CC BY
1537
Харитонов Илья Константинович
кандидат юридических наук,
старший преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса Краснодарского университета МВД России (e-mail: [email protected])
Проблемы правового регулирования государственной службы в Российской Федерации
В статье автор рассматривает вопросы правового регулирования государственной службы в Российской Федерации. Анализирует конституционные и законодательные основы принципиальных положений статуса государственной службы, основы правового статуса государственных служащих. Подчеркивает, что правовая основа государственной службы требует своего совершенствования и концептуальной доработки с учетом современных реалий и требований государства.
Ключевые слова: государственная служба, принципы государственной службы, система государственных органов, конституционно-правовой статус, государственный служащий.
I.K. Haritonov, Master of Law, Senior Lecturer of the Chair of Civil Law and Civil Procedure of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
Problems of legal regulation of public service in the Russian Federation
The author considers the legal regulation of the civil service in the Russian Federation. Analyzes the constitutional and legal foundations of fundamental provisions of the public service and the foundations of the legal status of civil servants. Pointes out that the legal basis for the civil service requires its improvement and conceptual refinement in the light of contemporary realities and requirements of the state.
Key words: public service, principles of public service, system of state organs, constitutional and legal status, civil servant.
Процесс становления и развития институтов государственной службы идет сложно. Значение данного процесса трудно переоценить, т.к. полноценная реализация прав и добросовестное исполнение обязанностей государственными служащими влияют на результативность государственного управления, качественное осуществление управленческих функций, решение государственных задач, достижение сложных социально-политических целей, стоящих перед Российской Федерацией.
В конце ХХ - начале XXI в. в значительной части государств мира осуществлялись и продолжают проводиться крупномасштабные правовые реформы, направленные на преобразование всех систем государственного управления. Проблематика административного реформирования государственной службы приоритетна и для Российской Федерации. В целях создания современной дееспособной системы государственного управления в ав-
густе 1997 г. разработан первый проект Концепции административной реформы, который 13 марта 1998 г. обрел нормативную форму. Позже были приняты Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. и Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 гг. Указанное свидетельствует о назревшей потребности разработать комплексные меры по совершенствованию государственной, в том числе гражданской, службы.
В настоящее время формируется законодательство, регламентирующее основные вопросы государственной службы.
Основы государственной службы заложены в Конституции РФ. Поэтому можно говорить о конституционном статусе государственной службы. Однако единого понимания статуса данного вида не наблюдается.
Так, С.Э. Несмеянова отмечает, что понятие конституционно-правового статуса субъекта
40
конституционных правоотношений дается через перечень составляющих конкретный статус элементов. Последние должны раскрывать признаки того или иного субъекта, его черты, позволяющие отнести субъект к определенной системе, а также их особенности [1, с. 5].
Б.Н. Габричидзе относил к элементам конституционного статуса государственного органа политическую и государственно-правовую характеристику органа государства, место различных видов органов в общегосударственной системе, дифференциацию систем, подсистем и видов органов, их соотношение; основы взаимоотношений органов; важнейшие принципы организации и деятельности государственных органов; основы компетенции; виды правовых актов государственных органов [2, с. 10].
При определении конституционно-правового статуса Н.А. Богданова отмечает, что можно проследить последовательность стадий приобретения статуса, обладания им и его реализации тем или иным органом государственной власти [3, с. 65].
При обращении к тексту Конституции РФ сразу же можно выделить нормы, которые закрепляют такие правовые основы, как осуществление народом своей власти через органы государственной власти (ч. 2 ст. 3), единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10), равный доступ граждан к государственной службе (ч. 4 ст. 32). Важное значение имеют положения Конституции РФ (ч. 2 ст. 46) о возможности обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти и должностных лиц и некоторые другие конституционные нормы.
Конституция РФ в п. «т» ст. 71 также устанавливает, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации; в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат (п. «л» ст. 72). В отличие от федеральной государственной службы правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Конституционные нормы находят свое отражение в действующем законодательстве, которое строится как двухуровневая система.
Оно состоит из законодательных актов федерального уровня и аналогичных актов уровня субъектов Российской Федерации. В составе такого законодательства есть законы (в буквальном смысле) и подзаконные нормативные правовые акты о государственной гражданской службе.
К числу отраслевых актов можно отнести Федеральные законы от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции», от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию», от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», «О противодействии коррупции», «О персональных данных» и некоторые другие, Указы Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов», от 9 февраля 2013 г. № 126 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров».
В сфере государственной службы действуют также ведомственные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств и служб). На основании закона и во исполнение указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ они регулируют вопросы государственной гражданской службы в пределах своей ведомственной компетенции.
Одним из наиболее важных является Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который определяет государственную гражданскую службу Российской Федерации (далее - гражданская служба) как вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее - должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и
41
ее субъектов (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи) [4, с. 45].
Кроме того, важной составляющей правового регулирования государственной службы является антикоррупционное законодательство. Одно из главных условий противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации - это введение антикоррупционных стандартов. Статья 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» предусматривает введение антикоррупционных стандартов, включающих в себя совокупность элементов: запреты; ограничения; дозволения; обязанности.
Таким образом, в основе действующего законодательства лежит единство системы государственной службы и принципов ее построения. Единство системы обеспечивается существованием в государстве Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». Единство принципов ее построения очевидно при сравнении ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» и ст. 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Как минимум по пяти принципам из девяти имеется смысловое и формально-терминологическое совпадение (см. комментарий к ст. 4 Закона). Это свидетельствует о том, что современная российская государственная служба представляет собой единую систему государственно-служебных отношений, построенную на базе общесистемных правовых принципов.
Государственная служба является важнейшим правовым государственным институтом, призванным обеспечивать государственное управление.
Вместе с тем, остаются вопросы, не затронутые реформами. Прежде всего, они связаны с правовым статусом государственных, в том числе гражданских, служащих, которые, по статистике, составляют большую часть государственных служащих (около 80%). Конкретных мер, направленных на реализацию данных принципов, недостаточно. Они носят бессистемный характер.
Административной реформой заложен фундамент обновления правового статуса гражданских служащих, принято два федеральных закона, около двадцати указов Президента РФ и большое количество подзаконных актов, регулирующих государственно-служебные отношения. Однако о существенном прогрессе
административной реформы заявлять преждевременно, что обусловливает дополнительный прикладной интерес к проблемам регулирования и реализации административно-правового статуса гражданских служащих.
Возникла необходимость пересмотра концептуального понимания статуса государственного служащего. «Точечные» воздействия на отдельные элементы статуса не достигают своей цели, поскольку такие меры недостаточны для формирования концептуального понимания статуса государственных служащих.
Отдельные элементы статуса государственных органов уже неоднократно становились темой научных исследований автора и многих других ученых [5; 6].
Обычно правовой статус государственных гражданских служащих рассматривают как совокупность служебных обязанностей и прав, направленных на обеспечение властно-распорядительных функций государственных органов, включая ограничения, запреты, правила служебного поведения, гарантии и компенсации [7].
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в гл. 13 «Правовое положение (статус) гражданского служащего», видоизменив структуру правового статуса гражданского служащего, ввел в нее следующие элементы:
основные права гражданского служащего; основные обязанности; ограничения, связанные с гражданской службой;
запреты, связанные с гражданской службой; требования к служебному поведению; урегулирование конфликта интересов на гражданской службе.
Из данного перечня следует, что при рассмотрении правового статуса государственного служащего и сотрудника органов внутренних дел необходимо учитывать, что он связан со статусом органа государственной власти и в целом с правовыми основами государственной службы.
Рассмотрим, как Конституционный Суд РФ толкует положения Конституции РФ, определяющие особенности статуса государственного служащего.
Согласно Конституции РФ (ч. 4 ст. 32) граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе. При этом наделение статусом государственного служа-
42
щего налагает определенные обязанности и ограничения.
Реализуя право на свободное распоряжение своими способностями к труду (ч. 1 ст. 37 Конституции РФ) путем поступления на государственную службу, гражданин добровольно избирает профессиональную деятельность, занятие которой предполагает наличие определенных ограничений в осуществлении им конституционных прав и свобод, что обусловлено исполнением особых публично-правовых обязанностей, возложенных на государственных служащих сообразно соответствующему виду государственной службы, и, следовательно, требует соблюдения в правовом регулировании государственной службы баланса законных интересов, связанных с ее организацией и эффективным функционированием, и необходимости защиты прав и свобод лиц, находящихся на государственной службе.
Специфика государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет, как указывал Конституционный Суд РФ, правовой статус государственных служащих, исходя из особенностей которого, обусловленных характером выполняемой ими деятельности и предъявляемыми к ним квалификационными требованиями, законодатель вправе в рамках своей дискреции определять с помощью специального правового регулирования права и обязанности государственных служащих, налагаемые на них ограничения, связанные с государственной службой, а также предоставлять им соответствующие гарантии с учетом задач, принципов организации и функционирования того или иного вида государственной службы (определения от 2 апреля 2009 г. № 472-О-О и от 19 января 2011 г. № 48-О-О).
Специальные нормы, которые регулируют служебные отношения лиц, замещающих должности государственной службы, могут отличаться от норм, регламентирующих отношения, возникающие в процессе реализации права на свободное распоряжение своими способностями к труду в иных формах (в частности, путем заключения трудового договора), что не может рассматриваться как нарушение принципа равенства, закрепленного в ст. 19 (ч. 1 и 2) Конституции РФ, который не препятствует законодателю при осуществлении специального правового регулирования труда (прохож-
дения службы) устанавливать различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, если эти различия являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям (постановление Конституционного Суда РФ от 6 июня 1995 г. № 7-П, определения Конституционного Суда РФ от 1 июля 1998 г. № 84-О, от 8 февраля 2001 г. № 45-О, от 5 июля 2001 г. № 134-О, от 3 октября 2002 г. № 233-О и от 2 апреля 2009 г. № 472-О-О). Такие различия, обусловленные специфическими (квалификационными) требованиями, связанными с определенной работой, согласно п. 2 ст. 1 Конвенции МОТ № 111 1958 г. относительно дискриминации в области труда и занятий, не считаются дискриминацией.
Следовательно, в силу ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 7, ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 4 ст. 32, ч. 3 ст. 55 и п «в» ст. 71 Конституции РФ само по себе установление для государственных служащих запретов, обусловленных прохождением государственной службы, допустимо, если оно согласуется с основными целями правового регулирования государственной службы в Российской Федерации как социальном правовом государстве, отвечает законным интересам, связанным с ее организацией и эффективным функционированием, и не выходит за рамки возможных ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина в конституционно значимых целях.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что, с одной стороны, действующее законодательство закрепляет общие положения государственной службы и отдельных его видов, а с другой - регулирует правовое положение государственного служащего, ориентируясь на достижения наиболее эффективных результатов от деятельности государственных работников путем установления особого статуса. Однако при всей логичности и легитимности подхода законодателя к рассматриваемым вопросам на практике наблюдается отсутствие системности в реализации общих принципов и целей государственной службы в Российской Федерации. Отдельные аспекты требуют уточнения и конкретизации. Ориентиром должны стать конституционные нормы, закрепляющие место и статус государственной службы в системе государственного управления, а не бессистемные, популистические меры.
43
1. Несмеянова С.Э. Понятие и структура конституционно-правового статуса органа государственной власти (на примере Конституционного Суда РФ) //Конституционное и муниципальное право. 2010. № 7.
2. Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского государства. М., 1972.
3. Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М., 2001.
4. Агапов А. Б. Административное право: учеб. для бакалавров. 9-е изд., перераб. и доп. М., 2014.
5. Верстов В.В., Харитонов И.К. Правовое регулирование деятельности подразделений по делам несовершеннолетних по профилактике правонарушений несовершеннолетних // Общество и право. 2014. № 4(50).
6. Харитонов И. К. Конституционно-правовые основы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: вопросы теории и практики: дис. ... кан. юрид. наук. Ростов н/Д, 2013.
7. Миннигулова Д. Б. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих и проблемы его реализации: авто-реф. дис. ... д-ра. юрид. наук. М., 2013.
ИЗДАНИЯ КРАСНОДАРСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ
Великая Отечественная война (1941-1945 гг.): история и современность : материалы Всерос. науч.-практ. конф., посвященной 70-летию Победы Советского народа в Великой Отечественной войне, 23 апр. 2015 г. / редкол. : Г. А. Городенцев, А. Г. Рябченко, И. В. Яблонский, Г. П. Курдюк, Н. А. Шеуджен. - Краснодар : Краснодарский университет МВД России, 2015. -136 с.
Сборник содержит материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 70-летию Победы Советского народа в Великой Отечественной войне.
Для профессорско-преподавательского состава образовательных организаций, аспирантов, адъюнктов, соискателей, студентов, курсантов ислушателей и всех интересующихся проблемами отечественной истории.
44
1. Nesmeyanova S.E. The concept and structure of the constitutional-legal status of a public authority (for example, the Constitutional Court of the Russian Federation) // Constitutional and municipal law. 2010. № 7.
2. Gabrichidze B.N. The constitutional status of organs of the Soviet state. Moscow, 1972.
3. Bogdanova N.A. The system of the science of constitutional law. Moscow, 2001.
4. Agapov A.B. Administrative law: textbook for bachelors. 9th ed., rev. and add. Moscow, 2014.
5. Verstov V.V., Haritonov I.K. Legal regulation of activity of divisions on affairs of minors for the prevention of juvenile delinquency // Society and law. 2014. № 4(50).
6. Haritonov I.K. Constitutional and legal bases of differentiation of powers between public authorities of the Russian Federation and its subjects: questions of the theory and practice: auth. abstr. ... Master of Law. Rostov-on-Don, 2013.
7. Minnigulova D.B. Administrative and legal status of civil servants and its implementation problems: auth. abstr. ... Dr. of Law. Moscow, 2013.
