CC BY
79
14 (56) - 2011
Бюджетная политика
УДК 332.142: 336.1/. 5
стратегический анализ влияния бюджетного дефицита на развитие регионов северо-кавказского федерального округа*
В. Н. ПАРАХИНА,
доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой менеджмента Е-mail: [email protected]
В. Н. СИЗОВ,
аспирант кафедры менеджмента Е-mail: [email protected] Северо-Кавказский государственный технический университет
В работе проанализированы различные аспекты возникновения бюджетного дефицита в регионах СевероКавказского федерального округа, определены недостатки механизма межбюджетных отношений и их влияние на реализацию региональных стратегий развития. Сделан вывод о том, что для совершенствования межбюджетных отношений целесообразно внедрение механизмов бюджетирования, ориентированного на результат.
Ключевые слова: бюджет, дефицит, межбюджетные отношения, региональная стратегия развития.
В условиях мирового финансового кризиса произошли значительное сокращение поступлений от налога на прибыль организаций и уменьшение темпов роста налога на доходы физических лиц в региональных и местных бюджетах. Это привело к возникновению и росту дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, что повлияло на реализацию стратегий развития территорий, особенно в высокодотационных регионах, каким является Северо-Кавказский федеральный округ
* Статья подготовлена Информационным центром Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» при Северо-Кавказском государственном техническом университете.
(СКФО). Запланированные инновационные бизнес-проекты реализуются ограниченно и медленно; социально-значимые проекты не реализуются; развитие разбалансировано, осуществляются только проекты, дающие быструю и высокую экономическую отдачу. Результатом может быть срыв реализации стратегии развития территорий, которая остается формальным документом, мониторинг ее эффективности не соответствует реальности. Это обусловливает актуальность исследования проблем возникновения и преодоления бюджетного дефицита.
Последствия сокращения налоговых доходов более существенно сказались на величине доходов и расходов региональных и местных бюджетов. Как показывает анализ, величина посткризисного консолидированного федерального бюджета сократилась на меньшую величину, чем региональных консолидированных бюджетов (рис. 1). Из представленной диаграммы видно, что расходы консолидированного федерального бюджета превышают аналогичную величину по регионам за весь анализируемый период на 20 — 50 %, при этом расходы на социально-культурные мероприятия в региональных бюджетах существенно превышают аналогичные расходы в консолидированном феде-
1,8
1,6 1,4 1,2 1
0,8
ральном бюджете практически в 3 раза за анализируемый период.
По мнению авторов, указанные соотношения в принципе соответствуют двум тенденциям в российской финансовой системе, в которой:
- собранные налоговые средства аккумулируются в федеральном бюджете, а затем распределяются на региональный уровень (это предопределяет оставление большей части средств в федеральном центре);
- расходные полномочия по финансированию социальной сферы отнесены в основном на местный уровень, поэтому они составляют в консолидированном региональном бюджете более половины.
При всей логичности этих соотношений из усредненной информации в целом по Российской Федерации можно сделать один вывод: на местном уровне очень слабы или практически отсутствуют рычаги финансово-бюджетного воздействия на экономику, поскольку в структуре региональных бюджетов доминируют текущие расходы, которые носят чисто расходный, функциональный характер. Все это осложняет возможности реализации стратегий развития регионов.
Основная часть доходов консолидированного бюджета формируется за счет налоговых и неналоговых поступлений, а так же за счет безвозмездных перечислений (табл. 1).
Налоговые доходы являются основой всего регионального бюджета. Структура налоговых поступлений постоянно меняется. Но при этом наибольшая часть доходов формируется за счет федеральных налогов. Доля федеральных налогов в доходах консолидированного бюджета региона составляет 50—60 %, региональные налоги — 10—12 %, местные — 10—2,5 % (рис. 2).
Таким образом, федеральные налоги являются основными в структуре регионального бюджета, и с каждым годом они продолжают расти за счет уменьшения доли региональных и местных налогов.
Анализ показывает, что федеральные налоги увеличиваются прямо пропорционально уменьшению доли местных налогов. Это объясняется тем, что, например, в 2004 г. был отменен региональный
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
Рис. 1. Соотношение расходов федерального и региональных консолидированных бюджетов в 2006—2009 гг., в долях
Таблица 1
Доходы консолидированного бюджета Российской Федерации в 2000—2009 гг., млрд руб. [2]
Год Доходы, Налоговые Неналого- Безвозмездные
всего доходы вые доходы перечисления
2000 1 065,8 742,8 60,7 101,7
2001 1 322,4 884,6 82,4 214,9
2002 1 633,6 1 101,2 113,3 261,6
2003 1 930,5 1 341,1 156,7 285,8
2004 2 403,2 1 787,8 200 215,8
2005 2 999,9 2 085,5 264,7 442,3
2006 3 797,3 2 625 354 603,1
2007 4 828,5 3 486,2 474,3 645
2008 6 198,8 4 123,4 639,9 1 204,7
2009 5 926,6 3 427,8 641,4 1 618,8
2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г.
Федеральные налоги
1 Региональные налоги
Местные налоги
Рис. 2. Соотношение видов налоговых доходов в региональном бюджете от доходов консолидированного бюджета в 2000—2009 гг., %
налог с продаж, в 2005 г. — местный налог на рекламу. В настоящее время основными составляющими федеральных налогов являются налог на прибыль организаций и налог на доходы физических лиц. Их доля составляет около 80 % налоговых поступлений консолидированного бюджета субъектов РФ. Достаточно значимыми являются также налоги на
14 (56) - 2011
Бюджетная политика
60 50 40 30 20 10
2005 г. 2006 г.
Налог на имущество Налог на прибыль
2007 г. 2008 г. 2009 г.
Налог на доходы физических лиц
Рис. 3. Динамика доли основных налогов консолидированного бюджета субъектов РФ в 2005—2009 гг., %
имущество, доля которых составляет более 10 % (от 11,8 % в 2006 г. до 16,6 % в 2009 г.). В совокупности эти три вида налогов дают более 90 % поступлений в консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации (рис. 3).
Таким образом, более детальное рассмотрение структуры поступлений в бюджеты субъектов РФ подтверждает вывод, что наибольшая доля региональных доходов определена федеральной властью, т. е. долей регулирующих налогов на прибыль и налогов на доходы физических лиц.
Конечно, бюджетная система современного государства с федеративным устройством, какой является Российская Федерация, да еще имеющая в своем составе такое большое число административно-территориальных образований с самыми
-1-
2005 г. 2006 г.
Ставропольский край
2007 г.
2008 г.
Республика Калмыкия Кабардино-Балкарская Республика Республика Северная Осетия - Алания Республика Ингушетия
Рис. 4. Динамика доли безвозмездных перечислений в составе доходов субъектов СКФО в 2005-2009 гг., %
разными геополитическими и природными условиями, различным уровнем экономического развития, требует наличия перераспределительной функции федерального бюджета.
Рассмотрим структуру доходов вновь образованного Северо-Кавказского федерального округа, используя информацию по данным статистики. На основании проведенного анализа, можно говорить о существующей дифференциации доходов бюджетов. Учитывая тот факт, что на сегодняшний день основная часть доходов бюджетов формируется за счет налоговых поступлений, зачастую их доля по стране составляет 85 %. В Северо-Кавказском федеральном округе всего в двух субъектах доля налоговых доходов в доходах бюджетов составляет 70 %, это Республика Калмыкия и Ставропольский край. В таких субъектах, как Республика Дагестан, Республика Ингушетия и Чеченская Республика, уровень налоговых доходов составляет всего от 7 до 21 %.
В результате в составе поступлений доходов практически всех субъектов СКФО, кроме Ставропольского края, более половины составляют безвозмездные перечисления (рис. 4).
Доля безвозмездных перечислений практически во всех регионах, кроме Кабардино-Балкарской Республики и Республики Дагестан, за анализируемый период возрастает, т. е. зависимость субъектов СКФО от федерального центра, также как всего федерального округа в целом, увеличивается. __Таким образом, в настоящее время субъекты СевероКавказского федерального округа не способны обеспечить себя даже на 50 %, т. е. если даже помимо собственных доходов, полностью закрепить за ними регулирующие доходы, все равно они будут нуждаться в дополнительных средствах от вышестоящих бюджетов, осуществляемых в виде безвозмездных перечислений.
Совершенная схема бюджетного федерализма предполагает, что объем расходных полномочий субъектов Федерации полностью соответствует объему доходных полномочий,
2009 г.
Северо-Кавказский федеральный округ Чеченская Республика Карачаево-Черкесская Республика Республика Дагестан
0
закрепленному за соответствующим уровнем государственной власти. Однако на практике между доходными полномочиями и расходными обязательствами всегда наблюдается разрыв. Необходима минимизация возникающего в бюджетной системе дисбаланса между ответственностью за предоставление государственных услуг и финансовыми возможностями для их реализации, чему способствует выделение финансовой помощи из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) субъектам Федерации. Как показывает динамический анализ, число субъектов Российской Федерации — получателей финансовой помощи из федерального бюджета не снижается (порядка 75 регионов ежегодно претендуют на дотацию из ФФПР). Это является дополнительным свидетельством того, что снижение дисбаланса бюджетной системы с использованием развитого трансфертного механизма не происходит, а его влияние, в лучшем случае, сохраняет существующий дисбаланс, в худшем — еще более усиливает его.
Доля финансовой помощи в бюджетах субъектов Северо-Кавказского федерального округа очень велика (возможно, только Ставропольский край имеет ее среднюю величину — табл. 2).
Сложившаяся ситуация объясняется тем, что регионы СКФО реально не имеют возможности существовать без государственной поддержки, у многих субъектов округа наблюдается рост дотаций по сравнению с предыдущими годами, следовательно, увеличивается и их зависимость от федеральной власти, т. е. снижается, а не возрастает самостоятельность региона. Возможно, в этом есть целевая установка федеральной власти, чтобы не потерять рычагов влияния на регионы, однако это приводит к противоречию между декларированными принципами федерального устройства и государственной финансовой (налоговой и бюджетной) политикой.
Так, Конституция Российской Федерации наделяет субъекты полной самостоятельностью, однако практически все субъекты Северо-Кавказс-
Таблица 2
Величина финансовой помощи из ФФПР по отношению
к доходам бюджетов субъектов СКФО в 2009 г.
Субъект РФ Доля финансовой помощи по отношению к доходам,%
Республика Дагестан 48,3
Республика Ингушетия 47,9
Кабардино-Балкарская Республика 24,5
Республика Калмыкия 20,7
Карачаево-Черкесская Республика 33,5
Республика Северная Осетия — Алания 33,9
Ставропольский край 13,5
кого федерального округа (кроме Ставропольского края) в современных условиях не могут обеспечить себя финансовыми ресурсами, используя свой внутренний потенциал. Важным вопросом при выделении финансовой помощи регионам необходимо считать недостаток релевантной информации по требуемой сумме финансовых средств.
Основная часть доходов почти во всех регионах СКФО формируется за счет безвозмездных перечислений. В формировании доходов бюджетов налоговые доходы обратно пропорциональны неналоговым доходам и безвозмездным перечислениям, т. е. при увеличении налоговых доходов в доходах бюджетов уменьшается доля безвозмездных перечислений, при уменьшении налоговых доходов доля безвозмездных перечислений увеличивается, следовательно, увеличивается и дотационность субъекта.
Субъектами с высоким уровнем дотационнос-ти являются Чеченская Республика, Республика Ингушетия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Дагестан, Республика Калмыкия и Республика Северная Осетия — Алания. Несколько выше бюджетная обеспеченность в Кабардино-Балкарской Республике и Ставропольском крае.
Анализируя структуру и соотношение консолидированных бюджетов, можно сделать вывод о значительной централизации финансовых ресурсов в федеральном бюджете, при этом ущемляются интересы субъектов Федерации, поскольку расходные полномочия, закрепленные за субфедеральными бюджетами очень велики, растут год от года или остаются практически на том же уровне, хотя доходные полномочия существенно сужены. Так, если к расходным полномочиям органов власти субъектов РФ в 2003 г. относились 43 вопроса, то к 2007 г. количество их возросло до 76. Доходные полномочия, которые позволяют регионам реализовывать свои обязательства, централизованы. В 1998 г. налоговая система РФ включала 19 федеральных, 6 региональных, 20 местных налогов. К 2004 г. число федеральных налогов уменьшилось до 10, субфедеральных — до трех, а муниципальных налогов осталось только два.
Таким образом, у субфедеральных и муниципальных органов власти имеется очень слабый ресурсный потенциал для развития регионов, отсутствуют возможности для маневрирования финансами для улучшения положения в экономической, социальной и бюджетной сферах.
Все это свидетельствует о том, что дисбаланс в соотношении доходных источников и расходных обязательств по уровням власти в Российской Федерации имеет место, и, мало того, он еще и
14 (56) - 2011
Бюджетная политика
усугубляется. При этом доля финансовой помощи бюджетам других уровней в налоговых доходах федерального бюджета за двенадцать лет снизилась в 3 раза (с 21,7 % в 1995 г. до 7 % в 2007 г.). Финансовую помощь из центра в том или ином виде получают практически все субъекты Федерации независимо от их бюджетной обеспеченности и наличия перспективных проектов развития территорий.
Рассмотрим формирование расходной части федерального бюджета (без сумм государственных внебюджетных фондов - табл. 3).
Итак, основная часть расходов направляется на межбюджетные трансферты и национальную экономику, значительно меньше средств направляется на социально-культурные мероприятия, при этом темпы роста этих расходов и их доля ежегодно уменьшаются.
Такие статьи, как образование, здравоохранение и социальная политика составляют незначительную долю в консолидированном бюджете Российской Федерации, от 14,4 % в 2006 г. до 12,5 % в 2009 г. Все основные расходы на социальную сферу ложатся на бюджеты субъектов РФ и составляют в них более 50 % (от 54,3 % в 2006 г. до 50,9 % в 2009 г.).
Структура основных расходов бюджета РФ и консолидированного бюджета субъектов Федерации представлена в табл. 4.
Можно отметить, что основные средства консолидированного бюджета РФ направляются на межбюджетные трансферты, национальную экономику, социально-культурные мероприятия и
Таблица 3
Формирование расходов федерального бюджета в 2006-2009 гг., млрд руб. [2]
Показатель 2006 2007 2008 2009
Расходы, всего 4 284,8 5 986,6 7 570,9 9 660,1
Общегосударственные 533,2 815,7 839,4 853,1
вопросы
Национальная оборона 681,8 831,9 1 040,9 1 188,2
Национальная безопас- 550,2 667,0 835,6 1 004,5
ность и правоохранитель-
ная деятельность
Национальная экономика 345,0 692,6 1 025,0 1 650,7
Социально-культурные 616,4 776,1 1 015,7 1 205,5
мероприятия
Межбюджетные трансферты 1 498,9 1 900,1 2 674,6 3 593,4
национальную безопасность. Подавляющую долю в субфедеральных бюджетах занимают социально-культурные мероприятия, расходы на национальную экономику и ЖКХ. Анализ расходов показывает, что расходы на развитие в статистике не выделяются, что свидетельствует об отсутствии целевой ориентации бюджетных расходов на развитие регионов.
Анализ расходов бюджетов субъектов РФ, которые теперь включены в состав СКФО, показывает, что наибольшую долю в составе расходов всех субъектов составляют общегосударственные расходы (4-5,2 %), наименьшую — расходы на национальную экономику (3—4,2 %), но при этом ни один из видов расходов не достигает доли населения СКФО в составе населения РФ (рис. 5).
Это говорит о существенном недофинансировании всех видов расходов субъектов, входящих в
Таблица 4
Структура расходов федерального бюджета
Структура консолидированного бюджета
Показатель Федеральный бюджет Консолидированные бюджеты субъектов РФ
Млрд руб. Доля, % Млрд руб. Доля, %
Расходы, всего 9 660,1 100 6 255,7 100
Из них на:
— общегосударственные вопросы; 853,1 8,83 455,2 7,28
— национальную оборону; 1 188,2 12,3 3 0,05
— национальную безопасность; 1 004,5 10,4 241,4 3,86
— социально-культурные мероприятия; 1 205,5 12,48 3 275,9 52,37
— межбюджетные трансферты; 3 593,4 37,2 277,8 4,44
— национальную экономику 1 650,7 17,09 1 131,3 18,08
Из нее на:
— топливно-энергетический комплекс; 34,9 0,36 39,8 0,64
— сельское хозяйство и рыболовство; 83,1 0,86 196 3,13
— транспорт; 220,6 2,28 152 2,43
— дорожное хозяйство; 223,5 2,31 378,4 6,05
— связь и информатику; 26,9 0,28 22,1 0,35
— прикладные НИР в области национальной 111,3 1,15 2,3 0,04
экономики;
— другие вопросы в области национальной 875,6 9,06 243,8 3,9
экономики;
— ЖКХ 151,6 1,57 854,5 13,66
7
6
5
4
3
2
1
0
состав СКФО, но самое боль- 8 шое отставание — по расходам на национальную экономику. Именно в эту группу расходов, по мнению авторов, вероятнее всего, входят средства, направляемые на экономическое развитие регионов. Следовательно, стратегическое развитие регионов, входящих в состав СКФО, финансово обеспечено хуже других регионов в РФ.
Как следствие, при достаточно высоком приросте населения СКФО выравнивания уровня экономического развития не произойдет, вероятнее всего, будет иметь место усугубление сложившегося отставания в развитии. Как показали расчеты авторов по статистическим данным за последние годы, доля населения СКФО увеличивалась на 0,073 процентных пункта в год, а доля валового регионального продукта округа росла на 0,054 процентных пункта в год, что говорит об ухудшении уровня экономического развития. Более того, даже если население СКФО расти не будет (что маловероятно), для преодоления сложившегося отставания в экономическом развитии (по показателю ВРП на душу населения) потребуется 85 лет.
Анализ положений разработанной стратегии развития СКФО до 2025 г. показывает, что не по всем параметрам она ориентируется на социальный и экономический рост, в некоторых случаях она консервирует сложившееся отставание округа. Не реализуются ранее принятые решения по завершению в 2012 г. строительства наиболее значимых объектов инфраструктуры региона Кавказских Минеральных Вод, созданию в округе СевероКавказского федерального университета. Кроме того, пока нет финансово обеспеченной и техни-ко-экономически обоснованной государственной программы развития СКФО, нет федеральных законов, направленных на реализацию стратегии социально-экономического развития СКФО.
Подводя итог проведенного анализа бюджетного положения субъектов СКФО, можно сделать вывод, что проблемы реализации стратегии развития связаны с неудовлетворительным финансовым положени-
2005 2006 2007
Доля населения СКФО в составе РФ Расходы, всего
Общегосударственные расходы Национальная экономика
2008
2009
- ЖКХ
— Социально-культурные мероприятия Образование
- Здравоохранение 1 Социальная политика
Рис. 5. Доля расходов субъектов СКФО в расходах консолидированного бюджета субъектов РФ в сравнении с соответствующей долей населения в 2005-2009 гг., %
ем округа. Все это создает ситуацию некачественного и неполного осуществления мер по стратегическому развитию СКФО, и приводит к срыву немеченых планов его развития. Чтобы не допустить такого развития событий, необходимо не просто увеличивать объемы финансирования округа, а увязывать увеличение межбюджетных трансфертов с конкретными результатами развития экономики субъектов РФ, входящих в СКФО. Для этих целей необходимо внедрение механизмов бюджетирования, ориентированного на результат, что само по себе является важной задачей в рамках финансового обеспечения реализации стратегии социально-экономического развития территорий, поскольку одним из ее главных отличительных признаков является принцип формирования бюджета с применением программно-целевого метода распределения расходов.
Список литературы
1. Каримова Э. Р. Внедрение бюджетирования в бюджетный процесс муниципального образования // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях, 2007. № 12.
2. Российский статистический ежегодник. 2009: стат. сб. / Росстат. URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/b10_51/Main. htm.
