CC BY
46
Харитонов Илья Константинович Герасимов Александр Владимирович
Статус государственного гражданского служащего: вопросы межотраслевого регулирования
В статье рассматриваются дискуссионные вопросы отраслевой принадлежности статуса государственного гражданского служащего. Анализируется соотношение норм административного и трудового права в сфере правового регулирования данного вида статуса. Исследуются направления дальнейшего совершенствования статуса государственного гражданского служащего.
Ключевые слова: государственная служба, государственный гражданский служащий, административная реформа, служебная деятельность, трудовая деятельность, статус государственного гражданского служащего.
Status of a public civil servant: issues of intersectoral regulation
The article deals with the controversial issues of the branch affiliation of the status of a state civil servant. The ratio of the norms of administrative and labor law in the field of legal regulation of this type of status is analyzed. The directions of further improvement of the status of the state civil servant are investigated.
Keywords: civil service, civil servant, administrative reform, service activity, labor activity, status of a civil servant.
В научной и учебной литературе понятие «правовой статус» понимается по-разному. В него включают и ответственность, и гарантии и др., однако правовой статус в первую очередь образуют права и обязанности [1, с. 173]. В настоящем исследовании речь пойдет о статусе государственного гражданского служащего, права и обязанности которого достаточно подробно анализируются прежде всего в науке административного права.
В соответствии с ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [2] (далее - ФЗ № 79) государственная гражданская служба - это вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее - должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, органов публичной власти федеральной территории, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
При этом вопросы, связанные со статусом федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ, урегулированы в ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [3].
Сегодня в России продолжается реформирование системы государственного управления, направленное на совершенствование основ правового статуса государственного гражданского служащего, уточнение его прав и обязанностей, повышение эффективности деятельности государственного аппарата.
Исходя из отраслевого регулирования правового статуса государственного гражданского служащего, можно выделить конституционную, административную, служебную концепции правового статуса государственного гражданского служащего.
Для государственной гражданской службы характерно наличие иерархических отношений внутри данной системы. Государственные гражданские служащие являются представителями государственной власти, наделенными соответствующими полномочиями, и одновременно в определенных ситуациях подвластными субъектами в системе государственной службы Российской Федерации.
105
Следует учитывать, что правовое положение государственного гражданского служащего -это межотраслевой статус.
В определенные промежутки времени при определении правового статуса государственного гражданского служащего акценты расставлялись по-разному. Так, в исследованиях советского периода (Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, Б.М. Лазарева и др.) центральное место отводилось наличию властных полномочий у государственного гражданского служащего [4]. Согласно данной позиции основное внимание уделялось подчинению нижестоящих чиновников вышестоящим. Акцент делался на административном праве. Демократический централизм рассматривался в качестве основного принципа деятельности государственного гражданского служащего.
Сторонником данной концепции выступал и А.А. Гришковец, который отмечал, что статус государственного гражданского служащего следует рассматриваться исключительно с позиций административного права, нормы которого должны стать ориентиром для его развития [5, с. 34]. Ученый считает, что государственная гражданская служба должна строиться на жестких отношениях власти и подчинения, исключая тем самым договорной характер служебных отношений.
Следует отметить, что законодатель в полной мере не придерживается данной позиции, поскольку в ФЗ № 79 большое значение придается служебному контракту, который регулирует многие элементы правового статуса государственного гражданского служащего [6].
Подобный подход в большей степени соответствует Конституции Российской Федерации и действующему законодательству, поскольку такой признак профессиональной служебной деятельности государственного гражданского служащего, как наличие вертикальных связей, не является единственным, который регламентируется не только конституционным и административным правом, но и трудовым в части, не урегулированной специальными законами. Это обусловлено сложностью правовых связей и общественных отношений, возникающих при исполнении государственными гражданскими служащими своих обязанностей.
Концепция административного управления, которая формируется сегодня, под государственным гражданским служащим понимает не только чиновника, но и работника со всеми вытекающими последствиями. Поэтому госу-
дарственная гражданская служба рассматривается как особый вид трудовой деятельности. Соответственно, государственные гражданские служащие пользуются трудовыми правами и обязанностями в части, которая не регламентирована. На практике трудовое право имеет важное значение в регулировании многих вопросов, возникающих при прохождении государственной службы в органах государственной власти.
Однако при этом, конечно, не стоит забывать о роли административно-правового регулирования государственной службы и деятельности государственного гражданского служащего. В данном контексте достаточно подробно статус государственного гражданского служащего рассматривается учеными-адми-нистративистами. Например, Ю.Н. Старилов пристальное внимание уделяет изучению и анализу властных отношений, складывающихся в рамках профессиональной деятельности государственного гражданского служащего. Исследователь предлагает отдельно выделить специальную отрасль права - служебное право, которое имеет свой предмет и метод регулирования [7, с. 45].
Однако, учитывая достаточно широкое и разнообразное воздействие норм административного права на служебные отношения, участником которых является государственный гражданский служащий, не следует забывать и о тех отношениях, где он выступает как работник или подконтрольное лицо. Это обусловливает межотраслевой характер правового регулирования деятельности государственного гражданского служащего. Следовательно, сегодня в сфере регулирования правового статуса государственного гражданского служащего наблюдается интеграция норм конституционного, административного и трудового права.
По мнению В.Ш. Шайхатдинова, в современном мире существует несколько тенденций развития правового статуса государственного гражданского служащего. Одна из них характеризуется усилением публичного начала в деятельности государственного служащего, что проявляется в расширении служебных норм, основанных на властных предписаниях [8, с. 67]. Соответственно, государственные служащие четко обособляются от лиц наемного труда.
Другая связана с распространением на публичных служащих трудовых норм в части предоставления гарантий, социальных благ, развитием договорных начал, согласованно-
106
сти отдельных условий контракта и т. п. Государство рассматривается как обычный работодатель, а государственный гражданский служащий - в качестве наемного работника. Согласно Конституции Российской Федерации государственная служба - это вид трудовой деятельности, но особого рода.
Словосочетание «служебно-трудовая деятельность» вызывает оживленные споры в научной среде, поскольку оно объединяет различные стороны деятельности государственного служащего и разные виды общественных отношений.
Служебные правоотношения касаются внешних отношений государственных служащих со сторонними физическими и юридическими лицами, в то время как трудовые - взаимодействия государственного служащего и руководства государственного органа, в котором государственный служащий проходит службу. Причем первые отношения основаны на власти и подчинении, вытекающих из закона, а вторые - на договорных началах, касающихся трудовой функции.
Зачастую на практике достаточно сложно сочетать данные стороны деятельности государственного гражданского служащего. Это обусловлено несовпадением методов правового регулирования административного и трудового права, а также разнообразием отношений, возникающих в сфере деятельности государственного гражданского служащего.
Сочетание трудового и служебного права является особенностью правового статуса государственного гражданского служащего. Так, права и обязанности государственного служащего регулируются должностными инструкциями и специальными регламентами. Соответствующим образом регламентируется и его трудовая деятельность.
Федеральное законодательство достаточно подробно определяет правовой статус государственного гражданского служащего. ФЗ № 79 закрепляет положение, в соответствии с которым на государственных гражданских служащих распространяется действующее трудовое законодательство в части, не урегулированной нормами служебного права. Следовательно, служебные и трудовые отношения государственного служащего регулируются различными отраслями российского права. Заметим, что внешняя сторона деятельности государственного служащего в большей степени подчинена нормам административного права.
В последнее время предпринимаются попытки разработать универсальный подход к пониманию правового статуса государственного служащего. На наш взгляд, в его основе должны лежать нормы конституционного права как базовой отрасли российского права.
Однако споры между административистами и специалистами в области трудового права продолжаются, поскольку вопрос о разграничении предметов регулирования этих отраслей в правовом статусе государственного служащего пока не решен.
Внутренние и внешние отношения служебной деятельности государственного служащего основаны на различных видах правоотношений.
Суть и «непримиримость» расхождений, по нашему мнению, состоит в различной оценке правового статуса государственных служащих и, главное, перспективе развития и построения государственной гражданской службы, носителями которой являются гражданские служащие.
Следует отметить, что ФЗ № 79 в основном содержит нормы административного права. Это касается и терминов, и порядка прохождения службы и др. Исследователи приходят к выводу, что правовой статус государственного гражданского служащего видоизменился. Однако до сих пор трудовое и административное начала в правовом положении государственного гражданского служащего четко не разграничены.
Крайние проявления сочетания административного и трудового права выражаются в следующем. Так, некоторые авторы выделяют служебно-трудовые отношения, которые объединяют в себе несколько подходов админи-стративистов и специалистов в сфере трудового права. Однако данная точка зрения также имеет свои недостатки.
Во-первых, размываются границы между предметами различных отраслей права, поскольку объединяются две принципиально различные группы правоотношений. На наш взгляд, более правильно разграничивать служебные и трудовые отношения на внутренние и внешние.
Во-вторых, отношения, в которые вступают государственные гражданские служащие, касаются как юридических и физических лиц, так и субъектов, в подчинении у которых они находятся.
В первом случае государственный граж-
107
данский служащий является представителем власти и наделяется соответствующими полномочиями, а во втором случае отношения возникают из факта наличия трудовых правоотношений между государством и государственным служащим. В первом случае превалируют нормы административного права, а во втором - трудового. Соответственно, вступают в действие нормы административного законодательства и трудового права.
К подобным нормам административного права относится законодательство, регулирующее структуру и содержание деятельности органов государственной власти, а также властные полномочия самих государственных гражданских служащих.
В большинстве случаев исследователи сходятся во мнении, что государственную гражданскую службу можно рассматривать как особый вид трудовой деятельности. Внешним проявлением статуса является наличие определенных прав и обязанностей у государственного гражданского служащего.
В-третьих, правовое положение государственного гражданского служащего можно рассматривать сквозь призму служебно-трудовых отношений, что предполагает наличие промежуточного варианта, суть которого сводится к синтезу договорных и властных начал в статусе государственного гражданского служащего.
В-четвертых, статус государственного гражданского служащего производен от отношений, возникающих между государственным гражданским служащим и государством в лице уполномоченных государственных органов, а также с общественными институтами.
На соотношение норм частного и публичного права в правовом статусе государственного
1. Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: учебник. Саратов, 2003.
2. О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2004. № 31, ст. 3215.
3. О системе государственной службы Российской Федерации: федер. закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2003. № 22, ст. 2063.
4. Административное право России. Сущность и основные институты: учебное пособие / Д.Н. Бахрах, Б.В.Российский, Ю.А. Копытов и др. Екатеринбург, 2003.
гражданского служащего оказывают влияние происходящие в стране процессы. Так, при увеличении количества преступлений, в том числе коррупционной направленности, обострении криминальной обстановки возрастает роль публично-правовых норм и властных полномочий.
Как представляется, в цивилизованных странах с развитой экономической и правовой системами усиливается частноправовой аспект деятельности государственного гражданского служащего. Правовое положение государственного служащего в части гарантий, предоставления компенсаций и других прав приближается к правовому статусу наемных работников при сочетании служебных прав и обязанностей.
В связи с этим следует избегать односторонних и категоричных высказываний относительно отраслевого правового регулирования статуса государственного гражданского служащего. Разграничение служебных и трудовых правоотношений обусловлено необходимостью сочетания властных начал в правовом статусе служащего и одновременно соблюдения гарантий, принадлежащих наемному работнику.
Выделение внутренних и внешних отношений с участием государственных гражданских служащих также свидетельствует о сложности данного правового статуса и о дифференциации правового регулирования применительно к отдельным его элементам.
Рассмотренные выше проблемы правового положения гражданского служащего дают основания полагать, что его статус требует серьезных изменений, связанных с правовым регулированием его содержания.
1. Manokhin V.M., Adushkin Yu.S. Russian administrative law: textbook. Saratov, 2003.S
2. On the State Civil Service of the Russian Federation: fed. law d.d. July 27, 2004 № 79-FL // Collected Legislation of the Russian Federation. 2004. № 31, art. 3215.
3. On the System of Civil Service of the Russian Federation: fed. law d.d. 2003 № 58-FL //Collected Legislation of the Russian Federation. 2003. № 22, art. 2063.
4. Administrative law of Russia. Essence and basic institutions: tutorial/ D.N. Bakhrakh, B.V. Rossiyskiy, Yu.A. Kopytov and others. Yekaterinburg, 2003.
5. Grishkovets A.A. Administrative reform: origins, current state, prospects // Proceedings
108
5. Гэишковец А.А. Административная реформа: истоки, современное состояние, перспективы // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2020. № 3.
6. Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. М., 2004.
7. Шайхатдинов В.Ш., Дианова И.В. Вопросы защиты социальных прав государственных служащих органов и организаций прокуратуры Российской Федерации // Вестник Уральского юрид. ин-та МВД России. 2020. № 2.
of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences. 2020. № 3.
6. Starilov Yu.N. Administrative law: textbook for universities. Moscow, 2004.
7. Shaikhatdinov V.Sh., Dianova I.V. Issues of protecting the social rights of civil servants of the bodies and organizations of the prosecutor's office of the Russian Federation // Bulletin of the Ural Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2020. № 2.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Харитонов Илья Константинович, кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника кафедры гражданского права и процесса Краснодарского университета МВД России; e-mail: urpom.haritonoff@yandex.ru;
Герасимов Александр Владимирович, кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры гражданского права и процесса Краснодарского университета МВД России; e-mail: urpom.haritonoff@yandex.ru
INFORMATION ABOUT AUTHORS
I.K. Kharitonov, Candidate of Law, Assistant Professor, Deputy Head of the Department of Civil Law and Procedure of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia; e-mail: urpom. haritonoff@yandex.ru;
A.V. Gerasimov, Candidate of Law, Assistant Professor, Head of the Department of Civil Law and Procedure of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia; e-mail: urpom. haritonoff@yandex.ru
109
