CC BY
57
Налоговая политика
Удк 336.22:352
налоговый федерализм
в системе обеспечения
___ _ ,
финансовой безопасности России*
Б. Х. АЛИЕВ, доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой налогов и денежного обращения E-mail: fef2004@yandex. ru
М. М. СУЛЕЙМАНОВ, кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры налогов и денежного обращения E-mail: fefnews@mail. ru Дагестанский государственный университет
В статье рассматриваются вопросы обеспечения финансовой безопасности в современной России сквозь призму межбюджетных отношений. Исследована роль налогового федерализма в решении проблем финансовой безопасности федеративного государства. Изучена практика формирования доходной базы региональных и местных бюджетов. В целях обеспечения финансовой безопасности государства обоснована необходимость модернизации национальной системы налогового федерализма в направлении расширения налоговых полномочий региональных и местных органов власти.
Ключевые слова: налоговый федерализм, финансовая безопасность, межбюджетные отношения.
Обеспечение финансовой безопасности России требует последовательной реализации конституционных принципов построения федеративных отношений в экономике и финансовой сфере. При-
* Статья опубликована в рамках ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 гг.
нимаемые в нашей стране меры по модернизации экономики и децентрализации публичной власти могут стать результативными в сочетании с эффективной бюджетно-налоговой политикой на уровне Федерации и ее субъектов. Бюджетно-налоговая политика, соответствующая стратегическим целям территориального развития России, должна быть направлена на создание долгосрочных институциональных стимулов для региональных и местных органов власти в проведении структурных реформ, обеспечении устойчивого развития и финансовой безопасности. Реализация данных мер возможна посредством формирования эффективной модели налогового федерализма, обеспечивающей каждый уровень власти достаточными доходными источниками для реализации своих полномочий.
Несмотря на значительный прогресс в направлении создания эффективной системы управления государственными финансами, все ее элементы функционируют с недостаточно высокой степенью эффективности. Это относится и к системе налогового федерализма. Последние годы стали
финансы и кредит
13
периодом обострения кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов в результате резкой диспропорции между сосредоточенными на региональном и местном уровнях значительными расходными обязательствами. В условиях дефицита бюджетных ресурсов, обострения угроз финансовой безопасности страны особую актуальность приобретает проблема построения действенной модели налогового федерализма.
Понятие «финансовая безопасность» вошло в активный научный оборот во второй половине ХХ в., когда с усилением финансовой доминанты глобальных трансформаций, накоплением рисков, угроз и предпосылок конфликтов в процессе финансовой глобализации возникла необходимость исследования не только экономической безопасности, но и выделения специального дискурса, обращенного к анализу ее финансовой составляющей. Развертывание финансового кризиса актуализировало эту фундаментальную проблему и поставило перед экономической наукой вопрос о содержании финансовой безопасности, выявлении тенденций и возможностей развития ее угроз, разработке стратегий и инструментов преодоления.
Финансовая безопасность является функциональной формой экономической безопасности. Вместе с тем она имеет свое собственное содержание, специфика проявления которого изменяется в зависимости от сложившихся в данный период внутренних и внешних условий. В настоящий момент в условиях глубоких перемен в финансовой архитектуре современного мира и в концентрации масштабных угроз в финансовой сфере экономики России (устойчивость рубля, инфляция, состояние бюджета и финансовых рынков, платежного баланса и др.) возникает необходимость обоснования концептуальных и стратегических подходов, обеспечивающих безопасное финансовое развитие страны.
Исследование финансовой безопасности как составляющей экономической безопасности реализуется в научной литературе с использованием различных подходов, сформировавшихся на базе общей теории систем, теорий неопределенности и риска, катастроф, потребностей и экономических интересов, воспроизводства [3, 5, 7]. При всей разноплановости имеющихся теоретических конструкций и их методологического инструментария можно проследить тенденцию к обобщению локальных подходов (исследования отдельных рисков, угроз и конфликтов) и переходу к системному отражению общих устой-
чивых, существенных, объективных характеристик экономической и финансовой безопасности.
Профессор Л. Л. Игонина рассматривает финансовую безопасность с точки зрения системного подхода, считая, что под данным понятием следует понимать системное качество финансового хозяйства, обеспечивающее за счет поддержания динамического равновесия между возникающими угрозами и ресурсным потенциалом безопасного финансового развития целостность, устойчивость и эффективность финансовой системы и на этой основе - необходимые условия для обеспечения способности экономики к саморазвитию и поступательному движению [6].
Однако в экономической литературе, несмотря на многочисленные толкования, пока не сформировано достаточно емкого терминологического определения понятия «финансовая безопасность», что обусловливает необходимость решения этой проблемы. В сложившейся ситуации, не претендуя на окончательный вариант ее решения, считаем возможной следующую интерпретацию этого понятия, которая бы в сжатой по содержанию форме позволила охватить во многом полярные аспекты и максимальную гамму компонентов, характеризующих данную дефиницию: финансовая безопасность - это способность государства посредством комплекса финансовых инструментов обеспечить достаточные условия для социально-экономического и финансового развития страны, а также для сохранения целостности и стабильности ее функционирования в условиях циклического развития экономики.
Финансовая безопасность отражает состояние и готовность финансовой системы государства к своевременному и надежному финансовому обеспечению экономических потребностей в размерах, достаточных для поддержания необходимого уровня развития общества.
Важнейшей детерминантой финансовой безопасности государства является состояние налоговой системы, эффективность которой определяется распределением доходных источников по бюджетной вертикали. Сложность рассмотренных ранее проблем показывает, что эффективным решением может быть только комплексный подход. При формировании российской модели налогового федерализма следует стремиться к такому разграничению налогов между звеньями бюджетной системы, которое гарантировало бы финансирование нормативной части расходов, законодательно закрепленной
за каждым из этих звеньев (в соответствии с гл. 11 Бюджетного кодекса РФ) [1], и свело бы тем самым к минимуму необходимость дополнительного перераспределения между ними денежных средств.
В настоящее время российская налоговая система ориентирована в основном на перераспределение федеральных регулирующих налогов. В значительной мере такая ситуация объясняется неравномерностью распределения налогового потенциала по территориям. Но парадокс заключается в том, что именно такая ориентация еще более усугубляет эту неравномерность, постепенно переводя в разряд дотационных все большее число регионов и, тем самым, усиливая проблему финансовой безопасности страны.
Обеспечение финансовой безопасности государства применительно к налоговому федерализму означает, что объем налоговых поступлений, аккумулируемых на всех уровнях бюджетной системы государства, должен быть достаточным для полноценного выполнения государством и местными органами власти своих функций [7]. В современных условиях резко возросло значение стимулирующей функции налогов, реализуемой как посредством либерального налогообложения (понижения общего уровня налогов для предприятий реального сектора), так и посредством системы налоговых льгот и финансовых преференций, стимулирующих развитие приоритетных видов экономической деятельности или создающих приемлемые финансовые условия для отдельных секторов экономики, которые по объективным причинам находятся в неблагоприятных обстоятельствах [9].
Налоговая система и модель налогового федерализма, выступая факторами финансовой безопасности, должны способствовать обеспечению такого развития экономики, при котором создавались бы необходимые финансовые условия для социально-экономической стабильности и развития государства, сохранения целостности и единства финансовой системы, успешного противостояния внутренним и внешним угрозам России.
Принципам налогового федерализма в значительно большей степени будет отвечать такое распределение налогов между федеральным и региональными бюджетами, при котором заметно снизится доля регулирующих доходов в нижестоящих бюджетах и, соответственно, увеличится доля закрепленных доходов. Это обеспечит не только самостоятельность бюджетов, но и активизирует их роль в обеспечении финансовой безопасности, даст возможность органам власти субъектов РФ и местного самоуправления без вмешательства федерального центра формировать свои бюджеты и составлять прогнозы социально-экономического развития своих территорий на длительную перспективу.
В России сложилась довольно противоречивая и экономически неэффективная модель разграничения и распределения налогов между бюджетами разных уровней (табл. 1). В настоящее время сохраняется значительная зависимость региональных бюджетов от федерального центра и федеральных трансфертов. Собственная доходная база бюджетов субъектов РФ обеспечивает лишь 40 % их расходных обязательств. Бюджеты субъектов Федерации получают меньше половины налоговых платежей, формируемых на подведомственной им территории (см. табл. 1). В итоге снижается заинтересованность регионов - субъектов РФ в развитии налоговой базы и в повышении эффективности реализации налогового потенциала. Решение этой проблемы требует пересмотра системы распределения налоговых источников доходов по бюджетной «вертикали», что, в свою очередь, предполагает необходимость модернизации существующей модели налогового федерализма [4].
Как известно, ключевым условием функционирования эффективной модели бюджетного федерализма является максимальная реализация принципа самостоятельности бюджетов разных уровней. Базовым критерием самостоятельности служит наличие собственных доходов, закрепленных законодательством на постоянной или договорной основе. Основная цель налогового федерализма видится в таком разграничении налогов между
Таблица 1
Соотношение доходов и расходов федерального бюджета РФ и консолидированных бюджетов субъектов РФ, %
Показатель 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г.
Доходы 63/37 62/38 62/38 65/35 61/39 63/37
Расходы 54/46 53/47 56/44 55/45 61/39 56/44
Налоговые доходы 59/41 53/47 56/44 54/46 51/49 54/46
Источник: данные Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www. gks. га.
звеньями бюджетной системы РФ, которое гарантировало бы финансирование нормативной части расходов, законодательно закрепленных за каждым из этих звеньев и обусловленных разграничением предметов ведения и полномочий между органами власти разных уровней. При этом будет сведена к минимуму необходимость дополнительного распределения доходов между ними, сократятся межбюджетные потоки [8]. Данную цель следовало бы четко отразить в Бюджетном и Налоговом кодексах и беспрекословно исполнять. А что же фактически мы имеем в настоящий момент? Обратимся к характеристике ситуации, сложившейся в Дагестане, где вырисовывается картина, несравнимая со среднероссийскими показателями. По данным Минфина России, уровень собственных доходов бюджета республики за 2005-2010 гг. колебался в пределах от 2,1 % (в 2005 г.) до 3,3 % (в 2010 г.) (табл. 2).
Структура доходов республиканского бюджета Республики Дагестан в разрезе групп доходов бюджетной классификации представлена в табл. 3 и свидетельствует о низкой налоговой обеспеченности и низком налоговом потенциале республики.
Аналогичная ситуация сложилась и в других регионах. В настоящий момент около 80 % субъектов РФ являются получателями межбюджетных трансфертов. Сохраняется значительное количество регионов, формирование бюджетов которых происходит посредством дотаций из федерального бюджета. Так, по данным Министерства регионального развития РФ, в 2010 г. доля финансовой помощи в доходах консолидированных бюджетов регионов Северо-Кавказского федерального округа за исключением Ставропольского края составила более 60 %: в Чеченской Республике - 92,3 %, в Республике
Ингушетия - 92,5 %, в Кабардино-Балкарской Республике - 58,4 %, в Республике Дагестан - 68,1 %, в Республике Северная Осетия - Алания - 70,4 %, в Карачаево-Черкесской Республике - 70,2 %, в Ставропольском крае - 36,5 %. (см. рисунок). Из-за слабого налогового потенциала в таких регионах низок уровень не только закрепленных доходов, но и уровень отчислений от регулирующих налогов, в связи с чем они являются высокодотационными.
В общем объеме межбюджетных трансфертов, направляемых субъектам РФ из федерального бюджета, значительную часть занимают дотации, предоставляемые из Федерального фонда финансовой поддержки регионов. К примеру, в 2007 г. дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ получили 67 регионов, тогда как в 2006 г. -65. В 2010 г. таких регионов стало уже 70. Общий объем предоставленных бюджетам субъектов РФ в 2006 г. средств из Федерального фонда поддержки регионов составил 228,9 млрд руб., в 2007 г. - 261,3 млрд руб., в 2008 г. - 328,6 млрд руб., в 2009 г. - 373,9 млрд руб., в 2010 г. - 396,9 млрд руб.
Федеративный тип государственного устройства радикально влияет на основы построения бюджетной системы страны, коренным образом изменяя механизм формирования доходов и финансирования расходов бюджетов всех уровней. По мере децентрализации финансово-экономических отношений в стране от решения проблемы оптимального соотношения федерального бюджета и бюджетов территорий во многом зависит сохранение целостности страны, ее стабильности и финансовой безопасности. В настоящее время крайне велика роль субъектов РФ в реализации указанных задач. В то же время финансовая безопасность определя-
Таблица 2
Соотношение собственных и регулирующих доходных источников в общем объеме доходов республиканского бюджета Республики Дагестан (без учета межбюджетных трансфертов), %
Группа доходов 2005 г. 2006 г. 2007г. 2008 г. 2009 г. 2010 г.
Собственные доходы 2,1 2,4 2,1 3,3 2,7 3,3
Доходы от регулирующих налогов 97,9 97,6 97,9 96,7 97,3 96,7
Источник: законы о республиканском бюджете Республики Дагестан за соответствующие годы.
Таблица 3
Структура доходов республиканского бюджета Республики Дагестан в 2005-2010 гг., %
Группа доходов 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Налоговые доходы 20,5 23,5 16,5 18,2 18,3 31,0
Неналоговые доходы 0,7 0,8 0,9 1,3 0,4 0,9
Безвозмездные перечисления 78,8 75,7 82,6 80,5 81,3 75,3
Всего доходов... 100 100 100 100 100 100
Источник: законы о республиканском бюджете Республики Дагестан за соответствующие годы.
92 5
92,3
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
<е
У
У
у
Jtf
/ У
jr
ж
Г
d?
/
Удельный вес финансовой помощи в структуре доходов консолидированных бюджетов регионов СКФО за 2010 г., %
ется тем, какие бюджетные средства получают в свое распоряжение региональные органы власти и органы местного самоуправления.
Подводя итог, можно сделать следующие выводы:
1) сложившаяся модель налогового федерализма играет важную роль в обеспечении финансовой безопасности страны, так как от наличия доходных источников органов власти разных уровней зависит реализация приоритетных целей экономической политики всего государства. Функциональная роль налогового федерализма заключается прежде всего в оптимальном перераспределении финансовых ресурсов между звеньями бюджетной системы государства для выполнения всеми органами власти своих функций, что в конечном счете направлено на обеспечение финансовой безопасности страны;
2) в современных условиях роль налогов особенно возрастает: по существу, они являются единственным инструментом, посредством которого государство формирует централизованные фонды финансовых средств, необходимых для обеспечения общей национальной и финансовой безопасности. Кроме того, налоговая система обладает широкими потенциальными возможностями для осуществления косвенного регулирования социально-экономического развития страны и преодоления (предотвращения) угроз финансовой безопасности государства;
3) российская система налогового федерализма пока не является эффективной и не выступает действенным инструментом обеспечения финансовой
безопасности государства. Более того, в ее развитии сохраняются и усиливаются тенденции, создающие угрозу финансово-экономической безопасности (усиление централизации финансовых ресурсов в федеральном бюджете, сохранение высокого совокупного налогового бремени на реальный сектор экономики, отсутствие эффективных механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов);
4) в целях обеспечения финансовой безопасности нашей страны необходимо модернизировать отечественную систему налогового федерализма в направлении расширения налоговых полномочий региональных и местных органов власти.
Список литературы
1. Абалкин Л. И. Экономическая безопасность России: угрозы и их отражение // Вопросы экономики. 2006. № 12.
2. Алиев Б.Х., Сулейманов М. М. Модернизация российской модели налогового федерализма как фактор повышения эффективности налоговой системы // Налоги и финансовое право. 2011. № 7. С. 178-182.
3. Бурцев В. В. Факторы финансовой безопасности России // Менеджмент в России и за рубежом. 2001. № 1.
4. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2012-2014 гг. 29.06.2011. URL: http://www. kremlin. ru.
5. Бюджетный кодекс РФ. М.: Проспект, 2012.
6. Игонина Л. Л. Финансовая безопасность России: современные тенденции и императивы // Финансовая аналитика. 2009. № 10. С. 28-33.
7. Сенчагов B. K. Как обеспечить экономическую безопасность России // Российская Федерация сегодня. 2007. № 6. С. 36-37
8. Сулейманов М. М. Роль налогового федерализма в формировании бюджетного потенциала территорий // Финансы. 2011. № 8. С. 78-79.
9. Экономическая безопасность России: общий курс: учебник / под ред. В. К. Сенчагова. 2-е изд. М.: Дело. 2005. С. 442.
