CC BY
50УДК 349.6 А. С. Бабенко,
соискатель при кафедре истории государства и права Национальный университет «Юрид ическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», г. Харьков
СТАНОВЛЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА УКРАИНЫ О РЕГУЛИРОВАНИИ ПРОИЗВОДСТВА И
ИСПОЛЬЗОВАНИИ ХИМИКАТОВ: ПРОБЛЕМЫ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Система правовой регламентации обращения с химическими веществами в Украине хотя и получила определенное развитие, но остается несовершенной. Основные проблемы касаются технического законодательства, разрешению которых будет способствовать совершенствование систем стандартизации и сертификации, ориентированное на европейскую практику.
Ключевые слова: химикаты, экологическое право ЕС, стандартизация, сертификация, система REACH.
Активное развитие химизации обусловило применение в промышленности и сельском хозяйстве огромного количества химических веществ - в виде сырья, вспомогательных, промежуточных, побочных продуктов и отходов производства. Химические вещества, проникая в живой организм даже в небольших дозах, вызывают в нем нарушение нормальной жизнедеятельности. Промышленное же использование химикатов приносит непоправимый вред окружающей среде, уничтожая живые организмы, загрязняя почвы, воды и т. д.
Страны ЕС раньше других осознали необходимость правового урегулирования обращения с химическими веществами для надлежащей охраны здоровья человека и поддержания природного баланса.
Уже в первые годы после провозглашения независимости (1991 г.) Украина, руководствуясь основными идеями и принципами, декларируемыми Конференцией ООН по окружающей среде и развитию (1992 г., Рио-де-Жанейро) (United Nations Conference on Environment and Development - UNCED), заявила о своем намерении осуществить переход к устойчивому развитию, при котором обеспечивается сбалансированное разрешение многих природоохранных проблем, в частности, в сфере обращения с химическими веществами и промышленными и иными отходами. Вместе с тем, будучи одной из стран Европы, она даже сегодня не придает должного значения развитию указанных вопросов в национальном законодательстве, что является одной из основных проблем на пути евроинтеграции нашего государства.
Подчеркнем, что и в постсоветских странах очень мало внимания уделяется этим вопросам, и в правовой науке. Как отметил И. В. Лозо, в Украине почти не существует специальных исследований, посвященных правовой регламентации оборота химикатов [3, с. 15]. Отдельные моменты проблематики, освещенные в учебниках и периодике, не дают целостного представления развития этого аспекта права, что вызывает неотложную потребность освоения и разработки данного направления государственно-правовой деятельности.
Современные научные наработки, содержащиеся в исследованиях таких ученых, как
A. А. Гусев, А. П. Мирошниченко, Н. А. Пискулов, Н. Г. Малышев, И. С. Скороход,
B. С. Вовк, направлены прежде всего на гармонизацию экологического законодательства
ЕС, на сравнительно-правовой анализ экологической политики Европейского Союза и Украины, на влияние на экологическую политику и перспективы устойчивого развития стран Центральной и Восточной Европы в контексте вступления в ЕС [6, с. 201].
В то же время Украина в определенной степени взяла курс на формирование правовых основ активного развития, что напрямую зависит от форм, методов и направлений ее экологической политики.
В настоящее время вопрос регламентации производства и оборота химикатов в Украине несколько урегулирован Законами Украины «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.), «Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения» (1994 г.), «О пестицидах и агрохимикатах», «Об экологической экспертизе» (оба - 1995 г.), «Об отходах» (1998 г.), «О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности», «О перевозке опасных грузов» (оба - 2000 г.), «Об объектах повышенной опасности» (2001 г.) и др.
Приведенные нормативно-правовые акты не разрешают как следует представить, какие существуют правила поведения на рынке химикатов в Украине и как он формируется, хотя, правда, и содержат отдельные положения, противоречащие друг другу, ограничивающие права и свободы производителя (прежде всего своей неоднозначностью). В то же время они являются тем базисом, который закрепил основные принципы дальнейшего развития этих вопросов, предоставил ему соответствующий вектор -приоритетность экологической безопасности окружающей природной среды и человека.
Говоря об украинском экологическом законодательстве, следует помнить о положении ст. 9 Конституции Украины: действующие международные договоры, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, являются частью национального законодательства государства.
Украина, будучи Стороной более 40 международных экологических соглашений, активно внедряет международные инструменты регулирования и контроля над оборотом химикатов, которые несут смертельную угрозу окружающей природе и населению. Правовая база отношений между Украиной и ЕС до сих пор обеспечивается Соглашением о партнерстве и сотрудничестве между Украиной и ЕС (СПС) 1994 г. [7, с. 1]. Этот международно-правовой акт хотя формально и утратил силу в 2008 p., но во многом остался весьма актуальным.
Украина присоединилась к Базельской конвенции (Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal, принятая 22 марта 1989 г.) 8 октября 1999 г., к Роттердамской конвенции о процедуре предварительного обоснованного согласия в отношении отдельных опасных химических веществ и пестицидов в международной торговли - 6 сентября 2002 г., к Стокгольмской конвенции о стойких органических загрязнителях - 23 мая 2001 г. [4, с. 54]. Как видим, украинское экологическое законодательство было органически дополнено рядом норм, а Украина в очередной раз подтвердила свое желание вести диалог с европейскими странами и развиваться в их цивилизационном пространстве.
Однако в украинском законодательстве, как уже отмечалось, и в настоящее время сохраняются значительные недостатки. Так, одной из наиболее проблемных сфер экологического законодательства остается система технического регулирования оборота химикатов. Система технической регламентации Украины, как и других стран СНГ, построена на предыдущей советской системе и существенно отличается от того, что понимают в Европе и в странах с развитой экономикой под стандартизацией, сертификацией или оценкой соответствия стандартам. Она создает для бизнеса бремя, несопоставимое с его возможными выгодами для общества. Главным недостатком существующей системы стандартизации и сертификации является то, что ей присущи черты постсоветской наследия.
Стандартизация в Украине не является добровольной процедурой, с помощью которой производители могут обеспечить конкретные свойства процесса или продукции.
Она также не является системой, которая базируется преимущественно на потребностях и инициативах производителей и потребителей. В отличие от общепринятой международной практики, в Украине стандартизация выступает регуляторной процедурой и частью системы государственного регулирования продукции.
Соответствие стандартам - обязательное требование практически для всех видов товаров, но в мировой практике стандарты используются в основном добровольно.
Украинские стандарты предоставляют собой очень детально сформулированные технические требования, которым должна во всех отношениях соответствовать продукция. Они не направлены на окончательный результат - гарантирование безопасности последней в конкретных условиях ее потребления. Зато стандарты требуют использования соответствующих материалов, определенного дозирования и имеют целью обеспечения единообразия (кстати, это очевидный признак наследия системы советской эпохи). Стандарты утверждаются централизованным государственным органом - Государственной инспекцией Украины по вопросам защиты прав потребителей в рамках Министерства экономического развития и торговли Украины.
В последнее время частному сектору было разрешено определенное участие в разработке и пересмотре стандартов, однако этот процесс не дал существенных результатов, в отличие от других стран, где представители этого сектора играют ведущую роль в создании и совершенствовании стандартов. Как следствие - один и тот же орган отвечает и за установление стандартов, и за проверку их соблюдения (поскольку фактически стандарты являются обязательными), и за выдачу на их основе сертификатов. В отличие от мировой практики, в Украине разработка стандартов является прерогативой не индустрии для повышения ее конкурентоспособности, а государства - для целей контроля с его стороны [1].
Сертификация в Украине (оценка соответствия стандартам третьей стороной), как и стандартизация, не является добровольной процедурой, благодаря которой производители демонстрируют потребителям безопасность, качество и надежность своей продукции, услуг, процессов. Наоборот, она является обязательным требованием для очень широкого спектра товаров. Это противоречит практике, общепринятой в странах ЕС, где обязательная сертификация применяется только к объектам с высокой степенью риска. Процесс может длиться в течение года. Процедуры обязательной сертификации распространяются на значительную долю предприятий Украины даже с низкой степенью риска и на секторы, уже урегулированные иными механизмами.
Предприятия должны продемонстрировать государственным органам по сертификации, что их продукция соответствует обязательным национальным стандартам, которые, в свою очередь, могут соответствовать (или не соответствовать) общепринятым международным стандартам или современным техническим регламентам. Но подавляющее большинство украинских стандартов фактически не соответствует международным (ISO) или стандартам ЕС (EN / CENELEC).
Сертификация в Украине, как правило, одинаково обязательна и для отечественных производителей, и для импортеров преимущественно без учета полученных ими ранее иностранных сертификатов соответствия продукции. Она применяется преимущественно к конечному продукту, а не к процессу производства. Это заставляет производителей каждый раз заново проходить сертификацию даже на производстве, сертифицированном по ISO-9001, или подтверждать соответствие каждой партии того же товара.
В Украине обязательная сертификация распространяется на несколько сотен видов продукции, включая товары с низким уровнем риска для потребителя, которые не подлежат обязательной сертификации в странах с развитой экономикой. Она касается также продуктов, для которых международная практика предполагает совершенно иной регуляторный подход. В действительности же обязательная сертификация, так сказать, «намертво» фиксирует рецепт определенного продукта, но практически никак не обеспечивает реальной безопасности потребителей, поскольку не имеет в виду
действенной, постоянно функционирующей системы мониторинга угроз или механизма их отслеживания. Таким образом, система сертификации создает весьма ощутимые барьеры для ведения бизнеса.
Конечно, очень важно информировать потребителей и предоставлять им возможность делать информированный выбор. Ограничение последнего, если оно не базируется на принципах безопасности, имеет негативные последствия для всех. А это может быть достигнуто лишь при условии больших возможностей для саморегулирования рынка.
Сегодня новое горизонтальное законодательство ЕС о химикатах привело к внедрению в 2007 г. системы REACH (Registration, Evaluation and Authorisation of CHemicals) [8], регулирующей производство и оборот всех химических веществ, включая их обязательную регистрацию. Главная цель REACH заключается в том, чтобы «гарантировать высокий уровень защиты здоровья человека и окружающей среды», а также постепенно отказаться от наиболее опасных химикатов, заменив их другими [2].
Регламент REACH напрямую не распространяется на производителей и экспортеров/импортеров химических веществ в странах, не входящих в Европейский Союз. Однако в рамках REACH экспортеры/импортеры из третьих стран, в том числе из Украины и России, будут вынуждены выполнять новые требования и следовать новым процедурам в торговых отношениях с ЕС.
Украинские предприятия-экспортеры в большинстве своем самостоятельно, в добровольном порядке осуществляют регистрацию в соответствии с REACH. Кроме того, они обязаны проходить определенные процедуры сертификации и стандартизации согласно национальному законодательству. В то же время качество и доступность процедур REACH намного выше, а стандарты отвечают всем нормативам, обеспечивающим безопасность окружающей природной среды и человека [5]. В первую очередь это достигнуто благодаря плодотворному сотрудничеству европейских законотворческих и бизнес структур.
Таким образом, формирование аналогичного REACH технического законодательства Украины в сфере регулирования производства и оборота химикатов можно предлагать в качестве перспективного направления совершенствования экологического законодательства, а избежание двойного контроля и процедур подтверждения соответствия - это требование не только времени, но и здравого смысла.
Список литературы: 1. Вовк В. Вступ краш Центрально! та Схщно! Свропи до Свропейського Союзу: вплив на еколопчну пол^ику та перспективи сталого розвитку (уроки для Украши) / В. Вовк [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http://www.csi.org.ua/book/1097136922 EU%20Enlargement%20&%20Sustainable%20Develo pment%20-20Abstract%20Ukrainian.doc. 2. Гусев А. А. Политика Европейского Союза: учебник для вузов / А. А. Гусев. - М.: Мысль, 2004. - 189 с. 3. Лозо В. И. Правовые основы экологической стратегии Европейского Союза (концепция, программное обеспечение, систематизация и комментарий действующего экологического законодательства ЕС): моногр. / В. И. Лозо - X.: Право, 2007. - 320 с. 4. Отчет по проекту «Управление обращением с химическими веществами и осуществление СПМРХВ в Украине в 2006 -2008 годах» / организация-исполнитель - МАМА-86. - Харьков - Киев, 2009. - 78 с.
5. Пумпянский Д. А. Справка по техническому регламенту Европейского Союза REACH / Д. А. Пумпянский [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http://www.rgtr.ru/nav/reach/.
6. Скороход I. В. Проблеми еколопчно! штеграцп в контекст вступу до €С на прикладi краш Центрально! та Схщно! Свропи / I. В. Скороход // Наук. вюн. Волин. нац. ун-ту iм. Л. Украшки. - Л.: ВНУ iм. Лес Украшки, 2008. - С. 201-205. 7. 98/149/ЕС, ECSC, Euratom: Council and Commission Decision of 26 January 1998 on the conclusion of the Partnership and Cooperation Agreement between the European Communities and their Member States, of the one part, and Ukraine, of the other part // Official Journal L49, 19/2/1998, p. 1-2. 8. Regulation (EC) No 1907/2006 of the European Parliament and of the Council of 18 December 2006 concerning
the Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals (REACH), establishing a European Chemicals Agency, amending Directive 1999/45/EC and repealing Council Regulation (EEC) No 793/93 and Commission Regulation (EC) No 1488/94 as well as Council Directive 76/769/EEC and Commission Directives 91/155/EEC, 93/105/EC and 2000/21/EC // Official Journal L 396, 30/12/2006. - Р. 1-849.
СТАНОВЛЕНИЯ ЗАКОНОДАВСТВА УКРА1НИ ПРО РЕГУЛЮВАННЯ ВИРОБНИЦТВА Й ВИКОРИСТАННЯ Х1М1КАТ1В: ПРОБЛЕМИ ТЕХНИЧНОГО
РЕГУЛЮВАННЯ Бабенко О. С.
Система правово! регламентацп поводження з хiмiчними речовинами в Укрш'ш хоча й набула певного розвитку, але залишилася недосконалою. Основш проблеми стосуються техшчного законодавства, вирiшенню яких сприятиме вдосконалення систем стандартизаци й сертифшацп, орieнтоване на европейську практику.
Ключовг слова: хiмiкати, екологiчне право €С, стандартизацiя, сертифiкацiя, система REACH.
BECOMING A LAW TO REGULATE THE PRODUCTION AND USE OF CHEMICALS: THE PROBLEMS OF TECHNICAL REGULATION
Babenko O. S.
The system of legal regulation of the management of chemicals in Ukraine, although it has become a development, but is very imperfect. The main problems concerning technical legislation, the resolution of which will improve the systems of standardization and certification focused on European practice.
Key words: Chemicals, Environmental Law EU, standardization and certification, system REACH.
Поступила в редакцию 19.03.2013 г.
