CC BY
222
Экономика и управление
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПРАКТИКИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ В КРУПНЕЙШИХ ГОРОДАХ РОССИИ
И.Д. ТУРГЕЛЬ, доктор экономических наук, профессор, проректор по научной работе
С.А. МАКОВКИНА, ассистент кафедры экономики и управления Уральская академия государственной службы
Подходит к концу второе десятилетие реформ. За эти годы многое изменилось в России. Дан толчок мощным преобразованиям в экономической, политической, социальной сферах. Принято значительное число законов, во многих из которых заложен реальный потенциал, способный изменить взаимоотношения между органами власти всех уровней и населением, проживающим на конкретной территории.
Коренным образом меняется основа взаимоотношений государства, местных властей и общества. И, прежде всего, эти изменения прослеживаются в сфере управления городским развитием. Город—это особый организм. Города живут, растут и развиваются согласно внутренним законам. Современная городская среда претерпевает существенные изменения. Молниеносно меняются условия развития городской экономики. Происходит ее интернационализация: стремительно формируются общемировые рынки, активно идут процессы политической и экономической интеграции, развиваются и распространяются новые технологии, в том числе в сфере коммуникации. Практически исчезли препятствия для свободного движения инвестиций, составляющего основу экономического развития городов, обеспечивающего их налоговую базу и занятость жителей. По большому счету, только соображения безопасности и максимальной прибыльности на вложенные средства влияют на решение инвестора. Уже практически невозможно самодостаточное
обособленное развитие поселений. Города, находясь в состоянии растущей конкуренции в сфере привлечения капиталов, стремятся использовать на практике новые методы управления. Одним из таких методов является метод стратегического планирования городского развития на среднесрочную и долгосрочную перспективу.
Методология стратегического планирования социально-экономического развития территории зародилась на Западе и нашла свое отражение в трудах таких ученых, как Дж. Гилбрейт, У. Кинг, Дж. Гордон, Р. Кемп, Ф. Котлер. С середины 1980-х гг. в западноевропейских странах стал появляться интерес к стратегическому планированию со стороны органов власти. В США методы стратегического планирования стали использоваться государственными органами управления с начала 1970-х гг. при создании комплексных социально-экономических программ развития и планировании деятельности социальных и муниципальных служб [6].
Внедрение механизмов стратегического планирования в сферу городского управления было обусловлено рядом объективных экономических и социальных причин. Практически все города Европы и Северной Америки сталкиваются с продолжающейся поляризацией населения, обусловленной безработицей, дифференциацией доходов и социальных статусов. Огромное влияние оказывают процессы глобализации и усиления конкуренции как между предприятиями, так и между территориями
с точки зрения их привлекательности для населения и бизнеса. Реагируя на названные проблемы, города вынуждены проводить все более сложную социально-экономическую политику, искать оригинальные комбинации различных ее методов и механизмов, выдвигать крупные новые идеи, способные дать импульс экономике города. При этом стратегическое планирование городского развития рассматривается в первую очередь как «... механизм, при помощи которого общество пытается осуществлять процессы изменения и развития городов в соответствии с определенными общественными или коллективными целями., планирование составляет неотъемлемую часть сложного процесса управления городом. Цель стратегического планирования заключается в том, чтобы городское развитие лучше всего удовлетворяло стремлениям данного сообщества или, по крайней мере, было самым эффективным в данных условиях» [10].
В истории становления городского стратегического планирования в Западной Европе и Северной Америке, на наш взгляд, можно выделить три основных этапа.
Первый этап — до 1970 г. Основной чертой данного этапа является преобладающая роль в городской экономике традиционных промышленных производств. Городские власти полагали своей первостепенной задачей привлечение крупных предприятий на территорию, предлагая дешевую землю в сочетании с небольшими налоговыми послаблениями, формируя тем самым наиболее привлекательный деловой климат в местности. Структура местных органов власти отвечала функционально-организационным требованиям, и этого вполне хватало для решения любых городских проблем. Задачи органов местного самоуправления были четко определены и регламентированы. Основным вектором, направляющим развитие социально-экономической политики города, было стремление создать на своей территории климат, удобный для как можно большего числа промышленных предприятий. Чем больше таких предприятий на территории, тем стабильнее экономика и социальная жизнь города.
Второй этап — 1970—1980 гг. Знаменуется появлением ряда новых целевых направлений, таких как удержание существующих фирм, создание новых компаний, развитие туризма, стимулирование экспорта. Городские власти начинают ощущать необходимость грамотной инвестиционной политики. Продвижение территории становится неотъемлемой частью городского управления. В этой связи по-
литика принятия сиюминутных решений уступает место проработанным стратегиям, основанным на конкурентном анализе и рыночном позиционировании. Основной задачей стратегии городского развития становится поиск уникального конкурентного преимущества территории, которое способно выделить город из общей массы похожих городов. Одновременно города начинают придавать большое значение поддержке внутренних рынков и ресурсов. На этой стадии все больше развиваются партнерские отношения между городом и бизнесом.
Третий этап — 1990 г. до настоящего времени. Данный этап начался в условиях растущей безработицы и перехода к глобальным экономическим рынкам. В этих условиях городам необходимо занять свою рыночную нишу. Городские власти стремятся подчеркнуть своеобразие территории и наличие особых преимуществ для целевых отраслей промышленности. Избранным целевым рынкам предлагаются товары, рассчитанные на конкретную нишу и основанные на уникальных сочетаниях качеств. Стимулируется формирование местных кластеров родственных отраслей. Каждый город стремится дополнить свои кластеры учебными центрами и инфраструктурой в виде железных и автомобильных дорог, телекоммуникаций и аэропортов. Существенно шире трактуется понятие качества жизни. Интеллектуальный климат, открытость новому и поощрение предпринимательства становятся важными факторами привлекательности места [5]. На данном этапе все более жесткой и изощренной становится конкуренция городов в условиях меняющейся мировой экономики. То, что когда-то было вопросом снижения затрат и привлечения субсидий, теперь превратилось в гораздо более профессиональный и сложный процесс планирования образования стоимости.
Анализ стратегий, разработанных и принятых в городах Европы и Северной Америки, позволяет выделить ряд общих элементов. Среди них наиболее существенными, по нашему мнению, являются: причины, цели, принципы и методы разработки стратегий (табл. 1).
Так, среди основных мотивов разработки стратегии доминирует потребность в лучшей координации и нацеленности действий различных субъектов, работающих в сфере экономической политики. С одной стороны, стратегия должна помочь местному бизнесу получить представление о деятельности властей в сфере экономики, приоритетных направлениях, которые будут поддерживаться и стимулироваться. С другой стороны, — и
Таблица 1
Общие элементы стратегических планов городских муниципальных образований в Европе и Северной Америке
Причины разработки стратегий Цели разработки стратегий городов Принципы и методы разработки стратегий
Обострение международной конкуренции Выработка общего понимания происходящих в экономике изменений и единой позиции по отношению к ним Фиксируются цели и задачи
Усложнение механизмов управления Определение направления развития экономики города Определяются важнейшие сектора экономики и общие условия развития
Стремление продвинуться в решении социальных проблем Выяснение в результате обсуждений и обмена информацией наиболее вероятного поведения государственных, общественных и частных организаций, действующих в сфере экономической политики Проводится SWOT-анализ (сильные и слабые места, возможности и опасности)
Создание общих рамок для совместной работы по укреплению экономического потенциала жителей города, локальных общин по месту жительства и предприятий Формулируется стратегический план
Содействие субъектам экономической политики в принятии ими конкретных решений, позволяющих повысить целенаправленность и скоординированность действий Стратегический план дополняется планами практических действий или планами мероприятий, которые могут подразделяться на отраслевые планы (например, планы действий в сфере экологии, в важнейших отраслях, в сфере малых и средних предприятий)
этот мотив превалирует, стратегия должна нацелить работу многочисленных отделов и подразделений, занятых реализацией экономической политики. То есть стратегия рассматривается как средство координации усилий и достижения взаимопонимания.
К концу 1990-х гг. методы стратегического планирования постепенно начинают внедряться и в российскую управленческую практику. Такие авторы, как Е. Г. Анимица, Т. В. Власова, Г. Ю. Ветров, О. В. Эрлих, Б. С. Жихаревич и другие, подробно проанализировали особенности социально-экономического развития современных российских городов и разработали методологию внедрения стратегического планирования в систему городского управления. Идея городского стратегического планирования нашла понимание как у муниципальных властей, так и у городской общественности. В этот момент российское общество уже устало от нерегулируемого, хаотично развивающегося в стране рынка. С другой стороны, жесткая система социалистического планирования воспринималась как абсурдная. В этом отношении стратегическое планирование, безусловно, повышает упорядоченность общественных процессов, но в то же время оно стало полной противоположностью советской системе администрирования с ее жесткими нормативами, временными рамками реализации очередного этапа, вовлечением огромного количества ресурсов и т. д. Необходимость перехода к эффективному, устой-
чивому развитию стала очевидной и для городских властей, и для населения.
Наиболее активно внедрение стратегического подхода сегодня идет в крупных и крупнейших городах, которые сталкиваются со сложными проблемами выявления перспективных внешних функций и оптимизации использования значительных материальных, финансовых и человеческих ресурсов, сконцентрированных на территории города, в условиях резко возросшей неопределенности внешней среды.
Первым из российских городов план стратегического развития разработал Санкт-Петербург. В процессе разработки Стратегического плана Санкт-Петербурга были синтезированы лучшие достижения европейской и американской практики городского управления, модифицированные с учетом российских реалий. При этом акцент был сделан на двух аспектах. Первый — отказ от традиционной для советского планирования количественной детализации и комплексности в пользу концентрации на главном для выживания, адаптации и устойчивого развития города в конкурентной рыночной среде. Второй—включение в процесс планирования заинтересованных участников городского развития и организация поиска договоренности между ними по поводу будущего города в рамках многостороннего и конструктивного диалога бизнеса, власти и общества [3].
Процесс разработки стратегических планов активно подхватили и другие крупнейшие города
России с численностью населения 1—3 млн чел. Именно эти города сегодня являются мощными пространственными центрами политической и социально-экономической активности, концентрируя значительную часть ресурсного потенциала страны (табл. 2)
Здесь следует оговориться, что при анализе основных социально-экономических показателей мы не рассматривали Санкт-Петербург, так как это город федерального значения, а не муниципальное образование. Однако, как нами было отмечено ранее, Санкт-Петербург — первый город в Российской Федерации, разработавший и принявший план стратегического развития. Более того, во многих планах стратегического развития, принятых в РФ в разное время использованы методики и подходы, апробированные при разработке плана стратегического развития Санкт-Петербурга. Именно по этой причине мы полагаем, что необходимо учитывать опыт Санкт-Петербурга при анализе практических подходов в сфере городского стратегического планирования.
Практически одновременно с Санкт-Петербургом работа над планом стратегического развития была инициирована в Новосибирске, затем в Омске
Основные социально-экономические показ
и Екатеринбурге. В 2002 г. началась вторая волна интереса к стратегическому планированию. В процесс включились такие города, как Ростов-на-Дону, Казань, Пермь, Волгоград (табл. 3). Сейчас в связи с разработкой «Стратегии развития России до 2020 года» процесс стратегического планирования в городах и субъектах РФ идет очень активно, однако именно города-миллионеры приняли на себя функции первопроходцев в сфере реализации стратегических проектов. В основном это связано с тем, что крупнейшие города первыми начинают испытывать на себе серьезные социально-экономические проблемы, но, с другой стороны, имеют больше разнообразных векторов развития. Еще одним существенным фактором, способствующим внедрению стратегического подхода в практику городского управления, является наличие в крупнейших российских городах сформировавшихся научных школ, способных взять на себя многогранный и трудоемкий процесс разработки плана стратегического развития.
Таким образом, из 11 городов-миллионеров, завершена разработка стратегий развития в 7 городах (Санкт-Петербург, Новосибирск, Омск, Екатеринбург, Ростов-на-Дону, Казань, Волгоград).
Таблица 2
:ли городов-миллионеров в РФ, 2006 г. [11]
Город Численность населения, млн чел. Оборот розничной торговли, млрд руб. Инвестиции в основной капитал, млрд руб. Число предприятий и организаций ВРП, млн руб.
Ростов-на-Дону 1,1 124,6 37,9 43 067 33 609,7
Нижний Новгород 1,3 116,3 23,5 83 420 380 921,3
Самара 1,1 112,2 30,3 58 550 490 157,5
Волгоград 1,0 80,1 14,7 25 681 249 147,1
Пермь 1,0 133,3 34,2 37 736 393 319,4
Екатеринбург 1,3 200,2 36,7 113 218 655 026,6
Челябинск 1,1 115,1 23,8 45 165 442 441,3
Омск 1,1 92,5 33,9 28 574 247 539,4
Новосибирск 1,4 42,7 29,9 114 795 286 888,6
Казань 1,1 121,8 52,1 67 678 605 575,2
Доля в общероссийских показателях 7 % 13 % 4 % - 16 %
Таблица 3
Разработка стратегических планов в городах-миллионерах
Планы социально-экономического развития Начало работы над стратегическим планом Принятие документа
Стратегический план С-Петербурга 1996 1997
Стратегический план устойчивого развития Новосибирска 1996 2004
Стратегический план развития Екатеринбурга 1999 2003
Концепция Стратегического развития города Омска до 2010 г. 1999 2002
Стратегический план социально-экономического развития Ростова-на-Дону на период до 2010 г. 2002 2004
Стратегия развития Казани до 2015 г. 2002 2003
Программа социально-экономического развития Перми на среднесрочную перспективу, 2004—2006 гг. 2004 2004
Стратегический план устойчивого развития Волгограда до 2025 г. 2002-2004 2006
Самара, Пермь, Нижний Новгород и Челябинск находятся в процессе разработки планов стратегического развития.
Несмотря на то, что сегодня мы наблюдаем очередной виток интереса к стратегическому городскому планированию, до сих пор, по мнению ряда исследователей (Дж Гордон, Н. Власова), нет единой методики для разработки плана стратегического развития муниципального образования [9]. Большинство городов действуют методом «проб и ошибок», опираясь на опыт других муниципалитетов или создавая собственные методы организации планирования.
Бесспорно, использование при разработке стратегического плана опыта других городов является необходимым и позволяет избежать ошибок и неполноты изложения, но брать за основу один, уже существующий в другом муниципальном образовании План стратегического развития мы считаем необоснованным. Во-первых, среди принятых стратегий нет ни одной, которая бы в полной мере отвечала системе определенных критериев. Во-вторых, в каждом стратегическом плане можно увидеть как достоинства, так и недостатки, что также обусловливает невозможность принятия какого-либо из имеющихся планов стратегического развития за образец. В-третьих, как бы ни были похожи городские проблемы, каждый город уникален, имеет свою, неповторимую природную, экономическую и социальную специфику. В частности, сравнительный анализ стратегических планов С.-Петербурга, Екатеринбурга, Омска, Новосибирска позволил нам выделить следующие достоинства и недостатки мето-
дологических подходов их разработчиков (табл. 4).
Обобщение и систематизация зарубежного и российского опыта стратегического планирования городского развития позволяют выделить ключевые компоненты стратегического плана. Именно наличие этих компонентов позволяет говорить о сложившемся стратегическом видении перспектив городского развития. План стратегического развития города, на наш взгляд, должен состоять из следующих основных компонентов:
• анализ внешней и внутренней среды;
• стратегическое видение;
• определение стратегических альтернатив и выбор стратегии;
• выбор между стратегическими альтернативами;
• реализация стратегии;
• корректировка стратегии и мониторинг реализации.
Эти компоненты можно рассматривать как своеобразные критерии или индикаторы соответствия существующей практики городского планирования требованиям стратегического подхода. Существующие планы стратегического развития в городах-миллионерах (Санкт-Петербург, Омск, Новосибирск, Екатеринбург, Казань, Ростов-на-Дону, Волгоград) были проанализированы с точки зрения их соответствия сформулированным ранее критериям стратегичности. В ходе проведенного анализа были получены следующие результаты.
Анализ внешней и внутренней среды. В полном объеме проведен при разработке стратегических планов Санкт-Петербурга, Екатеринбурга, Казани и Новосибирска. В остальных стратегических планах,
Таблица 4
Достоинства и недостатки методологических подходов к разработке планов стратегического развития городов-миллионеров
Санкт-Петербург Достоинства: четкость; системность; структурность; образность Недостатки: излишняя повторяемость информации; отсутствие некоторых, важных для города стратегических направлений Екатеринбург Достоинства: комплексность; научность; повышенное внимание к социальной сфере, население — как основной ресурс муниципального образования Недостатки: излишняя перегруженность информацией
Омск Достоинства: комплексность; внимание к мельчайшим деталям городской жизни Недостатки: не проработанность некоторых стратегических направлений деятельности муниципалитета; практически отсутствует анализ современной социально-экономической ситуации Новосибирск Достоинства: научность; комплексный анализ социально-экономической ситуации в городе Недостатки: слабая проработанность стратегических направлений деятельности
просто перечислены: особенности социально-экономического развития города, дан анализ геополитической ситуации, выявлены конкурентные преимущества города, без особой привязки к внутренней и внешней среде муниципального образования.
Стратегическое видение. Определяет генеральный вектор развития города на протяжении нескольких десятилетий, формирует опорный стержень, помогающий городу выстоять в условиях жесткой, постоянно меняющейся внешней среды, сохранив свою самобытность и неординарность. В сфере городского стратегического планирования в качестве стратегического видения можно рассмотреть миссии городов или цели генерального развития, которые представлены во многих стратегических планах городов-миллионеров. Миссию можно рассматривать как две взаимосвязанные стороны единого целого: во-первых, с учетом внешней среды, т. е. места города в региональном, национальном и глобальном контексте; во-вторых, с учетом внутренней среды города, которая определяет специфику города, его характеристики, связанные с обеспечением достойной жизни горожан.
Выдвижение миссии города осуществляется на основе алгоритма, соединяющего в единую логическую последовательность глобализацию социально-экономических процессов, главные особенности и приоритеты социально-экономического развития страны и региона, сложившиеся тенденции городского развития, накопленный потенциал, которые, в общем, задают определенные границы для траектории (вектора) движения города в будущее и оказывают существенное влияние на целевую направленность стратегического плана.
Миссия рассматривается не как конечный, застывший результат, а как растянутый во времени сложный результирующий процесс, включающий все стороны функционирования и развития города.
Так, миссией Ростова-на-Дону является видение города как «главного контактного центра на южном фланге России, интегратора инновационно-технологической, научно-образовательной, финансово-экономической, транспортно-коммуникационной и культурной деятельности в системе «Центр — периферия», столицы Юга России — мегаполиса с наиболее высоким в регионе уровнем и качеством жизни». Волгоград видится в стратегической перспективе — главным интеграционным лидером Нижнего Поволжья, центром инновационно-технологического, научно-образовательного, финансово-экономического, транспортно-коммуникационного и культурного развития на южном рубеже России. Миссия Екатеринбурга обозначена как «транс-
формация города из исторически сложившегося индустриально-хозяйственно-научного центра в современный многофункциональный центр с элементами мирового города, ядром которого станет научно-производственно-финансово-информационный комплекс, способный интегрировать Екатеринбург в глобальную экономику, встроить в новейшие инновационные национальные и региональные процессы и создать комфортную среду для обитания его жителей».
В плане стратегического развития Казани миссия сформулирована следующим образом:
«Мы, жители Казани, опираясь на исторический опыт мирного диалога народов, основанный на бережном сохранении и развитии их культур и традиций, хотим передать будущим поколениям уютный и процветающий город равных возможностей. Для этого мы, осознавая свое единство в ответственности за будущее и признавая высшей ценностью справедливость: сделаем власть ответственной, открытой и подотчетной; будем уважать и ценить инициативу каждого; сделаем предпринимательство основой нашего процветания; сделаем образование потребностью каждого горожанина; будем добрыми соседями; сделаем чистыми и благоустроенными наши подъезды и дворы; сделаем город удобным для всех поколений».
В плане стратегического развития Санкт-Петербурга обозначена лишь генеральная цель развития города — «стабильное улучшение качества жизни всех слоев населения города».
В плане стратегического развития Омска выделены только стратегические направления:
• развитие эффективного производства и сферы услуг;
• улучшение городской среды, устойчивое функционирование и развития инфраструктуры и систем жизнеобеспечения;
• формирование благоприятного социального климата и высокого нравственного и культурного потенциала города и его жителей;
• развитие институтов гражданского общества, муниципального и общественного самоуправления;
• обеспечение безопасности жизнедеятельности горожан.
Рассмотренные нами планы стратегического развития позволяют сделать вывод о том, что Санкт-Петербург, Омск, Новосибирск не формулировали как таковую миссию города а обосновали лишь генеральную цель. В планах стратегического развития городов второй волны, разработанных и
принятых после 2002 г., миссия является необходимым атрибутом стратегического видения города.
Определение стратегических альтернатив, выбор стратегии. В анализируемых стратегических планах отсутствуют классические механизмы выбора стратегии, которые обычно включают выявление стратегических альтернатив городского развития, выбор приоритетных рынков, выбор путей инвестиционной привлекательности города и т. д. Возможные сценарии стратегического развития при определенных условиях функционирования городской среды приведены в стратегических планах Казани и Новосибирска. В Ростове-на-Дону и Екатеринбурге приводится развернутый перечень социально-экономических программ, необходимых для реализации направлений стратегического развития города. В плане стратегического развития Омска также предусмотрен определенный набор программ, необходимых для реализации стратегических направлений плана, однако они не выделены в отдельный раздел, а приводятся по ходу изложения программы. В стратегии Санкт-Петербурга раздел, касающийся возможных сценариев развития города, отсутствует.
Выбор между стратегическими альтернативами. Как уже отмечалось, в развернутом виде сценарии стратегического развития представлены лишь в планах Казани и Новосибирска. В своей основе данные сценарии отвечают критериям выбора стратегических альтернатив. Однако не прописана четкая взаимосвязь между миссией города и разработанными сценариями городского стратегического развития. Также не представлены конкретные данные, подтверждающие осуществимость выбранного сценария стратегического развития в определенном временном интервале. В стратегическом плане Новосибирска не представлен анализ возможных
сценариев развития и нет указания на какой-то конкретно выбранный разработчиками сценарий.
Реализация стратегии. На этапе реализации стратегические решения принимают форму оперативного плана. Анализ показал, что все города данной совокупности разрабатывают краткосрочные оперативные планы, исходя из принятой общей городской стратегии. Данная информация доступна на официальных сайтах Администраций и в нормативных документах.
Корректировка стратегии. Одна из ключевых проблем стратегического рыночного управления — определение этапа, на котором стратегия требует пересмотра и изменения. Однако именно эта информация на сегодня практически отсутствует. Как показывает практика, приняв План стратегического развития, муниципальные образования затем мало внимания уделяют оценке эффективности деятельности по реализации стратегии, мониторингу внешней и степени достижения поставленных стратегических целей. На сегодняшний день два города-миллионера из семи рассматриваемых не используют план стратегического развития в повседневной управленческой и экономической деятельности. Администрации Казани, Екатеринбурга, Новосибирска, Ростова-на-Дону работают в соответствии со стратегическим планом, учитывают его при принятии решений, реализуют проблемы и программы, предусмотренные стратегическим планом.
В обобщенном виде результаты проведенного анализа соответствия планов критериям стратегич-ности приведены в табл. 5.
Из принятой нами за основу классификации видно, что данным критериям наиболее соответствует План стратегического развития г. Казани. План стратегического развития Новосибирска соответствует основным критериям стратегичности, однако
Таблица 5
Соответствие планов стратегического развития городов-миллионеров критериям стратегичности
Критерий Казань Ростов-на-Дону Екатеринбург Санкт-Петербург Омск Новосибирск
Анализ внешней и внутренней среды Хорошо разработан Не разработан Хорошо разработан Хорошо разработан Не разработан Хорошо разработан
Стратегическое видение Существует Существует Существует Существует Существует Существует
Определение стратегических альтернатив и выбор стратегии Существует Не существует Не существует Не существует Не существует Существует, но сценарии прописаны не четко, критерии не определены
Выбор между стратегическими альтернативами Определены критерии выбора стратегии Не существует Не существует Не существует Не существует Возможные варианты обозначены, но выбор стратегии не проведен
с некоторыми оговорками, что видно из табл. 5. Так, сценарии прописаны нечетко и не определены критерии их выбора. Планы стратегического развития Омска и Ростова-на-Дону не соответствуют трем из четырех критериев стратегичности, что свидетельствует об отсутствии комплексного подхода к проблеме разработки Стратегии городского развития. План стратегического развития Санкт-Петербурга не учитывает, на наш взгляд, необходимой составляющей для городского планирования, а именно — определение стратегических альтернатив развития города и, соответственно, отсутствует выбор наиболее приемлемой для города стратегии. Можно предположить, что именно этот факт является причиной того, что План стратегического развития Санкт-Петербурга практически не используется в процессе осуществления городской политики. План Стратегического развития Екатеринбурга, хотя и не соответствует выделенным формальным критериям, однако имеет целый ряд социальных программ и проектов, направленных на достижение стратегических целей городского развития.
Таким образом, из городов-миллионеров, имеющих планы стратегического развития, наиболее четко разработана в соответствии с основными критериями стратегирования Стратегия Казани. Данная стратегия в наибольшей мере отвечает современным требованиям к разработке плана стратегического развития крупнейшего города.
Проведенный анализ позволил выявить, что для первых попыток разработки стратегических планов российских городов характерны: комплексность экономического анализа развития территории, ориентация преимущественно на зарубежный опыт и научная обоснованность проектов. Общая структура стратегических планов очень похожа между собой, хотя, конечно, есть и определенные различия, связанные со спецификой развития того или иного города. Для всех анализируемых стратегических планов характерно существенное внимание к развитию социальной сферы и экономической инфраструктуры. Из специфических направлений стратегических планов можно отметить внимание Екатеринбурга к проблемам формирования гражданского общества в городе. В Омске в качестве отдельного направления стратегического плана выделено обеспечение безопасности жизнедеятельности горожан, в Новосибирске — построение эффективных взаимоотношений между мегаполисом и примыкающими к нему сельскими районами.
В Санкт-Петербурге и Екатеринбурге разра-
ботаны и четко выделены в плане стратегического развития SWOT-анализы городской среды, подробно представлены сильные, слабые стороны, возможности и угрозы. Стратегии Омска и Новосибирска четко выделенных SWOT-анали-зов не имеют, хотя в тексте планов обозначены проблемные зоны и перспективы развития. При этом в данных планах отсутствует та образность и наглядность представления, которая характерна для планов Санкт-Петербурга и Екатеринбурга. В плане стратегического развития г. Омска большое значение уделяется конкретным программам социально-экономического развития, однако не в каждом направлении прописаны конкретные мероприятия, иногда указаны лишь ответственные органы: отделы или комитеты администрации.
Можно отметить еще один интересный момент: на официальных сайтах администраций городов очень сложно найти сам план Стратегического развития. Как правило, присутствует информация по инициированию той или иной ветвью власти начала работы по подготовке плана стратегического развития города, технологии принятия стратегического плана, но сам текст в полном объеме практически нигде не представлен. И даже если город имеет официально принятый «План стратегического развития», он недоступен широкой общественности. Создается ощущение, что городские власти, широко афишируя сам процесс разработки стратегического плана, после завершения работы не стремятся его демонстрировать.
Сегодня уже вполне можно оценить опыт российских городов-лидеров в разработке стратегий, проследить, насколько близки их представления о будущем, какие основные цели они преследуют и соответствуют ли они реальным возможностям городов. Мы видим, что основными стратегическими приоритетами российских городов-миллионеров являются: приспособление к стремительной меняющейся рыночной экономике, борьба с городской бедностью и преступностью, реструктуризация экономической базы, становление гражданского общества. Однако некоторые города (Новосибирск, Самара, Нижний Новгород и Пермь) заглядывают дальше. В их стратегиях затронуты такие параметры устойчивого развития, как проектная культура, партнерство как способ развития местных сообществ, подготовка к грядущей жесткой конкуренции между городами за финансовые и информационные потоки. Санкт-Петербург и Пермь стремятся к переходу в постиндустриальную экономику. В Перми рассматриваются варианты создания про-
мышленных парков на существенном расстоянии от селитебной зоны. В Санкт-Петербурге такие проекты уже осуществляются. К активизации процессов развития постиндустриальной экономики стремятся и такие крупные промышленные центры, как Омск и Екатеринбург.
В чем еще сходны стратегии российских городов-миллионеров, так это в амбициозности своих проектов. И это весьма положительный момент. Высокие обязательства стимулируют экономическую и политическую активность власти и общества. Все 11 городов-миллионеров не только являются политическими и экономическими лидерами в своих регионах, но и распространяют свое влияние далеко за их пределы. Недаром в шести из восьми уже принятых стратегий говорится о наращивании столичных функций, к которым относятся концентрация деловой и финансовой активности, маркетинг города, развитие международных связей, активная информационная политика. При этом нарастает конкуренция между городами за право выступать столицами макрорегионов. Например, Самара и Нижний Новгород в своем развитии будут оспаривать звание столицы Поволжья. Екатеринбург и Челябинск аналогично готовы «делить» Урал. Кстати, стратегический план развития Екатеринбурга, пожалуй, самый амбициозный из всех рассмотренных. В нем ставятся задачи достижения таких параметров развития, чтобы Екатеринбург к 2020 г. мог быть включен в состав мировых городов.
Впрочем, есть и менее амбициозные стратегии. Например, Волгоград, Ростов-на-Дону и Казань в перспективе нацеливаются в основном на решение «внутренних» проблем. Для Волгограда главное — решение транспортных и экологических проблем и борьба с бедностью. Для Казани — повышение комфорта жизни в городе. И только реальная практика реализации может дать ответ — кто был более прав — тот кто изначально стремился к достижению максимально высокой позиции в общероссийской и мировой иерархии городов, или тот кто стремился в первую очередь решить текущие внутренние проблемы.
Почти все стратегии нацеливаются на улучшение качества жизни в городе, но в это понятие разные города вкладывают разный смысл и измеряют его совершенно разными индикаторами. Для одних качество жизни — это благосостояние и здоровье горожан. Для других—комфортные условия для жизни и экономической деятельности в городе, создание широких возможностей для людей реализовать себя. Для третьих — чистые улицы и низкая преступность. Например, в одном из вариантов стратегии развития
Нижнего Новгорода предлагается замерять улучшение качества жизни в городе через удвоение ВРП. Но ведь может случиться так, что темпы экономического роста удвоятся и даже утроятся, а качество жизни в городе при этом не изменится.
Процессы стратегического планирования в нашей стране идут очень активно: принята концепция стратегического развития России, готовятся и принимаются концепции регионального стратегического развития и стратегии городского развития. Однако стратегии, разрабатываемые и принимаемые в столь сжатые сроки, заслуживают еще более пристального внимания, проверки на соответствие формальным критериям и, самое главное, на жизнеспособность. Таким образом, для сегодняшнего этапа стратегического планирования социально-экономического развития городов и регионов России необходимо выработать методики оценки реализации уже принятых и реализуемых стратегических программ и планов, так как ни одна стратегия не может существовать в отрыве от реальности, без постоянной корректировки согласно меняющимся условиям внешней среды.
ЛИТЕРАТУРА
1. Визгалов Д. Города-миллионеры заглядывают в свое будущее // Независимая Газета — 16.04.2005.
2. ГрандбергА. Г. Основы региональной экономики: Учебник для вузов. - 2-е изд. - М.: ГУ ВШЭ, 2001. - 495 с.
3. Жихаревич Б. С. Современная экономическая политика городских и региональных властей. — С-Пб.: ИС ЭП РАН, 1995 - 135 с.
4. Иванов В. В. Коробова А. Н. Муниципальный менеджмент: Справочное пособие - М.: ИНФРА-М, 2002. -718 с.
5. Маркетинг мест: Привлечение инвестиций, предприятий, жителей и туристов в города, коммуны, регионы и страны Европы, пер. с англ. / [Ф. Котлер, К. Асплунд, И. Рейн, Д. Хайдер]. - С-Пб: Стокгольмская школа экономики в Санкт-Петербурге, 2005. - 376 с.
6. Муниципальный менеджмент: Учеб. пособие для вузов. / [Т. Г. Морозова, М. П. Победина, Г. Б. Поляк и др.]. -М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 1997.
7. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики РФ. www. gks. ru.
8. Тургель И. Д. Моноспециализированный город: теория и практика стратегического управления социально-экономическим развитием - Екатеринбург: Уральская государственная горно-геологическая академия; Издательство АМБ, 2001. - 259 с.
9. Gordon G. I. Strategic Planning for Local Government. Washington. ICMA, 1993. 119 p.
10. SmitP., Morr P. Cities as social responsibility: Planing and urban form // The changing social geography of Canadian cities. - Montreal, 1993.
11. Kemp R. L. Strategic Planning in Local Government (a case book) - Chicago-Washington, 1992. 185 p.
