CC BY
397
РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
А. Л. Гапоненко
Стратегическое планирование социально-экономического
развития регионов и городов
Сегодня многие города и регионы имеют стратегические планы развития, зачастую представляющие собой лишь очередное бумаготворчество, цель которого — ««не отстать от веяний времени». В статье рассматриваются особенности и способы современного стратегического планирования, условия его эффективного применения в практике регионального управления, а также влияние стратегических планов на результаты социально-экономического развития региона.
Ключевые слова: стратегия, стратегическое планирование, развитие городов и регионов.
Методологические и практические вопро- это не одноразовое действие, а систематиче-сы составления и реализации стратегиче- ский процесс, с помощью которого местные ских планов развития нашли отражение сообщества создают картину своего будущего в отечественной экономической литературе1. и определяют этапы его достижения, исходя Разделы, посвященные формированию и ре- из местных ресурсов. Такое планирование ализации стратегических планов, есть в ряде предусматривает:
учебников2. Достаточно подробно освещены • согласование групповых интересов вну-практика и теория стратегического планиро- три местного сообщества; вания развития регионов и городов в зару- • инвентаризацию реальных ресурсов, огра-
бежной литературе3. Стратегическое плани- ничений и благоприятных факторов; рование развития региона во многом сходно • определение реальных целей и задач;
со стратегическим планированием развития • формирование программ и планов действий.
города. Поэтому эти два вида планирования Стратегия экономического развития горо-
можно рассматривать совместно. дов и регионов должна разрабатываться и реа-
Стратегическое планирование социально- лизовываться совместными усилиями органов экономического развития города и региона — государственной власти, представителей част-
1 См., например: Экономические стратегии активных городов. Спб., Наука, 2002; Стратегический план города: программа социально-экономического развития г. Кирова на период до 2010 года. Н. Новгород, НИМБ, 2000; Алисов А. Н.,
Гапоненко А. П., Демченко О. В., Казарин В. Н. Стратегия развития города: современные подходы и технологии. М., МДС, 1999.
2 См., например: Гапоненко А. П., Панкрухин А. П. Стратегическое управление: учебник. М., ОМЕГА-Л, 2010. С.367-393; Менеджмент: учебник / Под ред. А. Л. Гапоненко. М., Инфра-М, 2010. С.189-209.
3 См., например: The Practice of Local Government Planning / Editors C. J. Hoch, L. C. Dalton, F. S. So. Washington DC, 2000;
Gordon G. L. Strategic Planning for Local Government. Washington DC, 1993.
Александр Лукич Гапоненко — доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заведующий кафедрой общего и стратегического менеджмента Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. E-mail: [email protected]
ного бизнеса и государственных предприятий, общественных организаций и органов территориально-общественного самоуправления.
Стратегический план развития региона — это управленческий документ, содержащий взаимосвязанное описание характеристик следующих аспектов деятельности по развитию региона:
• цели развития региона;
• пути достижения поставленных целей;
• потенциальные возможности, реализация которых позволит достичь успехов;
• методы организации движения по избранным направлениям;
• ресурсы, необходимые для достижения поставленных целей;
• способы использования ресурсов.
Как правило, стратегический план — короткий документ, в котором основное внимание уделено перспективам региона (города) и определены ключевые факторы для каждой сферы экономики. Он не отменяет и не подменяет другие виды планов; не является развернутым комплексным планом и определяет развитие лишь в наиболее важных, приоритетных для региона (города) областях. Стратегический план развития региона — не изолированный документ, он должен быть согласован со стратегиями развития страны и муниципальных образований этого региона.
Стратегический план не является административным документом. Скорее, это договор общественного согласия, в соответствии с которым власти, предприятия и общественные организации принимают на себя определенные обязательства. Он разрабатывается и реализуется всеми акторами, влияющими на развитие региона (города), с учетом интересов и при участии населения. Обязательное условие успешности плана — участие в его формировании органов власти областного и федерального уровня, потенциальных инвесторов, общественных организаций, населения. План адресован всему местному сообществу, задает ориентиры для населения, бизнеса, власти и потенциальных внешних инвесторов.
Сегодня нередко происходит подмена понятий: стратегией называют долгосрочный план мероприятий региональной или городской администрации, хотя это прин-
ципиально разные вещи. Если основные экономические субъекты и население (так называемые стейкхолдеры) не участвовали в разработке стратегии и их не информировали о ее содержании, то, строго говоря, это стратегией не является.
Стратегический план — это не директива, а, скорее, свод согласованных требований населения и предприятий к администрации. Это договоренность о конкретных, имеющих стратегическую важность для региона (города) мерах, которые необходимо предпринять. Стратегическое планирование направлено на поиск общественного консенсуса, на вовлечение в процесс принятия решений (а значит, и в процесс реализации этих решений) широкого круга активных лиц. По сути, речь идет о механизме стратегического партнерства в регионе, о механизмах поиска стратегических ориентиров и обеспечения согласованности действий по их достижению.
Стратегическое планирование — процесс непрерывный. Уходит в прошлое ограниченное и неконструктивное представление о том, что составление стратегического плана — это единовременная акция. «Продвинутое» руководство любого территориального образования — от маленького муниципалитета до крупного региона — начинает понимать, что это процесс не дискретный, а непрерывный. Это постоянная деятельность. Неверно думать, что «у нас уже есть стратегический план, разработанный в позапрошлом году. Осталось только его выполнить».
Ложно также и представление о стратегическом планировании как о долгосрочном процессе, повторяющемся с периодичностью в несколько лет. План, однажды созданный и не скорректированный, перестает быть живым документом и представляет ценность лишь как исторический документ.
Чтобы стратегическое планирование было успешным, нужно постоянно отслеживать изменения внешней среды, изучать новые стратегические альтернативы, прогнозировать будущие вызовы, корректировать отдельные элементы стратегии.
Непрерывно идет и поиск путей успешного выполнения стратегического плана. Жизнь
постоянно вносит в планы коррективы. Одни аспекты выработанной стратегии реализуются, другие — нет; одни задачи выполняются легко, другие — с трудом или медленнее. Поэтому во все стратегические планы следует вносить поправки. Пересмотр бюджета, изменение политики, корректировка тактических задач, кадровые перестановки — все это необходимо учитывать в новых версиях любого стратегического плана.
«Стратегические планы создаются не для того, чтобы их выполняли», — любят шутить специалисты по стратегическому управлению. Действительно, цели развития той или иной территории определены не навсегда. Внешняя обстановка настолько изменчива, что необходимо постоянно корректировать не только текущие действия, но и стратегические направления работы. Поэтому корректировка стратегического плана на основе регулярного анализа изменений — неотъемлемая часть стратегического управления.
Главный вопрос, на который отвечает стратегический план регионального развития, — как повысить уровень благосостояния населения региона и заложить прочные основы для его повышения в будущем?
Стратегическое планирование не допускает единого подхода, поскольку города и регионы отличаются друг от друга по следующим параметрам:
• размерам экономической активности,
• географии и природным ресурсам,
• экономическим условиям,
• особенностям и результатам экономической активности,
• социальной организации жизнедеятельности населения,
• условиям и эффективности деятельности органов местной власти.
Каждый город и регион, сталкиваясь с проблемами, решает их по-своему, но есть общие подходы, а именно:
1. План выделяет сильные и слабые стороны региона и направлен на то, чтобы усилить, развить, сформировать конкурентные преимущества региона. Среди этих преимуществ на первое место выходят прежде всего преимущества в условиях жизни людей.
2. План содержит идеи и принципы, которые дают ориентиры производителям товаров и услуг, инвесторам, администрации и населению, помогая им реализовать решения, основанные на видении перспектив развития.
3. План формируется в результате партнерского взаимодействия всех региональных сил и представляет собой не директиву, а, скорее, компиляцию разумных рекомендаций, адресованных администрации со стороны предпринимателей и населения.
4. План содержит соглашение относительно специфических мер стратегического характера, которые важны и для производства, и для населения региона.
5. План — это комбинация долгосрочного видения и сегодняшних мер.
По всем основным направлениям реализации стратегии развития целесообразно разработать подцели и механизмы их достижения, определив необходимые для этого ресурсы, предполагаемый эффект, а также способы контроля и мониторинга.
Сегодня стратегическое планирование получило широкое распространение в нашей стране. Однако не всегда и не во всем оно опирается на научные принципы и проверенные опытом приемы. В частности, стратегические планы развития городов не всегда корреспондируются с планами развития регионов, а те, в свою очередь, — с планами развития народного хозяйства в целом. Нередко содержащие эти планы документы являют собой результат бюрократического бумаготворчества. Не ведомые ни населению, ни основным экономическим субъектам, эти планы формируются в отрыве от интересов основных стейкхолдеров. В ряде случаев отсутствуют процедуры мониторинга их выполнения и стратегического контроля.
В последнее время, говоря о перспективах развития, стало модным рассуждать не только о стратегии, стратегическом планировании, но и о кластерах, подразумевая под этим все что угодно. Доходит до того, что безграмотные консультанты, призванные сформировать стратегию муниципального образования, гордо именуют кластером три рыболовецких артели и небольшой консервный заводик.
На самом деле кластер (от англ. cluster — гроздь, скопление) представляет собой скопление множества однотипных объектов, например, звездный кластер (скопление) атомный кластер. В экономическую науку понятие кластера ввел М. Портер. В своем фундаментальном труде «Международная конкуренция»4 он говорит о большом числе однородных и взаимосвязанных друг с другом фирм, расположенных на относительно небольшой территории или в рамках одной национальной экономики. Для развития кластера важны различные формы кооперации, такие, например, как торгово-промышленные палаты, ассоциации производителей и пр., а также велика роль местных администраций, предоставляющих участникам этих агрегаций те или иные услуги и обеспечивающих им благоприятные условия функционирования и развития.
Во многих странах успешно развивающиеся кластеры становятся точками роста, своеобразными локомотивами экономического развития. Ярким примером бурного развития кластера может быть виноделие Новой Зеландии.
По своим масштабам это государство, насчитывающее всего 4,2 млн жителей, может быть сопоставимо с российским регионом. До недавнего прошлого виноделие здесь хотя и существовало, но было малозначимым, вино производилось в небольших количествах и лишь для местного потребления. Однако за последние 10-20 лет произошла винная революция. С 1996 по 2011 годы число винодельческих хозяйств увеличилось более чем в три раза, достигнув 700 хозяйств. Площадь земель, используемых под виноградники, расширилась с 6 тыс. до 33 тыс. гектаров. Производство вина выросло с 57 млн до 235 млн литров, а экспорт за те же годы — с 11 млн до 154 млн литров, то есть в 14 раз (в стоимостном выражении — с $60 млн до $1094 млн, то есть более чем в 18 раз)5.
Быстрый рост винодельческого кластера стал возможен благодаря эффективной экономической политике новозеландского
правительства, развитой институциональной инфраструктуре, а также вследствие эффективной самоорганизации виноделов, умело сочетающих в своей деятельности конкуренцию и кооперацию. Все действия осуществляются согласованно, в рамках Новозеландского совета виноделов, проводятся совместные научные исследования, общими усилиями новозеландские вина продвигаются на внешний рынок, укрепляется сотрудничество с университетами.
Данный пример показывает, что интенсивно развивающийся кластер становится основой развития отдельных регионов страны (Мартинборо на юге Северного острова и Марлборо на севере Южного острова Новой Зеландии). Объектом стратегического планирования в этих регионах страны становится развитие кластера.
В отечественной экономике примерами классических кластеров могут служить аутсорсинговые фирмы, оказывающие услуги в области информационных технологий, а также логистический кластер. И в том, и в другом случае есть много участников рынка, предлагающих однородные услуги. В сфере ИТ-услуг действует множество малых фирм, наряду с которыми имеется несколько крупных системных интеграторов, а также крупные импортеры оборудования и дистрибьютеры. В логистическом кластере действует множество компаний, предлагающих услуги по организации перевозок, таможенному оформлению грузов, складскому обслуживанию. И в обоих случаях речь идет о большом числе относительно однородных организаций, формирующих конкурентную среду. Благодаря интенсивной конкуренции внутри этих кластеров потребитель получает более качественные и дешевые услуги. В ряде случаев участники этих кластеров вступают друг с другом в кооперационные связи, что обеспечивает повышение эффективности их деятельности.
Особенностью развития территории на основе кластера является сочетание конкуренции между участниками кластера и их
4 Портер М. Международная конкуренция. М., Международные отношения, 1993. С. 238.
5 New Zealand wine. Pure discovery. [Электронный ресурс]. URL: http://www.nzwine.com/ (дата обращения: 05.06.2012).
плодотворной кооперации. Таким образом, можно выделить основные критерии кластера:
• большое число относительно однородных участников,
• сочетание конкуренции и кооперации.
Обычно в состав кластера входят не только основные предприятия, но и обеспечивающие их деятельность элементы инфраструктуры. Именно сочетание конкуренции и эффективного сотрудничества позволяет кластеру развиваться успешно, демонстрируя достаточно высокие темпы роста и формируя условия конкурентоспособности для всех участников. Грамотное применение подходов и принципов формирования и развития кластера в отечественной практике может существенно повысить результативность развития российских регионов.
Как показывает отечественная практика, своеобразным камнем преткновения для стратегического планирования становится формулировка целей развития региона или города. При отсутствии четко сформулированных целей трудно говорить о вразумительной стратегии. Как правило, цели регионального развития характеризуют желательный уровень качества среды проживания в данном регионе, а также формируют количественные и качественные ориентиры экономического развития. Основой для их формирования служат количественные и качественные данные о сообществе. Таким образом, цели одновременно служат критерием развития, ориентиром для действий и позволяют отделить желательные меры от нежелательных.
Главная цель развития любого региона — устойчивое улучшение качества жизни всех категорий местного населения. Эта цель может быть выражена более подробно через характеристики и параметры развития региона, которые должны быть измеримыми и ориентированными во времени.
На стадии разработки концепции социально-экономического развития региона делаются окончательные выводы о целях, факторах и механизмах этой деятельности, а также о методах управления данным процессом.
Примерная структура концепции развития может быть следующей:
• цели и задачи развития;
• принципы развития;
• факторы развития;
• приоритетные направления;
• ресурсы развития;
• механизмы развития.
На основе сформированной концепции
разрабатывается план конкретных действий, стандартный вариант которого включает задачи и сроки их решения, сведения об ответственных лицах, ожидаемые результаты, размеры и источники финансирования, способы промежуточного контроля и обратной связи. Весьма важным аспектом этой стадии стратегического планирования является анализ баланса результатов и затрат, связанных с реализацией плана.
Стратегическое управление развитием региона предполагает не только наличие рабочей программы действий, но и постоянный мониторинг социально-экономического состояния региона, сравнение данных мониторинга с целями и критериями регионального развития, а также оценку эффективности и результативности принятых мер. Кроме того, нужно получить ответы на вопросы: совместима ли стратегия с ресурсами, с данными об окружающей среде? помогает ли стратегия решить острые проблемы региона? получает ли стратегия поддержку населения?
Мониторинг и оценка деятельности помогают удостовериться в том, что проекты эффективны и их реализация идет нормальным темпом, а также установить, есть ли необходимость в корректировке. Заметим, что мониторинг и оценка являются хоть и родственными, но разными видами деятельности. Мониторинг выявляет результаты, в то время как оценка сравнивает результаты с конкретными показателями и с планом в целом. Без мониторинга оценка проектов невозможна.
Краткое рассмотрение актуальных вопросов стратегического планирования развития регионов и городов позволяет сделать следующие выводы. Современный подход к вопросам экономического развития региона состоит в том, чтобы эти вопросы заботили не только специалистов и экспертов, но
и политиков, управленцев, бизнесменов, все население. Стратегическое планирование социально-экономического развития города, региона в обязательном порядке предусматривает: 1) согласование групповых интере-
сов внутри территориального сообщества; 2) инвентаризацию реальных ресурсов, ограничений и благоприятных факторов; 3) определение реальных задач и целей; 4) разработку программ и планов действий.
Литература
1. Экономические стратегии активных городов. - Спб.: Наука, 2002. - 499 с.
2. Стратегический план города: программа социально-экономического развития г. Кирова на период до 2010 года. - Н. Новгород: НИМБ, 2000. - 240 с.
3. Алисов А. Н., Гапоненко А. Л., Демченко О. В., Казарин В. Н. Стратегия развития города: современные подходы и технологии. М.: - МДС, 1999. - 240 с.
4. Гапоненко А. Л., Панкрухин А. П. Стратегическое управление: Учебник. - М.: ОМЕГА-Л, 2010 - 472 с.
5. Менеджмент: Учебник / Под ред. А. Л. Гапоненко. М.: Инфра-М 2010. - 480 с.
6. The Practice of Local Government Planning / Editors C. J. Hoch, L. C. Dalton, F. S. So. Washington DC, 2000. - 130 р.
7. Gordon G. L. Strategic Planning for Local Government. - Washington DC, 1993. - 234 р.
8. Международная конкуренция. - М., Международные отношения, 1993. - 896 с.
9. New Zealand wine. Pure discovery. [Электронный ресурс]. URL: http://www.nzwine.com/
(дата обращения: 05.06.2012).
