в 2005 — 2006 гг. (млрд руб.)
Наименование расходов Номер раздела Сумма в 2005 г. Сумма в 2006 г. Рост, %
Общегосударственные вопросы 01 521,432 638,885 22,5
Национальная оборона 02 578,350 666,026 15,1
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 03 455,310 541,634 18,9
Национальная экономика 04 263,259 339,333 28,8
Жилищно-коммунальное хозяйство 05 12,110 38,883 321
Охрана окружающей среды 06 4,760 6,334 33
Образование 07 160,468 201,588 25,6
Культура, кинематография и СМИ 08 48,375 51,248 5,9
Здравоохранение и спорт 09 94,078 149,098 58,4
Социальная политика 10 185,874 205,253 10,4
Межбюджетные трансферты 11 1215,429 1431,827 17,8
1 Приложение 7 к Федеральному закону от 23.12.2004 № 173-Ф3 «О федеральном бюджете на 2005 год» в редакции Федерального закона от 04.11.2005 № 141-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. № 45;
2 Федеральный закон от 26.12.2005 № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 г.» // Собрание законадательства РФ. 2005. № 52. Ч. II. Ст. 5602.
3 Федеральный закон от 23.12.2004 № 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» в редакции Федерального закона от 04.11.2005 № 141-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. № 45. Ст. 4589.
I,697 млрд руб. — на обеспечение мер социальной поддержки в 2005 г. реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий; 2,143 млрд руб. — в 2006 г. (увеличение на 26,2 %);
II,0 млрд руб. — на осуществление в 2005 г. мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла; в 2006 г. — 7,434 млрд руб. на поддержку ветеранов труда и 4,335 млрд руб. — на поддержку тружеников тыла (суммарно увеличение на 6,9 %);
4,0 млрд руб. — на выплату в 2005 г. государственных пособий гражданам, имеющим детей; 4,28 млрд руб. — в 2006 г. (увеличение на 7 %);
В ст. 47 Федерального закона о бюджете на 2005 г. утвержден Федеральный фонд компенсаций на 2005 г.: 35,756 млрд руб. (1,01 % всех расходов бюджета). Также в ст. 47 закона о бюджете на 2006 г. утвержден соответствующий фонд в сумме 73,855 млрд руб. (1,7 % всех расходов). Средства Федерального фонда компенсаций направлены в виде субвенций бюджетам субъектов Федерации:
28,698 млрд руб. — на оплату в 2005 г. жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан плюс 472,760 млн руб. — бюджетам ЗАТО; 58,925 млрд руб. — на оплату этих услуг в 2006 г. (увеличение на 102 %);
3,119 млрд руб. — на выполнение в 2005 г. федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния; 3,727 млрд руб. — в 2006 г. (увеличение на 19,4 %);
3,465 млрд руб. — на реализацию в 2005 г. Закона РФ от 09.06.1993 № 5142 — I «О донорстве крови и ее компонентов»; 4,184 млрд руб. — в 2006 г. (увеличение на 20,7 %).
Сопоставление расходов в указанный период показывает, что выделение финансовых средств на социальную политику производится «от достигнутого», год от года по конкретным направлениям, как правило, прибавляется некоторая сумма. В 2006 г. значительное увеличение можно констатировать только по субвенциям бюджетам субъектов РФ на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан. Это предусмотрено законами «О социальной защите инвалидов в РФ», «О ветеранах», «О социальной защите граждан, подвергших-
4 Приложение 28 к Федеральному закону от 23.12.2004 № 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» в редакции Федерального закона от 04.11.2005 № 141-ФЗ// Собрания законодательства РФ. 2005. № 45. Ст. 4589.
5 Приложение 9 к Федеральному закону от 23.12.2004 № 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» в редакции Федерального закона от 04.11.2005 № 141-ФЗ// СЗ РФ. 2005. № 45. Ст. 4589.
ся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», «О социальной защите граждан РФ, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на ПО «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча», «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне».
Финансовые параметры государственной социальной политики (без пенсионного обеспечения)4 в 2005 — 2006 гг. отражены в табл. 2.
В целом на социальную политику в 2006 г. федеральным бюджетом выделено на 10,4 % денежных средств больше, чем в 2005 г. В этой сумме: 145,43 млрд руб. — пенсионное обеспечение; 3,102 млрд руб. — социальное обслуживание населения; 51,101 млрд руб. — социальное обеспечение населения.
В 2005 г. расходы федерального бюджета на реализацию мероприятий социальной политики финансировались с участием 23 государственных ведомств, в том числе: Министерство здравоохранения и социального развития, Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, Федеральное агентство связи, Министерство финансов, Федеральное казначейство, Федеральное агентство по строительству и ЖКХ, Министерство экономического развития и торговли, Федеральная служба по труду и занятости, Федеральная таможенная служба, МЧС, Служба внешней разведки, Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности, Федеральная миграционная служба, Федеральная служба охраны, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, Министерство юстиции, Федеральная служба исполнения наказаний, Генеральная прокуратура, Фонд социального страхования, Пенсионный фонд, Фонд обязательного медицинского страхования5. Совершенно аналогичная ситуация — в 2006 г. Мы считаем, что все бюджетные расходы по линии социальной поддержки должны консолидироваться в едином фонде. В составе федерального бюджета это может быть Федеральный фонд социальных выплат. Финансирующим распорядителем средств должно быть Федеральное казначейство.
В 2005 — 2006 гг., как и в предыдущие 15 лет, федеральный бюджет страны вряд ли можно назвать социально ориентированным, социальная политика получает бюджетные ресурсы после финансового обеспечения более важных, как считает власть, государственных расходов. Социальные расходы (без пенсионного обеспечения) в размере 6 — 7 % расходной части бюджета не
Таблица 2
Расходы федерального бюджета на мероприятия социальной поддержки населения в 2005 — 2006 гг. (млрд руб.)
Наименование расходов Сумма в 2005 г. Сумма в 2006 г. Рост, %
Пособия и компенсации военнослужащим, а также уволенным из их числа Ежемесячные денежные выплаты ветеранам — военнослужащим Ежемесячные денежные выплаты инвалидам — военнослужащим ЕДВ военнослужащим, подвергшимся воздействию радиации Субсидии военным — участникам ликвидации аварий радиационных аварий и катастроф на обеспечение жильем Субсидии гражданам по подпрограмме «Государственные жилищные сертификаты» на 2004 — 2010 гг. Субсидии гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера Мероприятия по преодолению последствий аварии на Чернобыльской АЭС Мероприятия по преодолению последствий аварии на ПО «Маяк» Мероприятия по преодолению последствий аварии на Семипалатинском полигоне Переселение граждан в другую местность Пособия гражданам при возникновении поствакцинальных осложнений Автострахование для инвалидов Социальная поддержка граждан, подвергшихся воздействию радиации от аварий и ядерных испытаний Компенсация в возмещение вреда, подвергшимся воздействию радиации от радиационных аварий Компенсация женщинам, имеющим детей до трех лет, уволенным в связи с ликвидацией предприятий, учреждений, организаций Пособия и компенсации военнослужащим, а также уволенным из их числа Компенсации членам семей погибших военнослужащих Социальная поддержка безработных граждан, включая пособия по безработице Обеспечение транспортными средствами реабилитации инвалидов Единовременные денежные компенсации реабилитированным лицам Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних Перевозка самостоятельно ушедших несовершеннолетних к месту проживания Программа «Социальная поддержка инвалидов на 2000-2005; 2006-2010 годы» Подпрограмма «Дети-инвалиды» на 2003 — 2006 годы Меры социальной поддержки отдельных категорий граждан по проезду на транспорте пригородного сообщения Обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезов (через ФСС) Пособия гражданам, подвергшимся радиации вследствие радиационных аварий и ядерных испытаний (через ФСС) Санаторно-курортное лечение граждан, включая проезд к месту лечения и обратно (через ФСС) Ежемесячные денежные выплаты ветеранам (через ПФР) Ежемесячные денежные выплаты инвалидам (через ПФР) ЕДВ гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий и ядерных испытаний (через ПФР) ЕДВ Героям СССР, России, Социалистического Труда, полным кавалерам ордена Славы и ордена Трудовой Славы (через ПФР) Субсидии на обязательное медицинское страхование детей (через ФОМС) Социальная поддержка отдельных категорий граждан по обеспечению лекарственными средствами (через ФОМС) 10,119 0,351 0,044 0,012 0,547 14,044 1,019 0,016 0,003 0,0008 0,004 0,010 0,476 4,137 4,757 0,003 0,006 0,497 20,208 0,393 0,708 0,273 0,030 0,331 0,100 5,888 4,653 0,153 12,069 32,587 76,710 7,041 0,627 3,000 48,291 7,773 0,790 15,597 1,166 0,012 0,012 0,006 0,014 0,005 0,476 4,373 4,033 0,003 1,443 21,934 0,693 0,671 0,166 0,032 0,141 0,111 4,135 4,979 0,164 9,321 39,330 120,062 7,465 0,816 3,210 29,083 -30 44,4 11,1 14.4 -33 В 4 раза В 6,5раза В 3,5 раза -2 р. 0 5,7 -18 0 В 2,9 раза 8.5 В 1,7 р. -5,5 -1,6 раза 6.6 -2,3 раза 11 -42,3 7 7,1 -29,4 20,6 56.5 6 30,1 7 -1,6 раза
ВСЕГО за год: 249,2 278,2
Процент от суммы всех расходов бюджета 7 6,5 -0,5
подтверждают социальности нынешнего российского финансового хозяйства. Например, в ст. 83 Федерального закона от 26.12.2005 № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» установлена индексация ежегодной денежной выплаты гражданам, награжденным знаком «Почетный донор СССР», «Почетный донор России» — 1,07. Хотя в самом законе заложен прогноз инфляции — 8,5 %. Очевидно, что социальная политика пока не стала приоритетом бюджетной политики.
По нашему мнению, существующий принцип распределения расходов федерального бюджета по разделам и подразделам функциональной классификации должен быть изменен, и иерархия направлений бюджетных расходов должна быть следующей: 1) общегосударственные вопросы; 2) социальная политика; 3) здравоохранение и спорт; 4) образование; 5) охрана окружающей среды; 6) культура, кинематография и СМИ; 7) жилищно-коммунальное хозяйство; 8) национальная экономика; 9) национальная безопасность и правоохранительная деятельность; 10) национальная оборона; 11) межбюджетные трансферты. Тогда социальные приоритеты фактически (в денежном выражении) станут важнейшими.
Кроме того, сегодняшнее построение (планирование, утверждение и исполнение) баланса финансовых ресурсов страны и субъектов РФ, федерального, региональных и местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется от доходов. В этой связи мы поддерживаем точку зрения С. В. Барулина и Е. В. Барулиной, предусматривающую построение финансов от расходов6.
На наш взгляд, такой подход необходим не только в отношении социальной политики, не только для построения в целом бюджетов органами государственной власти и местного самоуправления, но и всех государственных (муниципальных) финансов, всего государственного финансового хозяйства страны. Показатель расходов экономики России, характеризующий ее мощность, начиная с 1991 г. имел тенденцию снижения более чем в 9 раз: уровень ежемесячных расходов, производимых экономикой, в расчете на одного жителя упал с 500 дол. США в 1991 г. до 60 дол. США в 2002 г. (для сравнения: в США этот показатель составляет 3 000 дол. на одного человека)7.
6 Барулин С. В., Барулина Е. В. Модель «экономики потребления» и финансовые механизмы ее реализации в России // Финансы и кредит. 2005. № 20. С. 8. — 20.
7 Там же. С. 16.
Государство в соответствии с расходной концепцией построения финансов должно, прежде всего, определить объем общественных благ в сумме государственных расходов и только после этого предъявлять обществу сумму налоговых требований с учетом неналоговых доходов. Принципиально важно, чтобы предложение общественных благ (включая социальные) было первично, а фискальный спрос государства — вторичен. Такой подход обоснован рыночным балансом интересов.
Больший (или меньший) объем предоставляемых общественных благ (государственных расходов) требует большего или меньшего налогового бремени на экономику. Если количество общественных благ соответствует налоговым обязательствам, то и государство, и налогоплательщики, и общество в целом остаются при своих интересах. Построение финансовых отношений от расходов означает, что планирование, составление, утверждение и исполнение баланса финансовых ресурсов, бюджетов и внебюджетных фондов основывается на определении необходимых расходов по объему и структуре согласно их классификации, а уже под эти расходы формируется соответствующий объем налоговых и неналоговых источников доходов. Такая практика существовала в России до 1917 г. и имеет место в настоящее время в экономически развитых зарубежных странах.
С нашими дополнениями в развитие предложений указанных выше авторов концепция расходной стратегии социального финансового хозяйства современной России должна включать следующие принципиальные положения:
1. Налоговое бремя на экономику ежегодно снижается на 3 % — от сегодняшних 30 % (к ВВП в настоящее время) до 18 % к 2010 г. Финансовые ресурсы, оставленные у хозяйствующих субъектов в связи с уменьшением налогового бремени, могут в большей части использоваться на инвестиции и увеличение доходов предпринимателей и работников. Это приводит, с одной стороны, к росту количества и качества выпускаемой продукции, с другой стороны, к росту потребительского спроса. Учитывая два последние обстоятельства, доходы консолидированного бюджета также возрастают.
2. Процедура оптимизации государственных (муниципальных) бюджетных расходов, наряду с внедрением специального математического аппарата, включает распределение бюджетных социальных расходов на «необходимые», «полезные» и «избыточные» с учетом результативности по величине эффекта от планируемого расхода в
виде реального прироста социальных общественных благ или реального экономического эффекта8. Если такого результата от социальных расходов не ожидается, они относятся к «избыточным» и исключаются из плана расходов. «Полезные» социальные расходы включаются в бюджет полностью, если в полном объеме покрываются плановыми доходными источниками. Прирост реальных благ или экономического эффекта (доходов) на 10 % и выше предопределяет отнесение социальных расходов к «необходимым», прирост на величину до 10 % — к «полезным».
3. Вводится механизм «управляемого бюджетного дефицита» как важнейшего инструмента реализации политики «экономики потребления», который не должен превышать 2 % ВВП, а его конкретные значения должна выявить способность экономики покрыть такой дефицит за счет резервов. Управляемый дефицит должен включать только «полезные» государственные (муниципальные) бюджетные расходы преимущественно социального характера и расходы, связанные со стимулированием потребительского спроса. Источниками покрытия управляемого дефицита бюджета будут: неналоговые доходы, средства от размещения внутренних государственных (муниципальных) займов, средства финансовых резервов и специальных фондов Правительства РФ.
4. Следует устранить вопиющий пробел отсутствия в действующем Бюджетном кодексе РФ положений о социальных государственных стандартах. По нашему мнению, такие нормы требуют скорейшего принятия. В денежном исчислении государственные социальные стандарты интегрируют федеральную — базовую часть, не уменьшаемую в любом субъекте РФ, и корректирующую часть, которая увеличивает базовую с коэффициентом, учитывающим особые региональные социальные, экономические, культурные, природно-климатические аспекты. Мы считаем, что в современной России нет препятствий, обусловленных недостаточностью финансовых ресурсов, для введения полноценных социальных стандартов.
5. Центральное место в системе социальных стандартов занимают стандарты потребительской корзины, прожиточного минимума, обязательного среднего образования. Потребительская корзина должна объединять научно обоснованный набор социальных, культурных, духовных, материальных благ, по качеству и количеству соответствующий
8 Барулин С. В., Барулина Е. В. Указ. соч. С. 16.
не роскошной, но достойной жизни человека в XXI в. с обязательным средним образованием. Прожиточный минимум должен гарантироваться каждому российскому гражданину любым работодателем — как минимальная заработная плата, или государством нетрудоспособному — как социальная поддержка, и в денежном измерении соответствовать стоимости научно обоснованной потребительской корзины.
Федеральный закон от 20.11.1999 № 201-ФЗ9 «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» в ст. 1 устанавливает, что потребительская корзина для основных социально-демографических групп населения определяется не реже одного раза в пять лет и включает три направления потребления. К сожалению, с момента принятия названный Федеральный закон действует по стандартам прошлого века (включая редакцию 2004 г.).
Состав и объем, а также непосредственно натуральные показатели потребительской корзины, на наш взгляд, слишком далеки от реальной жизни российского населения. В частности, вызывают сомнение: норма потребления взрослым человеком 2,625 кг мяса в мес; три школьные принадлежности на год; пара носков на три месяца; 50 кВтч электроэнергии в месяц на человека и др., как отражает табл. 3. Согласно закону пенсионеры имеют «прочерк» по транспортным услугам, однако, как показано выше, из федерального бюджета израсходовано более 5,888 млрд руб. в 2005 г. и 4,135 млрд руб. в 2006 г. на реализацию мер социальной поддержки пенсионеров по проезду на транспорте пригородного сообщения.
Парадоксально, но минимальной нормой питания для лиц, осужденных к лишению свободы, на мирное время установлено количество мяса — 2,7 кг в месяц, картофеля — более 200 кг в год, овощей — более 91 кг в год на человека. Причем работающим осужденным, имеющим рост 190 см и выше, выдается дополнительное питание по заключению врача, до 50 % суточного рациона10.
9 Федеральный закон от 20.11.1999 № 201-ФЗ «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 47. Ст. 5619.
10 Постановление Правительства РФ от 11.04.2005 № 205 «О минимальных нормах питания и материально-бытового обеспечения осужденных к лишению свободы, а также о нормах питания и материально-бытового обеспечения подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, находящихся в следственных изоляторах Федеральной службы исполнения наказаний и Федеральной службы безопасности РФ, на мирное время // Собрание законодательства РФ. 2005. № 16. Ст. 1455.
Таблица 3
Структура российской потребительской корзины в 1999 — 2006 гг.
Объем потребления
Наименование продуктов, Единица (в среднем на 1 человека)
товаров и услуг измерения трудоспособное население пенсионеры дети
1. Продукты питания
Хлеб и макаронные изделия в пересчете на муку, мука, кг / год 152,0 119,0 96,0
крупы, бобовые кг / год 123,6 90,0 118,0
Картофель « 89,4 96,8 108,1
Овощи и бахчевые « 16,7 13,6 41,0
Фрукты свежие « 20,3 18,8 23,9
Сахар и кондитерские изделия в пересчете на сахар « 31,5 22,7 28,5
Мясопродукты « 13,7 14,7 11,2
Рыбопродукты « 210,7 199,5 295,6
Молоко и молокопродукты в пересчете на молоко Шт. / год 166 90 170
Яйца кг / год 12,0 10,2 10,3
Масло растительное, маргарин и другие жиры « 4,9 4,2 3,6
Прочие продукты (соль, чай, специи)
2. Непродовольственные товары
Верхняя пальтовая группа Шт. / лет 3 / 7,6 3 / 8,7 3 / 2,6
Верхняя костюмно-платьевая группа « 8 / 4,2 8 / 5,0 11 / 2,0
Белье « 9 / 2,4 10 / 2,9 11 / 1,8
Чулочно-носочные изделия Пар / лет 7 / 1,4 4 / 1,9 6 / 1,3
Головные уборы и галантерейные изделия Шт. / лет 5 / 5,0 4 / 5,6 4 / 2,8
Обувь Пар / лет 6 / 3,2 6 / 3,5 7 / 1,8
Школьно-письменные товары Шт. / лет 3 / 1,0 3 / 1,0 27 / 1,0
Постельное белье « 14 / 7,0 14 / 7,0 14 / 7,0
Товары культурно-бытового и хозяйственного назначения « 19 / 10,5 19 / 10,5 19 / 10,5
Предметы первой необходимости, санитарии и лекарства % в месяц 10 10 10
(процент всех расходов по разд. 2 в мес)
3. Услуги
Жилье (общая площадь) Кв. м 18,0 18,0 18,0
Центральное отопление Гкал в год 6,7 6,7 6,7
Холодное, горячее водоснабжение, водоотведение Л / сут 285 285 285
Газоснабжение (в месяц) куб. м 10,0 10,0 10,0
Электроэнергия (в месяц) кВт. ч 50,0 50,0 50,0
Транспортные услуги (в год) Поездки 619,0 — 396
Другие виды услуг % в мес 15,0 15,0 15,0
(процент всех расходов по разд. 3 в месяц)
По нашему мнению, состав потребительской корзины без изменения объемов потребления должен быть конкретизирован и расширен: по продуктам питания — до 50 позиций, по непродовольственным товарам — до 70 позиций, по услугам — до 30 позиций. Федеральная служба государственной статистики должна ежемесячно фиксировать уровень рыночных цен на каждую позицию потребительской корзины во всех регионах страны. Тогда сумма рыночных цен товаров и услуг, составляющих потребительскую корзину, обозначит уровень прожиточного минимума с территориальной дифференциацией. Такой минимальный уровень денежных доходов позволит российскому гражданину жить активной, полноценной жизнью, а не влачить жалкое существование на грани выживания. По нашим оценкам, в 2006 г. в регионах
Юга России указанный прожиточный минимум (как самый низкий по стране) должен составлять в среднем 8 000 руб. в мес; в Чукотском автономном округе — в пределах 190 00 руб. в мес.
Федеральный закон от 24.10.1997 № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» устанавливает, что величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по России и в субъектах РФ определяется ежеквартально на основании потребительской корзины и данных федерального органа исполнительной власти по статистике об уровне потребительских цен на продукты питания, непродовольственные товары и услуги и расходов по обязательным платежам и сборам (ст. 4). Также закон предусматривает, что потребительская корзина для основных социаль-
но-демографических групп в целом по России и в субъектах РФ определяется не реже одного раза в пять лет на основе методических рекомендаций, разрабатываемых с участием общероссийских объединений профсоюзов, в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.
Методические рекомендации по определению потребительской корзины11 в настоящее время нельзя считать приемлемыми, поскольку основными принципами формирования минимального набора продуктов питания, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности, являются:
1) удовлетворение потребности основных социально-демографических групп населения в пищевых веществах, исходя из химического состава и энергетической ценности продуктов питания;
2) сложившаяся структура питания с учетом фактического потребления продуктов в малоимущих семьях;
3) выбор продуктов, позволяющих организовать здоровое питание при минимальных затратах.
Основными принципами формирования минимального набора непродовольственных товаров согласно методическим рекомендациям являются:
1) удовлетворение потребности основных социально-демографических групп населения в непродовольственных товарах с учетом возрастных особенностей и защиты организма от воздействия окружающей среды, а также для организации быта;
2) сложившийся уровень обеспеченности непродовольственными товарами малоимущих семей;
3) минимальная обновляемость, минимальное разнообразие, низкая розничная цена, доступность непродовольственных товаров.
Указанный минимализм, с одной стороны, способствует экономии государственных бюджетных расходов, так как миниатюрная потребительская корзина и такой же прожиточный минимум обходятся государству «дешевле». Однако, с другой стороны, большие потребительские расходы человека современной «экономики потребления», безусловно, отразятся адекватными поступлениями доходов во все уровни бюджетной системы.
11 Постановление Правительства РФ от 17.02.1999 № 192 «Об утверждении Методических рекомендаций по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации и в субъектах РФ» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 8. Ст. 1039.
6. Концептуально следует в корне изменить отношение государства к социальной политике как всего лишь необходимой черте, характерной для современной рыночной экономики. Все финансовое хозяйство страны главной целью своего функционирования должно предполагать, прежде всего, жизнь человека, его финансовую состоятельность и активную роль «агента спроса» в экономике потребления. Чтобы положения Конституции РФ о социальности государства наполнились реальным (финансовым) содержанием, социум должен иметь соответствующие денежные доходы. Необходимо навсегда уйти от сегодняшнего принципа пограничной (маргинальной) достаточности гарантируемых денежных доходов только для выживания, без каких-либо перспектив развития финансов домашних хозяйств. Маргинальная масса населения никогда не достигнет высокого уровня социального развития в современной глобальной экономике.
Денежные доходы населения, либо заработанные трудоспособными гражданами, либо как средства социальной поддержки, полученные ими из государственного бюджета, становятся, таким образом, отправной точкой бюджетной политики. Сам федеральный бюджет, формируемый от расходов, учитывающий существенную финансовую поддержку нуждающихся граждан, а также достойное денежное содержание работников государственного сектора, превращается в финансовый рычаг, который «поднимает» заработки и в частном секторе экономики. Такая конкуренция между секторами представляется необходимой и полезной для России.
Наши расчеты показывают, что стратегически средняя реальная зарпботная плата в бюджетной сфере (включая военнослужащих-контрактников) к 2010 г. должна быть увеличена до 25 000 руб.; средняя пенсия — до 10 000 руб.; единовременное пособие по рождению ребенка — 30 000 руб.; стипендия в вузе — 7 000 руб.; детское пособие на ребенка до возраста пяти лет — 5 000 руб. в мес, при среднем уровне инфляции не выше 4,5 % в год.
Субсидиарный принцип социальной поддержки — самостоятельный доход гражданина плюс государственная финансовая субсидия до суммарного денежного дохода, соответствующего указанному выше прожиточному минимуму — мы считаем методологически основным. С этим принципиальным подходом сопряжен вопрос правильного определения фактического дохода гражданина. На наш взгляд, для этого можно применять методику расчета среднедушевого дохода семьи и дохода
одиноко проживающего гражданина (для оказания им государственной социальной помощи), утвержденную Правительством РФ в 2003 г.12.
При расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи учитываются все виды доходов, полученные каждым членом семьи или одиноко проживающим гражданином в денежной и натуральной форме:
1) все предусмотренные системой оплаты труда выплаты, учитываемые при расчете среднего заработка13;
2) средний заработок, сохраняемый в случаях, предусмотренных трудовым законодательством;
3) компенсация, выплачиваемая государственным органом или общественным объединением за время исполнения государственных или общественных обязанностей;
4) выходное пособие, выплачиваемое при увольнении, компенсация при выходе в отставку, заработная плата, сохраняемая на период трудоустройства при увольнении в связи с ликвидацией организации, сокращением численности или штата работников;
5) социальные выплаты из бюджетов всех уровней, государственных внебюджетных фондов и других источников;
6) доходы от имущества, принадлежащего на праве собственности семье (отдельным ее членам) или одиноко проживающему гражданину:
7) доходы от реализации и сдачу в аренду (наем) недвижимого имущества (земельных участков, домов, квартир, дач, гаражей), транспортных и иных механических средств, средств переработки и хранения продуктов;
8) доходы от реализации плодов и продукции личного подсобного хозяйства (многолетних насаждений, огородной продукции, продукционных и демонстрационных животных, птицы, пушных зверей, пчел, рыбы);
9) другие доходы семьи или одиноко проживающего гражданина, в том числе:
— денежное довольствие военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел РФ, учреж-
12 Постановление Правительства РФ от 20.08.2003 № 512 «О перечне видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 34. Ст. 3374.
13 Постановление Правительства РФ от 11.04.2003 № 213 «Об
особенностях порядка исчисления средней заработной платы»
// Собрание законодательства РФ. 2003. № 16. Ст. 1529.
дений и органов уголовно-исполнительной системы Минюста России, таможенных органов РФ и других правоохранительных органов, а также дополнительные выплаты, носящие постоянный характер, и продовольственное обеспечение (денежная компенсация взамен продовольственного пайка), установленные законодательством РФ;
— единовременное пособие при увольнении с военной службы, из органов внутренних дел РФ, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Минюста России, таможенных органов РФ, других правоохранительных органов;
— оплата работ по договорам, заключаемым в соответствии с гражданским законодательством РФ;
— материальная помощь, оказываемая работодателями своим работникам, в том числе бывшим, уволившимся в связи с выходом на пенсию по инвалидности или по возрасту;
— авторские вознаграждения, получаемые в соответствии с законодательством РФ об авторском праве и смежных правах, в том числе по авторским договорам наследования;
— доходы от занятий предпринимательской деятельностью, включая доходы, полученные в результате деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства;
— доходы по акциям и другие доходы от участия в управлении собственностью организаций;
— алименты, получаемые членами семьи;
— проценты по банковским вкладам;
— наследуемые и подаренные денежные средства;
—денежные эквиваленты полученных членами семьи льгот и социальных гарантий, установленных органами государственной власти РФ, субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными организациями.
В доходе семьи или одиноко проживающего гражданина не учитываются единовременные страховые выплаты в возмещение ущерба, причиненного жизни и здоровью человека, его личному имуществу и имуществу, находящемуся в общей собственности членов его семьи, а также ежемесячные суммы, связанные с дополнительными расходами на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию в соответствии с решением учреждения государственной службы медико-социальной экспертизы.
Из дохода семьи или одиноко проживающего гражданина исключается сумма уплаченных алиментов.
Гарантированные гражданам (работодателями и государством) денежные доходы на уровне не ниже прожиточного минимума обусловливают изменение роли МРОТ в финансовых отношениях. На наш взгляд, как расчетная единица, используемая в нормативно-методических целях в действующем законодательстве, МРОТ применим и в дальнейшем, что совсем не исключает его увеличения.
С 2000 г. российский МРОТ увеличивался неоднократно, с 83,49 руб. до 1 100 руб. на 1 мая 2006 г. Н. Т. Вишневская считает, что резкое повышение минимальной заработной платы может иметь неблагоприятное влияние на компании, которые работают на высококонкурентных рынках, где потребитель всегда может переориентироваться на производителя с более низкими ценами, в частности иностранные компании. Под удар могут быть поставлены компании с высокой долей трудовых затрат в общих издержках производства14. Мы полагаем, фактический рост российского МРОТ — отнюдь не резкий, да и его размер в 2006 г. — около 33 евро — воздействует на трудящихся совсем не успокаивающе. Кроме того, оптимизация и снижение издержек производства — задача многоаспектная, решаемая не только за счет уменьшения затрат на оплату труда.
Следует целиком поддержать Н. Т. Вишневскую в том, что проблема бедности, так же, как и многие другие социальные проблемы, более эффективно решается ускорением темпов экономического развития и осуществлением структурных преобразований, в первую очередь созданием высокоэффективных рабочих мест с достойной оплатой15.
7. Переход к построению финансового хозяйства от расходов возможен в течение трех — пяти лет. На этот переходный период для решения задачи формирования источников финансовых ресурсов социальной политики можно в качестве таковых закрепить целевым назначением налоги и взносы на социальные нужды16 и налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами17, которые должны в полном объеме направляться в федеральный бюджет. По нашим оценкам, ежегодно сумма указанных средств будет составлять не менее 1,3 трлн руб., и реальное социальное предназначение будет способствовать ее ускоренному росту.
14 Вишневская Н. Т. Политика минимальной заработной платы: цели, ограничения, последствия // Экономический журнал ВШЭ. 2005. № 4. Т. 9. С. 496.
15 Там же. С. 503.
16 Код бюджетной классификации РФ 1 02 00000 00 0000 000.
17 Код бюджетной классификации РФ 1 07 00000 00 0000 000.
В этой связи обязательны пропагандистские усилия со стороны государства по разъяснению такой линии в налогообложении. Полученные налоги на добычу полезных ископаемых18 (в том числе нефть, газ, газовый конденсат), регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции19, водный налог20, сборы за пользование объектами водных биологических ресурсов (в том числе по внутренним водным объектам)21 вполне справедливо расходовать на социальное развитие всех граждан страны, поскольку земля и другие природные ресурсы согласно ст. 9 Конституции РФ должны использоваться как основа жизни и деятельности народа. Налоги и взносы на социальные нужды, начисляемые работодателями пропорционально заработкам граждан, также получат потенциал роста, так как работники, зная о том, что указанные отчисления возвращаются обратно в социальных программах и финансовой поддержке, будут прямо заинтересованы в росте заработков, и непременно в легальных формах.
Необходимо поддержать развитие корпоративных систем социальной поддержки освобождением от налогообложения до 20 % прибыли компаний, направляемой на социальное развитие сотрудников, при условии, что соответствующими программами охватывается не менее 50 % среднесписочной численности сотрудников организаций, а сами компании насчитывают не менее 30 человек.
Целесообразно ввести прогрессивное налогообложение сверхприбыли (установив норму рентабельности в 30 %) от использования федерального эфирного пространства телевизионными, радио, телефонными, Интернет-компаниями. На суммы доходов от 30 до 50 % рентабельности установить ставку налога в 48 %; на сверхдоходы, превышающие 50 % рентабельности, — ставку налога в 72 %.
8. Структура системы социальной поддержки населения должна обладать эффективностью, в частности, количество и работоспособность финансовых институтов и их учреждений должны формироваться таким образом, чтобы при наименьших издержках реализовывать максимальное количество мероприятий социальной поддержки, включая персональные денежные выплаты населению.
18 Код бюджетной классификации РФ 1 07 01000 01 0000 110.
19 Код бюджетной классификации РФ 1 07 02000 01 0000 110.
20 Код бюджетной классификации РФ 1 07 03000 01 0000 110.
21 Коды бюджетной классификации РФ 1 07 04020 01 0000 110 и 1 07 04030 01 0000 110.
Помимо консолидации государственных средств (например, в Федеральном фонде социальных выплат) необходимо включить в систему социальной поддержки населения единый финансовый институт, который доводил бы все социальные выплаты от Федерального казначейства до каждого получателя лично. На наш взгляд, в течение ближайших пяти — восьми лет для этой работы нет варианта лучшего, чем Сберегательный банк России. Пока данный банк единственный, который может в качественном, неавральном режиме отрабатывать трансферты в масштабе до 100 млн человек ежемесячно, причем обеспечивая зачисление денежных средств на пластиковые карты и расчеты по этим картам на всей территории России.
Логичным завершением и неотъемлемой частью финансового обеспечения социальной политики является финансовый контроль. В сочетании с реализацией функциональных обязанностей Федеральной службой финансово-бюджетного надзора необходим регулярный выборочный аудит финансовых операций в системе социальной
поддержки с привлечением на конкурсной основе известных крупных аудиторских фирм.
По нашему мнению, основополагающим принципом эффективной социальной поддержки должен быть мониторинг фактической нуждаемости граждан в ней. Для этого необходимо переосмыслить место и роль Росфинмониторинга России в системе органов государственного финансового контроля. В настоящее время эта федеральная служба в основном отслеживает финансовые потоки, которые связаны с легализацией и отмыванием доходов, полученных преступным путем, а также с финансированием терроризма. Мы полагаем, что для контроля за указанными правонарушениями вполне достаточные ресурсы имеют ФСБ и МВД России, а Росфинмониторинг России следует переориентировать именно на систематический анализ и постоянный контроль за фактическими доходами и состоятельностью населения. Тогда финансовые ресурсы, выделяемые обществом на социальную поддержку, будут использованы рационально и результативно.
Ф.СП-1
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Куда
АБОНЕМЕНТ
71222
(ИНДЕКС ИЗДАНИЯ)
Финансы и кредит
(НАИМЕНОВАНИЕ
Количество /
комплектов 1
На 2006 год по месяцам:
Кому
(ФАМИЛИЯ, ИНИЦИАЛЫ)
Куда
пв МЕСТО
ЛИТЕР
ДОСТАВОЧНАЯ КАРТОЧКА
71222
(ИНДЕКС ИЗДАНИЯ)
Финансы и кредит
(НАИМЕНОВАНИЕ ИЗДАНИЯ)
Стои- подписки Руб. коп. Количество /
мость ПЕРЕАДРЕСОВКИ | Руб. коп. комплектов 1
На 20
)6 год по месяцам:
7 8 9 10 11 12
Кому
(ФАМИЛИЯ, ИНИЦИАЛЫ)
