CC BY
142
Д. А. Ланко
СТАНОВЛЕНИЕ РЕГИОНА «СЕВЕРНОГО ИЗМЕРЕНИЯ»
КАК ПРИОРИТЕТА ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ ЦЕНТРОВ СИЛЫ В БАЛТИЙСКОМ РЕГИОНЕ
Во внешнеполитической стратегии любого государства можно условно выделить два блока. Первый — это универсальные цели и задачи, которые призвана решать внешняя политика данного государства. Во внешней политике России одной из важнейших универсальных целей является формирование многополярной системы международных отношений. Второй — это региональные направления внешней политики данного государства, причем в рамках этого блока цели и задачи внешней политики государства в одном регионе мира могут существенно отличаться от целей и задач его внешней политики в другом регионе. Во внешней политике России выделяется пять крупных регионов: регион, объединяемый Содружеством независимых государств, Европа за пределами СНГ, Ближний Восток и Африка, объединяемые в один регион, Азия за пределами Ближнего Востока и СНГ, а также западное полушарие — регион, включающий в себя США, Канаду и страны Латинской Америки.
Выделяются также регионы среднего уровня, которых гораздо больше. Часть из них целиком входит в крупные регионы. Например, второй европейский департамент Министерства иностранных дел Российской Федерации занимается вопросами взаимоотношений России с регионом Северной Европы, который включает в себя такие страны, как Великобритания и Ирландия, Финляндия, Швеция, Норвегия, Дания и Исландия, а также Эстония, Латвия и Литва. Другие регионы среднего уровня расположены на границе между крупными регионами. Например, Средиземноморский регион, в который традиционно включаются государства Европы и Ближнего Востока. В МИД России нет специального департамента, занимающегося взаимоотношениями с государствами Средиземноморья, но упоминания об этом регионе встречаются, например, в Концепции внешней политики Российской Федерации, о которой пойдет речь ниже. Границы регионов среднего уровня иногда определяются произвольно; например, регион западного полушария можно разделить на Северную и Южную Америку, а можно — на Латинскую Америку и США и Канаду.
Наконец, можно выделить и малые регионы. Например, регион Северной Европы в российской внешней политике, определенный выше путем перечисления стран, которые в него входят (отношениями с ним занимается второй европейский департамент МИД России), можно условно разделить на три малых региона. Это регион Британских островов, включающий в себя Великобританию и Ирландию, регион Северных стран, включающий в себя Финляндию, Швецию, Норвегию, Данию и Исландию; наконец, регион стран Балтии, включающий в себя Эстонию, Латвию и Литву. Границы всех этих регионов четко определены в российском внешнеполитическом дискурсе, и большинство экспертов-практиков и ученых-исследователей, занимающихся вопросами российской внешней политики, согласны с тем, что эти регионы следует называть именно таким образом и в эти регионы входят именно эти государства. Вместе с тем данная языковая конвенция, определяющая региональную структуру окружающего мира для
© Д. А. Ланко, 2010
целей и задач российской внешней политики, действует лишь внутри российского внешнеполитического дискурса.
Например, во внешнеполитическом дискурсе США выделяются шесть крупных регионов, но их границы не совпадают с границами тех пяти крупных регионов, которые существуют в российском внешнеполитическом дискурсе. С точки зрения внешней политики США мир делится на западное полушарие; Европу и Евразию, представляющие один регион; Ближний Восток; Африку; Центральную и Южную Азию; наконец, Восточную Азию. Это региональное деление мира в американском внешнеполитическом дискурсе отражается и в структуре Государственного департамента — внешнеполитического ведомства США. Таким образом, если с точки зрения российской внешней политики Казахстан и Пакистан принадлежат к разным регионам — к регионам СНГ и Азии соответственно, то с точки зрения американской внешней политики эти страны принадлежат к одному региону — Центральной и Южной Азии. Таким образом, во внешнеполитических дискурсах разных стран приняты различные способы деления мира на регионы.
Благодаря этому наблюдению можно сделать вывод, что деление мира на регионы во внешнеполитическом дискурсе той или иной страны не основывается на неких объективных критериях, но является еще одной языковой конвенцией. Более того, регионы не являются неизменными, они формируются, меняют свои географические границы, а также иные присущие им характеристики, иногда исчезают. И соответственно меняется и внешнеполитический дискурс страны. В данной статье будет рассмотрен процесс формирования региона «Северного измерения» во внешнеполитическом дискурсе современной России. Будет сделан вывод о том, что с точки зрения российской внешней политики этот регион все еще находится в стадии формирования. Хотя он активно обсуждается и политиками, и экспертами-практиками, и учеными-исследователями, в российском дискурсе этот регион пока не приобрел того значения, которое он имеет во внешнеполитическом дискурсе соседей России.
«Северное измерение» как приоритет во внешней политике Северных стран
Российская научная дискуссия по проблематике «Северного измерения» Европейского Союза началась после выступления премьер-министра Финляндии П. Липпонена в 1997 г. в Рованиеми — самом северном административном центре Финляндии [1]. В Финляндии, по мнению одного из ее активных участников Л. Хейнинена [2], аналогичная дискуссия началась на десять лет раньше: после выступления Генерального секретаря ЦК КПСС М. С. Горбачева в 1987 г. в Мурманске — советском незамерзающем порту на Баренцевом море. Представляется, что «перекрестная ссылка» —российских ученых на финского политика и финских ученых на советского политика — возникла неслучайно. Российско-финляндские отношения играли значительную роль на каждом этапе трансформации «Северного измерения» с момента его появления и до настоящего времени.
По мере трансформации «Северного измерения» менялась и его концептуализация в научной литературе и средствах массовой информации. На различных этапах говорилось об «идее», «инициативе», «концепции» и «программе Северного измерения». Сегодня принято говорить о «политике Северного измерения». Ниже мы попытаемся проследить эту трансформацию. При этом следует принимать во внимание, что Балтийский регион, согласно меткому определению другого финского исследователя —
Э.Антола [3], — был и остается «южным ядром» Северного измерения. Северное измерение дает возможность говорить об ином положении Балтийского региона в глобализующемся мире, нежели часто встречающееся в научной литературе определение его в качестве региона, расположенного «между Востоком и Западом». С точки зрения «Северного измерения», Балтийский регион является «северной окраиной Европы».
По поводу особенностей европейского севера единого мнения нет, нет и единой периодизации этапов трансформации «Северного измерения». Не представляется возможным заявить, что до определенного момента «Северное измерение» существовало в качестве «идеи», а после этого момента превратилось в «концепцию». Различные подходы к «Северному измерению» существовали одновременно, и все они встречаются в научной литературе, средствах массовой информации и выступлениях политических деятелей и сегодня. Например, российский исследователь М. Деркач называет «Северное измерение» «концепцией» и «программой» на одной и той же странице своей работы 2002 г. [3, с. 170]. При этом представляется, что речь в статье идет о «Северном измерении» не как о «программе» или «концепции», но как об «идее». Эта идея основана на определенном наборе политических ценностей, получившем среди российских политтехнологов название «североевропейские ценности».
Попытки изучить североевропейские ценности с целью их использования на практике в истории политических технологий в России, имевшие место в последние десять лет, показали незначительную популярность этой темы, что обусловливается двумя факторами. Во-первых, отсутствием согласия относительно того, что же представляют собой «североевропейские ценности». Например, М. Исаев, А. Чеканский и В. Шишкин относят к североевропейским ценностям рационализм, включенность индивида в политическую систему, равенство, иллюзию возможности достижения целей, склонность к компромиссам и инструментализм [5, с. 241], однако с этим перечнем не согласны другие российские политологи. Во-вторых, непоследовательностью самих Северных стран в реализации политических ценностей, которые в России считаются «североевропейскими», в конкретных политических институтах. В самом деле, в 1990-е годы, т. е. когда североевропейские ценности теоретически могли быть реализованы в российских политических институтах, в самих Северных странах политические системы переживали период трансформации.
Вместе с тем если для российской политической элиты североевропейские политические ценности представляют собой более привлекательную альтернативу либеральным ценностям, на основе которых могла бы предложить строить отношения с Россией Европейская комиссия, то для стран Балтии — также партнеров России в рамках «Северного измерения» — эти ценности представляются еще менее приемлемыми. По мнению американского политолога эстонского происхождения Р. Таагепера, страны Балтии с точки зрения доминирующих политических ценностей «одной ногой стоят в протестантской Европе, а другой — в православных болотах» [6, с. 245]. Пожалуй, единственным политиком в странах Балтии, который пытался и продолжает пытаться реформировать политическую систему своей страны за счет создания политических институтов, соответствующих североевропейским политическим ценностям, стал эстонский президент Т. Х. Ильвес [7]. В Латвии и Литве эти ценности по-прежнему не привлекательны.
Незначительная популярность североевропейских политических ценностей в границах так называемой «зоны Северного измерения», за пределами самих Северных стран, не помешала «идее Северного измерения» превратиться в «инициативу» Финляндии. Здесь следует подчеркнуть, что «Северное измерение» в качестве «идеи» рассматривалось и в самих Северных странах, и за их пределами в качестве идеологии, предлагае-
мой Северными странами сообща. В самом деле, на этапе, пока «Северное измерение» оставалось «идеей», оно было активно поддержано не только Финляндией, но и, например, Швецией. Напротив, «Северное измерение» в качестве «инициативы» следует рассматривать как инициативу исключительно Финляндии. Эта инициатива легла в основу программы председательства Финляндии в Европейском Союзе в 1999 г. [8], однако программа председательства Швеции в 2001 г. уже не рассматривала «Северное измерение» в качестве приоритета [9]. «Северное измерение» не стало приоритетом и для других стран Евросоюза, имеющих значительные интересы в Балтийском регионе, например для Германии.
Следует выделить как минимум три причины, по которым Финляндия выступила с этой инициативой во второй половине 1990-х годов. Во-первых, это было попыткой усилить свои политические позиции внутри Европейского Союза. Во-вторых, «Северное измерение» стало для Финляндии (а в равной мере — и для Швеции) возможностью привлечь ресурсы Европейского Союза на развитие своих северных территорий, в первую очередь Лапландии. Наконец, в-третьих, выступить с инициативой создания «Северного измерения» Евросоюза Финляндию заставил сложный характер отношений с Советским Союзом, а позднее — с Российской Федерацией. Однако из этих трех задач лишь одна — проблемы Крайнего Севера — отвечала интересам не только Финляндии, но и Швеции. И именно эта цель в ходе реализации «Северного измерения» была достигнута в наименьшей степени.
Поэтому неудивительно, что Швеция не подержала финскую инициативу и не объявила «Северное измерение» одним из своих приоритетов. Что касается России, то для нее значительный интерес также представляла лишь одна из заявленных целей. Отсюда и скептическое отношение к «Северному измерению», наблюдаемое в работах некоторых российских авторов. «Северное измерение» могло бы так и остаться инициативой Финляндии, не поддержанной другими центрами силы, имеющими влияние в данном регионе. Однако на этапе концептуализации «Северного измерения» оказалось, что оно соответствует интересам наднациональных институтов внутри Европейского Союза, в первую очередь Европейской комиссии. Ведь на протяжении практически всего периода своего существования Европейская комиссия не оставляет попыток расширить список полномочий наднациональных институтов, в первую очередь полномочий самой Комиссии и Парламента, иными словами, перевести процесс принятия решений в отдельных областях с межгосударственного на наднациональный уровень.
Один из инструментов этого — формирование общей политики Евросоюза в этих областях, например в области общей внешней политики и политики безопасности, предусмотренное еще Маастрихтским договором, однако фактически формирующееся до сих пор. Значительные шаги на пути формирования общей внешней политики и политики безопасности были сделаны как раз во второй половине 1990-х годов, после подписания Амстердамского договора. Однако договориться о конкретных направлениях общеевропейской внешней политики оказалось сложной задачей, поскольку государства-члены Евросоюза не спешили отказываться от своего суверенного права принятия внешнеполитических решений в пользу межгосударственных, а тем более наднациональных институтов. В этих условиях финская инициатива «Северного измерения» стала одним из немногочисленных случаев, когда один из членов ЕС оказался готов добровольно «переложить» на плечи Евросоюза важное направление своей внешней политики — отношения с Россией.
Поэтому неудивительно, что уже в 1998 г. Европейская комиссия поддержала «Северное измерение» [10]. Следует отметить, что финляндское правительство также про-
явило значительное дипломатическое мастерство на этапе концептуализации «Северного измерения». Во-первых, был сформирован имидж европейского Севера, в наибольшей степени отвечавший целям, поставленным Финляндией при выдвижении «Северного измерения» в качестве инициативы. Он включал в себя три элемента. Во-первых, суровые климатические условия, обусловливающие низкую конкурентоспособность экономической деятельности на Крайнем Севере. Во-вторых, большие по площади территории с чрезвычайно низкой плотностью населения, обусловливающие дороговизну строительства инфраструктуры в этом регионе. В-третьих, крайне уязвимая окружающая среда, благодаря чему любое воздействие на нее человека оставляет следы, не исчезающие на протяжении многих лет.
«Северное измерение» как приоритет общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза
Благодаря активному участию Европейской комиссии в процессе становления «Северного измерения» был определен и его главный приоритет — охрана окружающей среды. Для закрепления этого имиджа европейского Севера был предпринят ряд практических шагов. Например, министерская конференция по проблемам «Северного измерения» в августе 2002 г., проводившаяся под эгидой Арктического совета, была организована в Гренландии [11], где все три составляющих этого имиджа становятся очевидными. Помимо таких «наглядных демонстраций» финляндское правительство пошло на ряд уступок с целью убедить остальные страны-участницы Европейского Союза в необходимости создания «Северного измерения», в его важности для процесса расширения ЕС. Здесь правительству Финляндии и Европейской комиссии пришлось работать «на два фронта»: с одной стороны, убеждать соседей по региону «Северного измерения», с другой — страны Южной Европы, что оказалось более сложной задачей: эти страны могли стать препятствием на пути формирования «Северного измерения», если бы увидели в нем угрозу для финансирования процесса сотрудничества в Евро-Средиземноморском регионе в рамках так называемого Барселонского процесса. Финляндское правительство затратило значительные дипломатические усилия для того, чтобы убедить южные страны-участницы ЕС в отсутствии подобной угрозы. На различных мероприятиях особо подчеркивалось, что создание «Северного измерения» не потребует дополнительного финансирования со стороны структурных фондов или любых других институтов Европейского Союза. Предполагалось, что в рамках «Северного измерения» будут координироваться те проекты сотрудничества в Балтийском регионе, которые уже финансируются как институтами Европейского Союза, так и из других источников, например посредством программ Северного Совета. Эти заявления дали основания некоторым российским авторам сравнивать «Северное» и «Южное измерение» Евросоюза, причем эти сравнения, как правило, оказывались не в пользу «Северного измерения» [12].
Помимо Барселонского процесса, в российской литературе на рубеже ХХ-ХХ1 вв. встречались сравнения «Северного измерения» с Североевропейской инициативой, выдвинутой Государственным департаментом США также в конце 1990-х годов [13]. Однако американская инициатива так и не была реализована. В отличие от администрации Б. Клинтона, администрации Дж. Буша и Б. Обамы не проявляли значительного интереса к североевропейским проблемам; первая — из-за переноса основного внимания на Ближний Восток, вторая — из-за мирового финансового кризиса, который сделал активную внешнюю политику невозможной. В настоящее время политика США в ре-
гионе носит название «Углубленное партнерство в Северной Европе» [14], а сфера ее деятельности включает лишь Северные и Балтийские страны. Таким образом, главное отличие «Северного измерения» от Североевропейской инициативы заключается в том, что основное внимание первого направлено на отношения с Россией, в то время как для второго приоритетным направлением стали страны Балтии.
Активное вовлечение Европейской комиссии в процесс формирования «Северного измерения» на этапе его концептуализации добавило ему противников в России. Ведь для большинства представителей российской политической элиты Евросоюз является не более чем международным режимом, т. е. набором постоянно трансформирующихся правил. И дискуссия разворачивается вокруг вопроса, следует России принять эти нормы в интересах интеграции на Европейском континенте и улучшения социальноэкономической ситуации или нет. Большая часть российской элиты полагает, что этого делать не следует, поскольку, по выражению Т. Бордачева, «участия [России] в выработке данных правил игры... никто не обещает» [15, с. 190]. Меньшинство полагает, что правовая гармонизация России с международным режимом Европейского Союза неизбежна, что Россия, по выражению Т. Романовой, «будет вынуждена принять весь массив законодательства Общего рынка с минимальными вариациями» [16, с. 65], хотя в перспективе это и окажется выгодным.
Такое восприятие Европейского Союза в целом обусловило и возникновение в российской научной литературе еще одного подхода к «Северному измерению»—как к «программе». В данном контексте анализ «Северного измерения» проводился путем сравнения его с программами Евросоюза, действовавшими в России, странах Балтии и приграничных регионах Финляндии: TACIS, PHARE, Interreg и т.д. Благодаря этим программам активно развивалось региональное сотрудничество между регионами российского Северо-Запада и пограничными территориями стран Евросоюза, в первую очередь Финляндии [17]. Неудивительно, что многие региональные лидеры воспринимали «Северное измерение» в качестве еще одной такой программы. Заместитель губернатора Вологодской области Л. Йогман особо подчеркивал, что «Северное измерение» «не является очередной программой технической помощи, как TACIS» [18]. При этом особое внимание уделялось тому факту, что, как и в случае TACIS, в рамках «Северного измерения» планировалось уделять значительное внимание охране окружающей среды.
В самом деле, из почти ста пятидесяти проектов TACIS, работавших на территории России на рубеже XX-XXI в., более семидесяти относились к сфере охраны окружающей среды, что вызывало недовольство российской элиты. Особенно это проявлялось в оценках «Северного измерения» региональными лидерами, которые готовили свои предложения по приоритетным проектам в рамках «Северного измерения», основываясь на том, что важнейшей задачей для их регионов является не охрана окружающей среды, а развитие экономики. Начавшаяся в 2000 г. реформа федеральных отношений внутри России позволила аккумулировать эти предложения внутри одного политического института — аппарата полномочного представителя Президента в СевероЗападном федеральном округе [19], где автор настоящей работы смог ознакомиться с ними. Однако в список приоритетов «Северного измерения», вошедших в первый так называемый план действий, ни развитие промышленности, ни поддержка малого и среднего бизнеса не вошли [20].
Вошли же в него охрана окружающей среды, ядерная безопасность, борьба с организованной преступностью и развитие Калининградской области. Таким образом, первый План действий оказался компромиссным документом. Вместе с тем именно
благодаря ему оформились географические приоритеты «Северного измерения». С одной стороны, зона «Северного измерения» в 2000 г. охватывала семь государств за пределами Евросоюза: Польшу, Литву, Латвию, Эстонию, Норвегию, Исландию и Россию. С другой — в 2000 г. уже не оставалось сомнений в том, что первые четыре из этих стран в ближайшее время станут членами Евросоюза. Что же касается Норвегии и Исландии, то эти государства связаны с ЕС несколькими политическими режимами, охватывающими гораздо больше сфер политического взаимодействия, нежели мог предполагать самый смелый план действий для «Северного измерения». Так, в случае Норвегии с 1973 г. действует соглашение о свободной торговле между Норвегией и Европейскими сообществами. В 1994 г. Норвегия стала участником соглашения о Европейском экономическом пространстве, а в 2001 г. — ассоциированным членом Шенгенских соглашений; кроме того, вступили в силу так называемое Дублинское соглашение, предполагавшее координацию политики стран-членов Евросоюза и Норвегии по предоставлению политического убежища, а также соглашение о присоединении Норвегии к Европолу. Наконец, соглашение о взаимной поддержке в борьбе с преступностью было подписано в 2003 г., и предполагается, что оно вступит в силу в самое ближайшее время. Институциональный аспект политических отношений между Евросоюзом и Исландией не так разнообразен, однако, как и Норвегия, Исландия является участником соглашения о свободной торговле с Европейскими сообществами, участником соглашения о Европейском экономическом пространстве, а также ассоциированным членом Шенгенских соглашений. Сфера взаимодействия в рамках всех этих политических режимов значительно шире, чем предусмотрено Планом действий по «Северному измерению».
В 2009 г. правительство Исландии заявило о стремлении страны вступить в Европейский Союз. Впрочем, в настоящее время претензии Исландии на полноправное участие в ЕС нельзя рассматривать в качестве краткосрочной перспективы. Во-первых, о своем стремлении вступить в Евросоюз Исландия заявила в период, когда мировой финансовый кризис поставил под угрозу сам факт существования финансовой системы страны; в присоединении же к Европейскому Союзу руководители Исландии увидели возможность спасти свою финансовую систему. Соответственно, по мере того как самые острые моменты мирового финансового кризиса оказались преодолены, значительная часть населения Исландии вернулась к своему традиционно скептическому отношению к участию в Европейском Союзе. Во-вторых, хотя Исландия и присоединилась к договору о Европейском экономическом пространстве, этот договор не предусматривает участия страны в общей сельскохозяйственной политике Евросоюза и в политике в области рыболовства.
Обе эти сферы традиционно важны для Исландии, поскольку в силу суровых природных и климатических условий сельское хозяйство здесь требует значительной поддержки со стороны государства, чего не предусматривает общая сельскохозяйственная политика ЕС. Исландские рыбаки также не готовы к конкуренции с рыболовными флотами других стран Евросоюза в исключительной экономической зоне Исландии, что произойдет, если в Исландии начнет действовать политика ЕС в области рыболовства. В-третьих, крах и последующая национализация банковской системы Исландии затронули интересы не только исландских вкладчиков, но и вкладчиков из других стран, в том числе России, Великобритании и Нидерландов. Принимая во внимание, что две последние страны являются участницами Евросоюза, представляется, что они станут увязывать ход переговоров о вступлении Исландии в ЕС с компенсациями вкладчикам исландских банков, что еще более затруднит процесс переговоров.
Место «Северного измерения» во внешней политике России
В условиях когда большинство стран региона «Северного измерения» — участницы Европейского Союза, а Норвегия и Исландия связаны с ЕС комплексом тесных связей, закрепленных соответствующими международными соглашениями, основным географическим приоритетом «Северного измерения» стали отношения Евросоюза с Россией, в первую очередь с Северо-Западным федеральным округом [21]. Рамочным документом, определяющим отношения России и ЕС в этот период, было Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, подписанное в 1994 г. и отражавшее систему отношений, существовавшую в то время. К началу XXI в. сформировалась принципиально иная система отношений, и, соответственно, начала широко обсуждаться необходимость подписания нового соглашения [22]. Несмотря на это, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве просуществовало до конца своего срока действия — ноября 2007 г., переговоры о новом соглашении ведутся до сих пор.
В этих условиях План действий по «Северному измерению» оказался рамочным документом, определяющим более широкую сферу взаимодействия между Россией и ЕС, нежели предусмотренная Соглашением о партнерстве и сотрудничестве. Второй План действий по «Северному измерению» не изменил данных географических приоритетов [23]. Более того, приоритетные сферы взаимодействия между Россией и Евросоюзом остались теми же, что и в первом Плане действий. По признанию главы сектора по «Северному измерению» восточного департамента Министерства иностранных дел Финляндии М. Хенрикссон, финская сторона в 2003 г. «почивала на лаврах» и «недоработала» его [24]. В результате второй План действий представлял даже не список приоритетных направлений взаимодействия, но список конкретных проектов, реализуемых под эгидой «Северного измерения». Таким образом, были реализованы обещания финской стороны, данные на этапе концептуализации «Северного измерения»: оно и вправду не потребовало дополнительного финансирования со стороны Евросоюза.
Все эти проекты реализовывались на средства других программ и инструментов ЕС, задачей же «Северного измерения» стала их координация. Подтверждая тезис об основном географическом приоритете «Северного измерения» — Северо-Западе России, — значительная часть проектов реализовывалась на территории России или в сотрудничестве с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и неправительственными организациями. В свою очередь внимание в значительной части «российских» проектов в рамках «Северного измерения» было направлено на проблемы и объекты, расположенные на территории Калининградской области. Кроме того, второй План действий определил международную организацию, на которую была возложена координация проектов, реализуемых в рамках «Северного измерения». Ею стал Совет государств Балтийского моря. Таким образом, «Северное измерение» окончательно оформилось в виде политики Европейского Союза в отношении Балтийского региона.
В 2006 г. срок действия второго Плана истек. На этот раз министерство иностранных дел Финляндии учло ошибки, допущенные в 2003 г., из-за которых значение «Северного измерения» для Балтийского региона значительно снизилось, и провело огромную работу по подготовке нового рамочного документа по «Северному измерению». К тому же во второй половине 2006 г., как и в 1999 г., когда обсуждался первый План действий, в Европейском совете председательствовала Финляндия. Европейская комиссия подготовила рекомендации по выработке политической декларации и рамочного документа по реализации «Северного измерения» ЕС начиная с 2007 г. [25]. В отличие от
двух Планов действий, каждый из которых действовал в течение трех лет (2001-2003 и 2004-2006), новый документ предполагалось сделать бессрочным. Кроме того, в новом документе были учтены изменения, которые произошли в отношениях между Россией и Евросоюзом за предшествовавшие три года.
Во-первых, к 2006 г. Россия и Европейский Союз поставили целью своих отношений создание «четырех общих пространств»; в 2005 г. были утверждены так называемые дорожные карты, т. е. планы действий по достижению этих целей. Во-вторых, Евросоюз принял во внимание критику «Северного измерения» с российской стороны, которая указывала на то, что «Северное измерение» — политика Европейского Союза, а соответственно, не может интересовать Россию в полной мере. Скорее, «Северное измерение» вызывало в России настороженность, поскольку представляло собой попытку в одностороннем порядке реформировать систему международных отношений в регионе, который, с российской точки зрения, не является «внутренним регионом» Евросоюза. В результате на саммите Россия — ЕС в Хельсинки в конце 2006 г., куда были приглашены также лидеры Норвегии и Исландии, было создано «обновленное Северное измерение».
С этого момента «Северное измерение» перестало быть политикой Евросоюза. Оно трансформировалось в четырехстороннюю политику Европейского Союза, Российской Федерации, Королевства Норвегия и Республики Исландия. В таком формате политика «Северного измерения» реализуется и сегодня. При формировании четырехсторонней политики «Северного измерения» в полной мере учитываются изменения в отношениях между Россией и Евросоюзом в контексте формирования четырех общих пространств. К сожалению, следует признать, что между 2005 г., когда были согласованы дорожные карты по формированию четырех общих пространств, и 2010 г. значительного прогресса в данном направлении достигнуто не было. Однако политика «Северного измерения» не ограничивается региональными аспектами создания четырех общих пространств между Россией и ЕС. Основная работа ведется в рамках так называемых партнерств, которых по состоянию на 2010 г. также насчитывается четыре: Природоохранное партнерство, Партнерство в области здравоохранения и социального развития, Партнерство в сфере транспорта и логистики, наконец, Партнерство в области культуры.
Из четырех партнерств наиболее активно реализуется Природоохранное партнерство. Основная работа ведется по двум направлениям. Во-первых, это уменьшение сброса загрязняющих веществ в акваторию Балтийского моря как городами, расположенными на берегах Балтийского моря, так и сельскохозяйственными предприятиями, расположенными в сельской местности. Здесь основным достижением Природоохранного партнерства остается строительство Юго-Западных очистных сооружений в Санкт-Петербурге — крупнейшем балтийском мегаполисе, который, соответственно, является источником наибольшего количества загрязняющих веществ. Во-вторых, это обеспечение безопасности ядерных объектов, расположенных вблизи морского побережья. В качестве таковых в первую очередь рассматриваются военные объекты в Мурманской и Архангельской областях России, которые ранее использовались для нужд Северного военно-морского флота России, однако в связи с сокращением российской армии в настоящее время выводятся из строя.
Помимо четырех партнерств политика «Северного измерения» предусматривает существование «арктического окна», под которым понимаются совместные действия четырех сторон в Арктике. Впрочем, в силу существующих противоречий между Россией и Норвегией, включая спор о разграничении территориальных вод, а также в силу того, что Евросоюз не имеет выхода в Арктику, а соответственно, не заинтересован в
развитии этого аспекта «Северного измерения», пока в этом направлении наблюдается лишь незначительный прогресс. В реализации четырех партнерств, а также в процессе создания «арктического окна» «Северного измерения» принимают участие не только представители четырех сторон, но и ассоциированные участники «Северного измерения»: США и Канада. В 2010 г. к ним присоединилась и Беларусь. Определенную заинтересованность проявляют также Китай, Япония и Южная Корея, однако эти страны пока не получили официального статуса в «Северном измерении».
В 2007 г. казалось, что такой формат сотрудничества, которое к тому же постоянно динамично развивается, соответствует интересам Российской Федерации и в краткосрочной перспективе она признает регион «Северного измерения» приоритетным направлением своей внешней политики. Об этом писал, в частности, и автор настоящей работы [26, с. 150]. Однако этого не произошло. В 2008 г., когда Д. А. Медведев был избран Президентом России, им была одобрена и новая Концепция внешней политики страны [27]. Хотя в этой концепции и указывается на наличие у России долгосрочных интересов в Арктике, «Северное измерение» не рассматривается в ней в качестве одного из инструментов реализации этих интересов. Соответственно, регион «Северного измерения» не существует для российской внешней политики. Возможно, причина такого невнимания кроется, как и десять лет назад, в приоритетном внимании этой политики к вопросам охраны окружающей среды, возможно, свою роль здесь сыграли другие факторы.
В этих условиях неудивительно, что Европейский Союз продолжает развивать свою политику в регионе без оглядки на интересы России. В 2009 г., в период председательства Швеции в ЕС, Европейский совет одобрил стратегию Евросоюза для Балтийского моря [28], в которой «Северное измерение» называется в числе инструментов, способствующих реализации интересов объединенной Европы в регионе. При этом новая стратегия, как и планы действий по реализации политики «Северного измерения» в 1999 и 2003 гг., не принимает во внимание интересов России, а рассматривает последнюю в качестве фактора, влияющего на характер экономического развития в странах, расположенных по берегам Балтийского моря — внутреннего, по мнению Европейского совета, моря Евросоюза. И существует только один способ заставить Евросоюз перестать считать Балтийское море своим внутренним морем и начать считаться с российскими интересами на европейском севере — признать регион «Северного измерения» одним из приоритетных для внешней политики России.
Литература
1. Lipponen P. The European Union Needs a Policy for the Northern Dimension // The New Northern Europe: Perspectives on Northern Dimension / Ed. by L. Heininen, J. Kakonen. Tampere: Tampere Peace Research Institute, 1998. P. 125-132.
2. Heininen L. Pohjoinen ulottuvuus Suomen politiikassa // Rajalta maailmaan: tutkijoiden matka periferiaan / Toim. L. Heininen & J. Kakönen. Tampere: TAPRI:n tutkimustiedote, 1996. S. 305-320.
3. Antola E. Itameri, pohjoisen ulottuvuuden etelainen ydin // Nakökulmia pohjoiseen ulot-tuvuuteen / Toim. Esko Antola. Helsinki: Eurooppa-tiedotus, 1999. S. 47-54.
4. Деркач М. Программа «северное измерение» и интересы России // Полис. 2002. № 1.
5. Исаев М. А., Чеканский А. Н., Шишкин В. Н. Политическая система стран Скандинавии и Финляндии. М.: РОССПЭН, 2000.
6. Taagepera R. Baltic Values and Corruption in Comparative Context // Journal of Baltic Studies. Vol. XXXIII. N 3. Fall 2002.
7. Ilves T. H. Estonia as a Nordic Country. Speech to the Swedish Institute for International Affairs. December 14, 1999.
8. Strong and Open Europe into the New Millennium: Programme for the Finnish EU Presidency. URL: http://presidency.finland.fi/agenda.html (дата обращения: 03.02.2010).
9. Programme for the Swedish EU Presidency. URL: http://eu2001.se/static/eng/programme/ default.asp (дата обращения: 03.02.2010).
10. Northern Dimension for the Policies of the Union. Communication from the Commission to the Council. COM(1998) 589 final. Brussels, 25.11.1998.
11. Conference on the Northern Dimension and the Arctic, Ilulissat, Greenland, 27-29 August 2002 // URL: http://www.arctic-council.org/files/infopage/14/Enestam_GRNLAN.pdf (дата обращения: 03.02.2010).
12. Чуров В.Е. Северное и южное измерение: от соперничества к сотрудничеству. СПб.: Леонтьевский центр, 2001. URL: http://www.journal.leontief.net/rus/churov.html (дата обращения: 03.02.2010)
13. Ткачев Г., Чуров В. Северное измерение в контексте общего развития Европы: взгляд из Петербурга. СПб.: Леонтьевский центр, 2001. URL: http://www.leontief.ru/rnsc/eng/programs/ ndim_doc1_1.htm (дата обращения — 03.02.2010).
14. Enhanced Partnership in Northern Europe (e-PINE). URL: http://www.state.gov/p/eur/rt/ epine/ (дата обращения — 03.02.2010)
15. Бордачев Т. Объективное познание Европы // Россия в глобальной политике. 2003. № 4 (окт.-дек.).
16. Романова Т. Общее европейское экономическое пространство: стратегия участия России // Pro et Contra. 2003. Т. 8. № 1 (зима).
17. Яровой Г. О. Регионализм и трансграничное сотрудничество в Европе. СПб.: Норма, 2007.
18. Йогман Л. Программа северное измерение. СПб.: Леонтьевский центр, 2001. URL: http://www.journal.leontief.net/rus/jogman.html (дата обращения: 03.02.2010).
19. Маркушина Н. Ю., Харлампьева Н. К. Северо-Западный федеральный округ: внешние связи. СПб.: Изд-во СПбГУ, 2008.
20. Council Conclusions, Santa Maria de Feira. 19 and 20 June 2000.
21. Крашевский А. А., Ланко Д. А. Северное измерение Европейского Союза // Бюллетень Балтийского информационного центра. 2002. № 2. URL: http://www.brcinfo.ru/files/download/ Mosaic_rus_spr02.zip (дата обращения: 03.02.2010).
22. Арбатова Н. К. Новый договор с Евросоюзом — жизненная необходимость // Независимая Газета — Дипломатический Курьер. 2004. 15 нояб.
23. Second Northern Dimension Action Plan, 2004 — 06. Commission Working Document, Brussels, 10.6.2003 C0M(2003) 343 final.
24. Хенрикссон М. Выступление на конференции «Россия и Европейский Союз: в поисках оптимальной модели сближения». Санкт-Петербург, 20 октября 2006 г.
26. Ланко Д. А. Процессы глобализации, регионализации и локализации вокруг Балтийского моря. СПб.: Изд-во СПбГУ, 2008.
27. Концепция внешней политики Российской Федерации. Утверждена Президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым 12 июля 2008 г.
28. Presidency Conclusions: Brussels European Council 29-30/10/09 — 15265/1/09. URL: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/110889.pdf (дата обращения: 03.02.2010).
Статья поступила в редакцию 17 июня 2010 г.
